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Economie politique actuelle - Chapitre 7 Conjoncture, budget et politique budgétaire + Chapitre 8 Monnaie, politique monétaire et inflation

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7. Conjoncture, budget et politique budgétaire

7.1 Le budget de l"Etat

7.1.1 Généralités

7.1.1.1 Notion et procédure

Tout comme pour un ménage ordinaire, les ressources financières de l"Etat sont limitées par rapport aux

besoins. C"est pourquoi l"Etat doit évaluer ses recettes et programmer ses dépenses en fonction de la politique

qu"il veut mener. Cette prévision des recettes et des dépenses de l"Etat se fait dans un document appelé budget

de l"Etat.

Chaque année, au moment de la rentrée parlementaire, le gouvernement (pouvoir exécutif) soumet un projet de

budget pour l"année à venir à la Chambre des Députés (pouvoir législatif). Celle-ci discute du projet, propose

des modifications, puis vote à la fin de l"année la loi budgétaire par laquelle elle permet au Gouvernement de

toucher des recettes et d"effectuer des dépenses. Si la Chambre refusait de voter le budget, le gouvernement ne

pourrait plus se procurer des recettes (p.ex. en prélevant des impôts) ni dépenser des fonds et ne serait plus à

même d"exercer ses fonctions. Il s"agit donc d"un vote clé pour tout gouvernement.

Le contrôle financier exercé par la Chambre porte aussi sur la vérification des comptes de l"Etat qui concernent

les opérations financières réellement effectuées. Au courant de l"année qui suit l"exercice budgétaire, la

chambre compare ces opérations avec les prévisions budgétaires. Si elle les approuve, elle arrête les comptes

généraux de l"Etat sous forme de loi.

7.1.2 La structure du budget

Budget des recettes: Budget des dépenses:

Recettes courantes (ex.. impôts) Dépenses courantes (ex. salaires) Recettes en capital (ex. emprunt public) Dépenses en capital (ex. investissements) Bien que le budget soit un document unique, il comprend 2 grandes parties :

• Le budget courant

1 qui renferme le budget des recettes courantes et le budget des dépenses courantes

• Le budget en capital

2 qui renferme le budget des recettes en capital et le budget des dépenses en capital

Dans les paragraphes suivants, nous allons examiner en détail les différents types de recettes et de dépenses.

1 anciennement : budget ordinaire

2 anciennement : budget extraordinaire

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7.1.2.1 Les recettes de l"Etat

7.1.2.1.1 Les recettes courantes

Pour cette source de financement, nous distinguons deux catégories :

A. Les impôts et taxes

La vaste panoplie d"impôts et taxes prélevés par l"Etat est habituellement subdivisée en impôts directs et en

impôts indirects.

Impôts directs Impôts indirects

Principe de classification

Ils sont perçus sur le revenu ou sur la fortune des entreprises et des ménages. Ils tiennent compte de la capacité contributive3 du contribuable (ex. situation familiale, revenu du ménage) Ils sont perçus lors de certains actes relatifs

à l"utilisation des revenus ou de

transactions commerciales (ex. achat de biens et services). Ils ne tiennent pas compte de la capacité contributive du contribuable.

Exemples

L"impôt sur le revenu des personnes physiques,

l"impôt sur le revenu des collectivités, l"impôt sur la fortune, ,... La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les droits d"accises (sur les alcools, le tabac et l"essence), la taxe d"abonnement sur les titres des sociétés, les droits d"enregistrement,...

B. Les autres recettes courantes

Les autres recettes courantes ont des origines très diverses. Elles proviennent : • d"intérêts de fonds publics déposés auprès des banques 4 ;

• de redevances encaissées en contrepartie de concessions accordées à certaines sociétés privées (SES,

Bourse de Luxembourg) ;

• de revenus provenant des sociétés à participation publique (CEGEDEL, SEO, etc.) et de l"exploitation

d"entreprises publiques (Entreprise des postes et télécommunications) ; • de taxes sur le produit brut des jeux (Casino 2000) ;

• de recettes, de moindre importance, ayant leur origine dans la location d"immeubles ou la vente de biens

meubles (vente de bois par exemple).

7.1.2.1.2 Les recettes en capital

Les recettes en capital présentent un caractère non récurrent. Il peut entre autres s"agir de vente de terrains,

d"immeubles ou de participations appartenant à l"Etat, mais aussi des emprunts publics. Il convient toutefois de

remarquer que contrairement aux autres recettes en capital, l"emprunt public donnera ultérieurement lieu à un

remboursement et aux paiements d"intérêts.

Au Luxembourg, les recettes en capital restent traditionnellement marginales par rapport aux recettes

courantes et le taux d"endettement public luxembourgeois est très inférieur à la moyenne européenne.

3 avant tout l"impôt sur le revenu des personnes physiques

4 notamment auprès de la BCEE qui gère les excédents budgétaires

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7.1.2.2 Les dépenses de l"Etat

C"est à travers sa politique de dépenses que l"Etat peut exercer ses fonctions de producteur, de consommateur,

d"investisseur, de régulateur de l"économie et que le gouvernement met en oeuvre l"essentiel

5 de son programme

gouvernemental.

Tout comme pour les recettes nous allons d"abord classer les dépenses suivant leur nature économique, puis

suivant les grandes fonctions de l"Etat.

7.1.2.2.1 Classification des dépenses suivant leur nature économique

7.1.2.2.1.1 Les dépenses courantes

Les dépenses courantes ou dépenses de fonctionnement sont des dépenses récurrentes qui peuvent être classées

en 3 catégories :

• la consommation publique

Exemples : traitements/salaires/pensions des fonctionnaires et employés d"Etat, frais d"entretien,

loyers, achat de fournitures,...

• les dépenses de transfert

Exemples : subventions aux entreprises, transfert aux ménages (allocations familiales, primes de naissance, bourse pour études ,etc.), transferts au reste du monde (contribution au

budget de l"UE, aide au développement), contribution au déficit de la Sécurité

sociale

• les intérêts de la dette publique

Puisque les dépenses courantes ont un caractère " normal », il est difficile de les comprimer, voire de les supprimer dans le court terme. Elles sont

largement tributaires de la lourdeur de l"appareil étatique et du niveau de l"endettement public. Leur ampleur définit la marge de manoeuvre pour les

dépenses en capital.

7.1.2.2.1.2 Les dépenses en capital

Les dépenses en capital comportent les dépenses d"investissement qui servent à augmenter le patrimoine public

ainsi que le remboursement de la dette publique.

Exemples : investissements publics (bâtiments publics, infrastructures routières), financement des

entreprises publiques, remboursement(amortissement) du principal de la dette publique.

Au Luxembourg, les dépenses courantes sont de loin la composante dominante des dépenses totales. Leur

progression sur ces 25 dernières années est beaucoup plus régulière que celle des dépenses en capital.

5 Si la Chambre refusait au gouvernement de voter le budget, il ne lui resterait plus que son rôle de législateur.

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7.1.3 Le solde budgétaire

7.1.3.1 Le solde budgétaire et son financement

Le solde budgétaire est la différence entre les recettes courantes de l´Etat et ses dépenses totales :

Solde budgétaire = Recettes courantes -Dépenses totales

Remarque : Nous avons ici retenu la définition de la Commission européenne qui ne tient pas compte des

recettes en capital pour le calcul du solde, bien que le mode de calcul au Luxembourg soit différent (Solde

budgétaire=Recettes totales-dépenses totales)

Selon que les recettes sont égales, supérieures ou inférieures aux dépenses, nous pouvons nous retrouver en face

d´un : • Equilibre budgétaire si solde budgétaire = 0

• Excédent budgétaire si solde budgétaire > 0. Un tel excédent peut être mis en réserve ou servir au

remboursement anticipé d´emprunts publics. Une accumulation de réserves budgétaires peut aussi

ultérieurement justifier des allégements fiscaux 6.

• Déficit budgétaire si solde budgétaire < 0. Un déficit budgétaire peut être financé par :

L´utilisation des réserves budgétaires L´endettement public à court terme (bons du Trésor) L´endettement public à moyen et long terme (obligations d´Etat) Liquidation d"actifs (comme par exemple : vente de biens immeubles, de titres ou de participations)

Si l´endettement public s´effectue auprès du système bancaire et/ou de la Banque Centrale, il y création de

monnaie

7, nous parlons d´un financement monétaire. Le financement monétaire auprès de la BCE n´est toutefois

pas permis au sein de la zone euro.

Des déficits budgétaires persistants peuvent ultérieurement donner lieu à des hausses d´impôts ou à des

économies dans les dépenses.

Sur ces 25 dernières années, le solde budgétaire

8 du Luxembourg a normalement été excédentaire9.

6 Comme pour la réforme fiscale des années 2000 - 2002 au Luxembourg : abaissement du taux d´imposition marginal

maximal sur le revenu des personnes physiques de 46 à 38 %.

7 Cf chapitre 8

8 Il s"agit en fait du budget de l"Etat central, c-à-d en faisant abstraction des communes et de la sécurité sociale, mais

également des dépenses liés aux fonds spéciaux et aux établissments publics

9 le solde pour 2006 correpond en fait à un déficit de 0,1 millions

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7.1.3.2 Les contraintes européennes en matière de déficit budgétaire et

de dette publique

Afin de réaliser l"Union Economique et Monétaire, les Etats membres de l´Union européenne avaient décidé

qu´il serait nécessaire de réaliser une plus grande convergence des politiques économiques nationales. Pour

pouvoir participer à l´euro, les Etats membres ont dû remplir un certain nombre de critères de convergence

encore appelés critères de Maastricht

10. Les critères retenus pour " assurer le caractère soutenable des finances

publiques » étaient les suivants : ▪ le déficit public

11 doit être inférieur à 3% du PIB;

▪ la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB.

Ces deux critères furent repris dans le pacte de stabilité et de croissance de 1997 par lequel les chefs de

gouvernement décidèrent de maintenir une certaine discipline budgétaire au-delà de l´introduction de l´euro.

Il convient toutefois de remarquer que seul le critère relatif au déficit public a un caractère contraignant dans le

sens que le dépassement du seuil de 3 % entraîne automatiquement une procédure pour déficits excessifs

pouvant entraîner des pénalités financières jusqu´à 0,5% du PIB (sauf si le pays fait face à une récession grave

caractérisée par une baisse annuelle du PIB supérieure à 2 % du PIB). Le critère relatif à la dette publique a plutôt le caractère d´une recommandation 12.

En appliquant les critères en question à la situation du Luxembourg pour l"année budgétaire 2006, le Grand-

Duché remplit facilement ces conditions. En effet: ▪ le ratio excédent budgétaire/P.I.B. s"élève à 0,7% ▪ le ratio dette totale publique/P.I.B. s"élève à 6,6%.

Ces résultats sont-ils le fruit du hasard ou s"inscrivent-ils dans une tendance de plus long terme ? Pour le savoir

nous allons d"abord analyser les soldes budgétaires de la période 1985 - 2002.

Au cours de la période analysée, le solde budgétaire voté des administrations publiques a dégagé souvent un

déficit modéré. Si nous prenons en considération le solde budgétaire constaté lors de la clôture des comptes

généraux, nous constatons qu"à part les années budgétaires 1991-1993, le solde budgétaire affichait à chaque

fois un excédent. Ce phénomène peut être attribué probablement à la spécificité luxembourgeoise de sous-

estimer d"une manière systématique les recettes budgétaires, pratique souvent critiquée par les différents

partenaires sociaux (ex. syndicats) et par les hommes politiques de l"opposition. Il résulte du tableau repris ci-

dessous que la valeur de référence de 3 % fixée pour le ratio de déficit a été respectée sans difficulté.

10 Le traité de Maastricht signé en 1992, crée l"Union économique et monétaire et fixe le calendrier pour l"introduction de

la monnaie européenne, l"euro. Pour une présentation détaillée des critères, voir chapitre 9 p27

11 On entend par là le déficit cumulé de l"administration centrale, des communes et de la Sécurité Sociale

12 Le Pacte préconise aussi la recherche de budgets équilibrés ou excédentaires à moyen terme, mais ne prévoit pas de

procédure en la matière.

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7.2 La politique budgétaire

7.2.1 Notions et objectifs

La politique budgétaire désigne l"utilisation active des recettes et des dépenses budgétaires pour agir sur

l"activité économique d"un pays. Cette action peut être de nature conjoncturelle (correction à court terme des

déséquilibres économiques tels le chômage ou l"inflation) ou de nature structurelle (promotion du potentiel de

croissance d"une économie à plus long terme).

La politique budgétaire vise donc à réaliser les objectifs du carré magique : plein-emploi, stabilité des prix,

croissance économique et équilibre extérieur. L"Etat peut aussi essayer d"atteindre ces objectifs par d"autres

politiques économiques : politique monétaire, politique de change, politique industrielle, politique

commerciale,... En outre, la politique budgétaire poursuit une multitude d"objectifs non-économiques tels que

des objectifs culturels, éducatifs ou de santé publique. Parmi ces derniers, nous nous bornerons à présenter

brièvement les objectifs sociaux (section 7.3.1.3)

7.2.1.1 Politique budgétaire et objectifs conjoncturels

Ce type de politique budgétaire est d"inspiration keynésienne (voir section 7.3.2). Selon Keynes, c"est la

demande qui est déterminante pour le niveau de la production et la régulation de l"activité économique doit

passer par l"action sur les différentes composantes

13 de la demande globale :

- La consommation privée - La consommation publique - L"investissement (privé et public) - Les exportations

En situation de basse conjoncture, le niveau de la demande globale est insuffisant pour permettre le plein-

emploi des facteurs de production. L"Etat peut alors pratiquer une politique de relance de la demande (ou

politique budgétaire expansionniste) par les 2 instruments suivants :

• Une hausse des dépenses publiques : elle agit sur le niveau de la consommation publique et de

l"investissement public, mais aussi sur le niveau des investissements privés ( subventions à

l"investissement ), de la consommation privée ( hausse des allocations familiales ) ou des exportations (

aide à l"exportation, remboursement de frais de prospection,...)

• Une baisse des impôts : elle peut agir sur la consommation privée ( hausse du revenu disponible des

ménages), sur l"investissement privé (augmentation des possibilités d"autofinancement des entreprises)

ou sur les exportations ( possibilité de vendre à des prix plus bas)

Exemples d"une politique de relance :

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