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LES AVIS DU CESE

Les métropoles : apports et limites

pour les territoires

Yann Lasnier et Dominique Riquier-Sauvage

CESE 24 OCTOBRE 2019

2019-24

NOR : CESL1100024X

mercredi 23 octobre 2019

JOURNAL OFFICIEL

DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE

Mandature 2015-2020 Séance du mercredi 23 octobre 2019

LES MÉTROPOLES : APPORTS

ET LIMITES POUR LES TERRITOIRES

Avis du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport présenté par

M. Yann Lasnier et Mme Dominique Riquier-Sauvage

Au nom de la

Section de l'aménagement durable des territoires

Question dont le Conseil économique, social et environnemental a été saisi par décision de son bureau en

date du 22 janvier 2019 58-1360 du 29 décembre 1958 modifiée

portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental. Le bureau a confié à la section

avis et d'un rapport intitulés : Les métropoles :

apports et limites pour les territoires. La section de l'aménagement durable des territoires présidée par

Mme Éveline Duhamel a désigné M. Yann Lasnier et Mme Dominique Riquier-Sauvage comme rapporteurs.

Sommaire

2

AVIS 7

Introduction 12

I - CONSTATS : UNE TRES GRANDE DIVERSITE DES

METROPOLES EN FRANCE ...................................................................... 13 A - Définitions : métropolisation, métropoles de fait et au sens

institutionnel .................................................................................................... 13

B - Des évolutions divergentes des métropoles en matière de ............................................................................... 15 C - Disparités des prix immobiliers et contrastes sociaux devant l'accès

aux services ..................................................................................................... 16

1. Hétérogénéité très grande des prix immobiliers et difficultés à se loger 16

2. Contrastes sociaux entre ménages très riches et très pauvres 16

3. Accessibilité et accès à des ressources diversifiées 17

D - Des enjeux urbanistiques, de mobilité et environnementaux

considérables ................................................................................................... 17

E - Des interactions diverses avec les autres territoires ............................... 19

1. Des métropoles au rayonnement inégal et des interactions multiples 19

2. Risques de concurrence, inégalités territoriales, sentiment de déclassement 20

II - PRECONISATIONS ................................................................................ 21

A - AXE 1 : AMELIORER LA GOUVERNANCE POUR MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA DIVERSITE TERRITORIALE ............................................. 21 B - AXE 2 : PROMOUVOIR UN DEVELOPPEMENT EQUILIBRE DU

TERRITOIRE ..................................................................................................... 24

C - AXE 3 : RECONSTRUIRE UNE DYNAMIQUE FORTE

REGION ............................................................................................................. 27

D - AXE 4 : FAVORISER UN URBANISME PLURIEL INTEGRANT PLUS ET MIEUX LA DIMENSION ENVIRONNEMENTALE ................................... 30 E - AXE 5 : ORGANISER UN DEVELOPPEMENT COORDONNE DE

TRANSPORTS DURABLES AUX DIVERSES ECHELLES

TERRITORIALES ............................................................................................. 33

Conclusion 36

3

SOMMAIRE

DÉCLARATIONS/ SCRUTIN 37

RAPPORT 59

Introduction 60

I - METROPOLES : DE QUOI PARLE-T-ON ? .......................................... 60

A - De la ville à la métropole ? ............................................................................ 60

1. La ville, une plaque-tournante pour les échanges 60

2. Paris et le désert français 61

3. Un instrument pour inscrire la France dans la mondialisation 62

B - Métropolisation et métropoles ...................................................................... 62

1. Définitions 62

2. Un cadre juridique composite issu de lois successives 67

3. La gouvernance des métropoles 70

4. Quelle place pour le suffrage universel direct ou indirect ? 73

5. Des éléments caractéristiques des métropoles 75

6. Les nouvelles métriques du monde 78

II - DES METROPOLES AUX APPORTS TRES DIVERSIFIES : DES TERRES DE CONTRASTES ....................................................................... 80 A - Des dynamiques démographiques contrastées ....................................... 80

1. Des évolutions démographiques différenciées au sein des métropoles et entre

elles 81

2. Soldes naturels positifs mais soldes migratoires contrastés 82

3. Un risque d'assèchement de territoires environnants par certaines métropoles? 83

B - Importance et hétérogénéité des dynamiques de développement ........................................... 84

1. Des atouts des métropoles en matière de développement économique et

d'emploi 84

2. Des évolutions différenciées des métropoles en termes d'économie et d'emploi 85

C - Éducation, formation, recherche .................................................................. 89

D - Urbanisme : apports et limites ...................................................................... 93

93
97

3. Un autre enjeu majeur : la co-construction de la ville avec la participation des

citoyennes et des citoyens 98 E - Le logement : des particularités dans les métropoles ............................. 99

F - Vie et cohésion sociale ................................................................................. 101

1. Voisinage de populations favorisées et défavorisées, gentrification et structure

en sablier versus mixité sociale 101

2. Quelle place pour les familles, les jeunes, les personnes âgées et les

" travailleuses et travailleurs clés » ? 103

Sommaire

4

3. Lien social, accès aux services publics et privés, place des associations et

participation citoyenne 106

G - Environnement et écologie ......................................................................... 109

1. Constat : les villes de plus en plus difficiles à vivre 109

2. La " couverture verte » des métropoles 110

3. La biodiversité 111

4. Autres nuisances 112

5. Les éco-quartiers 113

H - Mobilités et plan de déplacements

territoires ......................................................................................................... 114

1. Des situations contrastées entre les centres des métropoles et leurs périphéries

plus lointaines 114

2. Un changement de mode de transport complexe à réaliser 117

3. La métropolisation, inégalités renforcées ou éléments de solutions ? 118

4. Les questions liées aux mobilités et à la métropolisation 119

I - Les métropoles : territo ? ............................................ 120 J - Culture, rayonnement culturel et tourisme ............................................... 122

K - Sport et santé ................................................................................................. 125

1. La Métropole ; un espace de pratique sportive ? 125

: un enjeu pour les métropoles 126 III - INTERAGIR AVEC LES TERRITOIRES ............................................ 127 A - Quels liens avec les divers types de territoires ? ................................... 127

1. Péri-urbanité et banlieue, deux notions q

leurs différences et leurs similitudes 127

2. Les villes moyennes 130

3. Les territoires ruraux 134

B - Des interactions diversifiées selon les métropoles et les territoires .. 136

1. Interactions entre les métropoles et d'autres territoires et "communautés de

destin" 136

2. Des performances et des effets de diffusion sur les territoires alentour très

variables selon les métropoles 137

3. Des relations qui ne sont pas univoques 137

4. Des possibilités de développement pour tous les territoires et des dynamiques

plus larges 138

C - Concurrence ou complémentarité avec

collectivités ? ................................................................................................. 139

1. Métropoles et régions, des compétences économiques proches ? 140

2. Métropoles et départements, des périmètres interpénétrés ? 141

3. Communes et intercommunalités : quelles articulations ? 142

4. Des conditions de réussite à prendre en compte 144

Conclusion 147

5

SOMMAIRE

ANNEXES 151

N°1 Composition de la Section de l'aménagement durable des territoires à la

date du vote .......................................................................................................... 152

N°2 Liste des personnes auditionnés ........................................................................ 154

N°3 : Liste des 22 métropoles francaises au 1er janvier 2019 ................................ 156

N°4 : Qu'est-ce qu'une métropole au sens du texte en vigueur ? ........................... 158

N°5 : éléments sur les evolutions de l'urbanisme en France ................................... 159

N°6 : Des visions stratégiques ................................................................................... 161

N°7 : Dynamisme migratoire des métropoles et échanges avec les autres

territoires ............................................................................................................... 163

N°8 Bibliographie ......................................................................................................... 164

N°9 Table des sigles ................................................................................................... 168

N°10 Notes de fin de document ................................................................................. 170

6 7 Avis Présenté au nom de la Section de l'aménagement durable des territoires

153 voix contre 1 et 17 abstentions.

LES MÉTROPOLES : APPORTS

ET LIMITES POUR LES TERRITOIRES

M. Yann Lasnier et Mme Dominique Riquier-Sauvage

8 Les métropoles sont de grandes villes qui concentrent populations, emplois et activités économiques liées notamment à des fonctions de création, de commandement et de recherche/innovation. Parmi les critères pouvant les distinguer, figurent la présence sur leur territoire d'établissements d'enseignement supérieur, l'importance de la population étudiante et diplômée et l'influence des villes en matière d'emploi sur les territoires proches. Le fait métropolitain est à distinguer des métropoles au sens juridique. La loi du

16 décembre 2010 et plusieurs lois de décentralisation ont abouti à la mise en place

au 1er janvier 2019 de 22 métropoles en France. En découlent divers statuts qui distinguent, outre la métropole du Grand Lyon, collectivité territoriale à statut particulier, les métropoles aux statuts particuliers du Grand--Marseille- Provence, ainsi que des métropoles de droit commun.

29 % de la population de notre pays résident dans ces 22 métropoles sur 2 % de

la superficie du territoire national. Si toutes ont un solde naturel positif lié à la jeunesse hétérogènes. Ainsi, 5 métropoles de l'ouest et du sud de la France (Montpellier, Nantes, Bordeaux, Rennes, Toulouse) sont en fort accroissement démographique et leurs aires urbaines connaissent, sur la période 1975-2012, une croissance de engendrant un taux de chômage élevé. la moyenne nationale. Ces différences tiennent pour partie à des effets de spécialisat-régionales. La métropolisation le té des territoires (CGET), leur dynamique de Résident dans les métropoles, à la fois, une grande partie de la population pauvre -de-France et une dizaine de métropoles mobilités douces (vélo, marche à pied). Le en périphérie et la prédominance de " l'autosolisme » pour sa desserte engendre des nuisances. Face aux enjeux environnementaux, incontournables, les métropoles commencent à agir. Avoir le statut de métropole permet de changer de dimension en termes de gouvernance, de moyens, et favorise la visibilité. Mais la montée en puissance de autres territoires est un impératif. Pour favoriser un développement durable, équilibré et coordonné du territoire, préconisations articulées en cinq axes :

ANNEXES

AVIS

DECLARATIONS/SCRUTIN

RAPPORT

9 AXE 1 : AMELIORER LA GOUVERNANCE POUR MIEUX PRENDRE EN COMPTE

LA DIVERSITE TERRITORIALE

Préconisation 1 :

Le CESE préconise de donner un caractère obligatoire à la réunion de la conférence métropolitaine des maires des communes membres au moins deux fois par an, en lui confiant la mission de veiller à l'équilibre territorial. Il appelle également à ne pas remettre en cause les modalités de création et d'exercice des conseils de développement, un texte législatif ou réglementaire pouvant préciser leur composition, leurs règles de fonctionnement et les moyens minimums mis à leur disposition. Une évaluation doit permettre de déterminer les modalités d'un fonctionnement optimal. Il conviendra de veiller à y associer la société Le CESE appelle aussi à favoriser la parité au sein de la conférence métropolitaine et du conseil de développement des métropoles.

Préconisation 2 :

conclusion de contrats de réciprocité, en inscrivant cet impératif dans la loi. AXE 2 : PROMOUVOIR UN DEVELOPPEMENT EQUILIBRE DU TERRITOIRE

Préconisation 3 :

Affirmer le rôle de la région en qualité de cheffe de file du développement économique sur le territoire, en collaboration avec les autres collectivités, dont les métropoles.

Préconisation 4 :

Accélérer très fortement le développement du très haut débit dans tous les

territoires et lutter contre " » par un plan national de formation et AXE 3 : RECONSTRUIRE UNE DYNAMIQUE FORTE D'AMENAGEMENT DU

TERRITOIRE

Préconisation 5:

Amplifier la péréquation et les politiques nationales d'aménagement des territoires au bénéfice de ceux qui sont le plus en difficulté. Renforcer la solidarité au sein des métropoles ainsi qu'à l'égard des territoires avoisinants 10

Préconisation 6 :

En s'appuyant sur un diagnostic partagé de la situation du territoire pour construire un projet collectif, ainsi que sur les acteurs et actrices locaux, favoriser la dynamisation durable du tissu économique des territoires dans les secteurs : - industriel, en amplifiant considérablement les moyens du plan 136 Territoires - des activités agricoles, commerciales, artisanales et de services relevant de l'économie de proximité, en favorisant leur installation ou leur développement pertinent et en promouvant chaque fois que possible la relocalisation, les circuits de proximité et l'économie circulaire ; proximité et de la jeunesse, une chance pour le développement local ; - touristique et culturel, dans une optique de valorisation des territoires.

Préconisation 7 :

via un moratoire sur leur fermeture et instaurer un " panier » minimum de services publics pour toutes et tous. AXE 4 : FAVORISER UN URBANISME PLURIEL INTEGRANT PLUS ET MIEUX LA

DIMENSION ENVIRONNEMENTALE

Préconisation 8 :

Avant d'ouvrir à l'urbanisation, réaliser un véritable diagnostic urbain en étudiant en priorité la en incitant à la requalification prioritaire des friches (industrielles, portuaires, commerciales, etc.) ainsi que des anciennes Zones d'aménagement concerté (ZAC), et en promouvant une densification raisonnée.

Préconisation 9 :

Favoriser dans les métropoles la mixité fonctionnelle, générationnelle, économique et sociale, en renforçant le nombre des logements intermédiaires, qui permettent notamment d'accueillir des ménages des classes moyennes, et en continuant de promouvoir le logement social par des financements pérennes et des interventions volontaristes des pouvoirs publics, en particulier sur la maîtrise du foncier.

Préconisation 10 :

Favoriser la cohérence des actions entre l'Etat et les divers niveaux de collectivités territoriales en harmonisant les indicateurs de suivi des Plans climat-air- énergie territoriaux (PCAET) et mettre en place un suivi cohérent de leur mise en ein de celles-ci. Dans les métropoles, faire évoluer et concevoir l'urbanisme pour réduire les risques liés au changement climatique et améliorer la résilience.

ANNEXES

AVIS

DECLARATIONS/SCRUTIN

RAPPORT

11 AXE 5 : ORGANISER UN DEVELOPPEMENT COORDONNE DE TRANSPORTS

DURABLES AUX DIVERSES ECHELLES TERRITORIALES

Préconisation 11 :

Dans les métropoles et les territoires environnants, amplifier les plans de développement des mobilités douces sécurisées (marche à pied, vélo) et poursuivre le développement des transports en commun de proximité, le cas échéant en sites propres. Définir un plan de transports partagé entre le Conseil régional et les métropoles de son territoire.

Préconisation 12 :

-maritime) et mettre en place, en complémentari

Préconisation 13 :

Prévoir des contrats de déplacements dans les Plans de Mobilité (PDM) impliquant les organisations représentatives des employeurs et des salariés, femmes et hommes, et les branches professionnelles.

Préconisation 14 :

Promouvoir le développement du télétravail et la création de bureaux des temps pour limiter les déplacements et favoriser leur étalement dans le temps. Avis 12

Introduction

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