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Étude d'opportunité sur l'ouverture des données publiques de la Région Bretagne

Conseil régional de Bretagne

septembre 2013 rapport réalisé par Clément Berthelot, sous la responsabilité de Lydie Vinsonneau stage de Master 2 Expertises de l'Action Publique Territoriale - Sciences Po Rennes Ce document est mis à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Paternité - Partage à l'Identique 2.0 France.

Sommaire

Présentation de la démarche........................................................................................................4

Liste des abréviations...................................................................................................................6

Acronymes des Services et Directions de la Région Bretagne........................................................7

I/ Contexte...................................................................................................................................8

A/ Principes généraux de l'open data..............................................................................................8

1/ Définition de l'open data et d'une donnée............................................................................8

2/ Contexte réglementaire..........................................................................................................9

3/ Éléments de cadrage politique.............................................................................................11

4/ Qu'ouvre-t-on avec l'open data ?.........................................................................................12

B/ L'open data dans le monde, en France et en Bretagne............................................................13

1/ Historique de l'ouverture des données................................................................................13

2/ Un outil d'innovation au service d'une volonté politique....................................................15

3/ Vers un modèle global ?.......................................................................................................16

C/ Quels sont les enjeux de l'open data ?......................................................................................17

1/ Le besoin d'innovation..........................................................................................................18

2/ L'impératif de transparence.................................................................................................19

3/ L'amélioration de l'action publique et le renouvellement de la gouvernance....................21

D/ Les collectivités locales, actrices par excellence de l'open data...............................................22

1/ Pourquoi l'open data à l'échelle d'une collectivité territoriale ?.........................................22

2/ La Région, le territoire pertinent ?.......................................................................................22

II/ Étude comparative des projets open data..............................................................................24

A/ Les Régions françaises et l'open data.......................................................................................24

1/ Durée de mise en place du projet. ......................................................................................24

2/ Importance de la décision politique et administrative.........................................................25

3/ Les attentes, interrogations et besoins des agents..............................................................26

4/ La stratégie à adopter...........................................................................................................28

5/ Les retours attendus de la libération des données..............................................................29

B/ Éléments de comparaison internationale.................................................................................30

1/ Le Piémont : renonciation à tout droit sur les données.......................................................30

2/ Le Québec : gouvernement ouvert et transparence............................................................31

3/ Open Data Manchester : l'animation...................................................................................31

III/ État des lieux en interne......................................................................................................33

A/ La Région Bretagne, prête à l'ouverture des données publiques.............................................33

1/ Un contexte favorable en interne.........................................................................................33

2/ Des enjeux au coeur du projet de la Région.........................................................................34

B/ La Bretagne, passée de facto à l'open data ?............................................................................35

1/ Des données sur la Bretagne sont déjà disponibles.............................................................35

2/ Des initiatives au sein même du Conseil régional................................................................35

3/ Adopter un langage commun, une définition commune de l'open data.............................37

C/ Point de vue des partenaires extérieurs : questionnaire aux référents GéoBretagne..............38

1/ Données publiques et données géographiques : deux mondes liés....................................38

2/ Construction et passation du questionnaire........................................................................38

3/ Analyse des réponses...........................................................................................................39

IV/ Principes opérationnels de l'open data.................................................................................46

A/ L'évolutivité...............................................................................................................................46

1/ Phases de développement d'un portail open data..............................................................46

2/ Le co-design de l'open data : les réutilisateurs et l'évolution des portails...........................47

B/ Transversalité.............................................................................................................................47

1/ L'open data dans tous les thèmes de l'action publique.......................................................47

2/ En interne : les différentes directions...................................................................................48

C/ Partenariats ..............................................................................................................................48

1/ Les partenaires extérieurs....................................................................................................48

2/ Les liens avec le réseau open data.......................................................................................49

V/ Scénarios...............................................................................................................................51

A/ Quel type de portail ?...............................................................................................................51

1/ Un portail propre au Conseil régional de Bretagne..............................................................51

2/ Un portail breton pour toutes les collectivités bretonnes...................................................52

3/ La subsidiarité des portails : à chaque échelon son open data............................................53

4/ Quelles solutions techniques ?.............................................................................................53

B/ Quelle licence ?.........................................................................................................................54

1/ Licence Ouverte / Etalab : le choix de l'État.........................................................................54

2/ Licence ODbL : la licence de la communauté du libre..........................................................55

3/ Licence Creative Commons CC0 1.0.....................................................................................55

4/ Sur-mesure : la licence propre..............................................................................................56

5/ Plusieurs types de données, plusieurs usages ... plusieurs licences ?..................................56

6/ Possibilités de redevances ...................................................................................................57

C/ Quelles données choisir ? ........................................................................................................57

1/ Quelles données pour quels utilisateurs ? Réflexions autour du choix ...............................57

2/ Quelles données libérer en premier ?..................................................................................58

D/ Quelle organisation en interne ?..............................................................................................59

1/ Quelle formule organisationnelle ?......................................................................................59

2/ Quels moyens humains ?......................................................................................................59

E/ Calendrier Prévisionnel.............................................................................................................60

1/ Présentation..........................................................................................................................60

2/ La mise en oeuvre .................................................................................................................60

3/ Détail du calendrier..............................................................................................................61

VI/ Évaluer le projet...................................................................................................................62

A/ L'évaluation technique du projet selon des critères définis par la communauté ....................62

1/ Les dix critères de la Sunlight Foundation............................................................................62

2/ La notation cinq étoiles........................................................................................................63

3/ Les critères du collectif Open Data France...........................................................................64

B/ Évaluer les effets de l'ouverture................................................................................................64

1/ Repérer les pratiques émergentes et comprendre les usages.............................................64

2/ A terme : l'intégration de l'ouverture des données dans le fonctionnement des services.65

3/ Faire participer les réutilisateurs à l'évaluation....................................................................66

Présentation de la démarche

Cette étude a pour objectif de servir la réflexion de la Région Bretagne pour construire son

projet open data. A partir de la définition des enjeux généraux de l'ouverture des données

publiques, différentes propositions formelles seront faites. Ce document se veut un support pour les élus et les agents pour les accompagner dans l'ouverture des données publiques et leur permettre d'en appréhender toutes les dimensions.

L'hypothèse de base est la création d'un portail d'open data porté par la Région Bretagne. Cela

n'exclut en rien la participation d'acteurs et de collectivités extérieures. Si la possibilité d'un portail

porté par l'ensemble des collectivités bretonnes fait partie des scénarios qui seront proposés,

l'objectif est avant tout de présenter les enjeux de l'ouverture des données pour la Région, ainsi

que les formes que pourrait présenter l'open data pour la Région Bretagne. " Nous voulons évaluer les politiques publiques, moderniser les services publics, simplifier l'action publique. Nous voulons associer les citoyens à l'action publique, échanger plus largement, mobiliser davantage d'énergies.

A tout cela, l'open data peut aider1. »

Marylise LEBRANCHU, Marseille, 26 juin 2013

par-marylise-lebranchu-118894515.html

Liste des abréviations

API : Application Programming Interface

CADA : Commission d'Accès aux Documents Administratifs CCTP : Cahiers des Clauses Techniques Particulières CIMAP : Comité Interministériel pour la Modernisation de l'Action Publique

CKAN : Comprehensive Knowledge Archive Network

CNNum : Conseil National du Numérique

CPI : Code de la Propriété Intellectuelle

EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale FING : Fondation Internet Nouvelle Génération HOMER : Harmonising the Open data in the Mediterranean through better access and Reuse of public sector information INSPIRE : 2007/2/CE Infrastructure for Spatial Information in the European Community

LO : Licence Ouverte / Open Licence

ODbL : Open Database Licence

OKFN : Open Knowledge Foundation

PRADA : Personne Responsable de l'Accès aux Documents Administratifs PSI : Public Service Informations, directive européenne sur la réutilisation des informations SGMAP : Secrétariat Général pour la Modernisation de l'Action Publique

SIG : Systèmes d'Informations Géographiques

SIM : Système d'Information Multimodale

W3C : World Wide Web Consortium

Acronymes des Services et Directions de la Région Bretagne DGS : Direction Générale des Services / Direction Général des Services

DGA : Directeur Général Adjoint

DIRCI : Direction de la Relation aux Citoyens

DIMOTRA : Direction de la Mobilité et des Transports

DFIN : Direction des Finances et du Budget

DSI : Direction des Systèmes d'Information

DAJECI : Direction des Affaires Juridiques de l'Évaluation et du Contrôle Interne DIRAM : Direction de l'Aménagement et des solidarités

SDENUM : Service du Développement Numérique

SVD : Service Veille et Documentation

SCOPS : Service Connaissance des territoire, Prospective et Systèmes d'Information

Géographique

I/ Contexte

L'ouverture des données publiques est un thème d'actualité qui vient puiser dans des attentes

et des dispositifs de longue date. L'essor du numérique donne une nouvelle ampleur au besoin de

transparence et au souci de faire collaborer et travailler de concert les administrations. Avec l'open

data, il s'agit d'innover pour créer de nouveaux services, de nouvelles pratiques, de nouvelles opportunités de développement économique.

La compréhension de ce qu'est l'ouverture des données publiques nécessite de s'intéresser à

ses origines, au cadre réglementaire, à ses tendances et aux différents projets qui sont menés,

avant d'en définir les enjeux et les possibles. L'inscription de l'ouverture des données publiques

dans son contexte réglementaire et politique, ainsi que la définition du projet en lui-même (I)

permettent de mieux mettre en perspective les projets déjà lancés de par le monde (II) pour

définir les défis que porte la démarche (III) qui s'inscrit au coeur des pratiques des collectivités

locales (IV).

A/ Principes généraux de l'open data

La démarche d'ouverture des données repose sur un riche corpus réglementaire et politique. De

nombreux termes sont employés, parfois indistinctement, pour désigner les données ouvertes.

L'ambiguïté même de l'expression anglophone open data, littéralement donnée ouverte, peut être

source de confusion. Il convient donc de rappeler les notions et principes généraux de l'ouverture

des données avant de s'intéresser à son développement.

1/ Définition de l'open data et d'une donnée

Dès lors que l'on évoque l'open data, plusieurs termes suivent : donnée publique, document

administratif ou information publique, et ce avec des définitions proches. Avant d'aller plus avant,

il convient de définir clairement le périmètre de l'open data et ce que recouvre chacun des termes

évoqués plus haut.

a/ L'open data L'open data consiste à rendre accessibles au grand public des données produites par les

institutions publiques, en permettant leur réutilisation libre et gratuite. L'open data est un projet

global de refondation de l'action publique, un changement majeur dans la culture des

organisations visant à repenser la place du numérique dans les organisations.

L'expression " open data » désigne à la fois la pratique de publication de données librement

accessibles et réutilisables, ainsi qu'un mouvement et une communauté constitués autour de cette

philosophie. Cependant, ce terme anglais désigne également la donnée ouverte en elle-même, ce

qui ne manque pas de créer des confusions. b/ Document, informations, donnée : confusion autour des termes Les termes employés pour décrire l'open data sont multiples, ce qui peut causer des confusions sur ce que recouvre la notion. Les textes parlent, parfois indifféremment, " d'informations du

secteur public » (Union Européenne, directive PSI 2003), de " documents administratifs » ou

d'" informations publiques » (LegiFrance 2010), de " documents publics » (Conseil de l'Europe,

2009) et enfin de " données publiques ». Cependant, les champs qu'ils couvrent ne sont pas les

mêmes. Il est donc primordial de différencier données, documents et informations publiques. 8 D'après la loi de 1978, la notion de document administratif s'applique à " tous les documents

produits ou reçus par l'administration qu'ils se présentent sous forme écrite (dossiers, rapports,

études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires...), sous

forme d'enregistrement sonore ou visuel ou sous forme numérique ou informatique2. » Assez proche, la notion d'information publique recouvre les informations figurant dans des documents produits ou reçus dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les

collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de

droit privé chargées d'une telle mission. c/ La donnée publique

Toute donnée produite ou collectée par une administration ou une collectivité dans le cadre de

ses activités de service public est considérée comme une donnée publique, dans la mesure où elle

peut être diffusable. Ces données doivent être présentées de façon " brute », c'est à dire sans

avoir été retravaillées, agrégées. Elles doivent prendre la forme d'un fichier numérique, dans la

mesure du possible traitable par un logiciel non-propriétaire ou libre.

2/ Contexte réglementaire

Une fois présentés et distingués les différents termes utilisés, il convient de revenir plus

précisément sur leurs bases juridiques. Si la notion d'open data est récente, la question de l'accès

aux documents et informations publics n'est pas nouvelle. Ses origines remontent à la Déclaration

des droits de l'homme et du citoyen de 1789, où l'article XV précise : " la Société a le droit de

demander compte à tout Agent public de son administration3. » En France, c'est d'abord la loi de

1978 sur l'accès aux documents administratifs, dite loi CADA, qui régule le domaine. Mais

l'émergence des nouveaux moyens de communication et d'internet bouleversent l'équilibre

réglementaire, qui depuis a été adapté au contexte actuel. En effet, d'un accès individuel aux

données et documents produits par les administrations, nous sommes passés à un accès collectif.

a/ La loi CADA de 1978

L'accès aux documents administratifs est instauré par la Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant

diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Cette loi instaure notamment la Commission

d'Accès aux Documents Administratifs (CADA). En dehors des informations classifiées -

notamment par le secret défense - ou contenant des informations personnelles, tout document

produit par une administration est accessible. La CADA est l'autorité administrative indépendante

en charge de la régulation des conflits autour de ces demandes d'accès.

Toutefois, la finalité de ce texte était celle d'un accès " individuel » à l'information détenue par

l'administration, et non de diffusion à destination de tous. De plus, la loi CADA porte à l'origine

uniquement sur l'accès aux documents administratifs, sans régir la question de la réutilisation des

données. b/ La directive PSI et sa t ransposition française : l 'ordonnance de 2005 La directive de l'Union Européenne concernant la réutilisation des informations du secteur

2CADA : la notion de document administratif http://www.cada.fr/la-notion-de-document-administratif,56.html

consulté le 11 juillet 2013

3Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyens, article XV http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-

du-citoyen-de-1789.5076.html (consulté le 19 juillet 2013) 9

public, dite PSI (Public Sector Information) a été votée en 2003 et révisée en 20134. Elle fixe

notamment le principe de la réutilisation des informations publiques. Dans le droit français, ce

point à été traité par l'ordonnance du 6 juin 20055, modifiant la loi de 1978, relative à la liberté

d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques. Cette

ordonnance prévoit désormais un véritable " droit » à la réutilisation des informations publiques,

dès lors que les documents qui les contiennent sont accessibles6.

Cependant, la loi du 17 juillet 1978 pose certaines limites ou conditions au droit à la réutilisation

d'informations publiques. Comme le précise à nouveau la CADA : " depuis 2005, la loi prévoit la possibilité de réutiliser les informations publiques à

d'autres fins que celles pour lesquelles elles sont détenues ou élaborées. Si leur obtention

occasionne un coût pour l'administration (recherche, traitement automatisé...), ou si elle

souhaite obtenir une rémunération de ses droits de propriété intellectuelle, celle-ci peut

demander le paiement d'une redevance après avoir conclu une licence de réutilisation (préalable obligatoire). Le non-respect des clauses de la licence, ou la dénaturation des informations publiques, est passible de sanctions (amendes) prononcées par la CADA, sur une plainte de l'administration7. »

Il est à noter que cette ordonnance sera modifiée dans les mois qui viennent pour respecter les

dispositions de la nouvelle version de la directive PSI. c/ La directive INSPIRE La directive Infrastructure for Spatial Information in the European Community (INSPIRE) est la

directive 2007/2/CE du Parlement Européen et du Conseil du 14 mars 2007. Elle vise à favoriser la

production et l'échange des données géographiques nécessaires aux différentes politiques de

l'Union européenne dans le domaine de l'environnement pris dans un sens large. Cependant, la

directive INSPIRE concerne principalement l'accès aux données géographiques, mais va jusqu'à

leur réutilisation. Toutefois, l'esprit de la directive INSPIRE peut apporter à la démarche

d'ouverture des données sur plusieurs points. Tout d'abord, les acteurs impliqués sont

potentiellement les mêmes : services de l'État, mais également les collectivités locales et

établissements publics sont concernés par la directive INSPIRE. Ensuite, du fait d'un cahier des

charge très précis, notamment en termes de description de la donnée - via les métadonnées8, -

INSPIRE a imposé des standards techniques9 et le principe d'interopérabilité10 des données,

principes encore trop peu développés pour les données ouvertes.

Enfin, il convient de préciser qu'un grand nombre de collectivités ayant mis en accès les données

4Directive 2013/37/UE du Parlement Européen et du Conseil du 26 juin 2013 http://eur-

5Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?

cidTexte=JORFTEXT000000629684 (consulté le 3 août 2013)

6La directive européenne n'allait pas aussi loin, puisqu'elle ne créait pas un droit plein et entier à la réutilisation des

données publiques, laissant aux États et aux administrations la possibilité de décider quelles informations sontf

réutilisables.

7CADA : la réutilisation des données publiques http://www.cada.fr/la-reutilisation-des-informations-

publiques,2.html, consulté de 11 juillet 2013

8Les métadonnées constituent la carte d'identité de la donnée. Elles servent à décrire la nature, la construction ou

le format de cette dernière, mais également la date et la fréquence de mise à jour.

9Notamment en termes de format de fichier, où les recommandations de l'Open Geospatial Consortium sont

suivies.

10Les données produites doivent pouvoir être utilisées de façon conjointe ou être croisées.

10

concernées par la directive INSPIRE, ont permis leur réutilisation en les libérant selon les principes

de l'open data. Les données ainsi ouvertes doivent être nécessairement reprises par les portails

open data lancés par la suite.

3/ Éléments de cadrage politique

Si l'accès aux documents administratifs et informations du secteur public relève d'une obligation

réglementaire et légale, l'ouverture des données dépasse le cadre légal et relève d'une volonté

politique de faciliter l'accès et la réutilisation des données publiques.

" Les États membres ont désormais mis en place des politiques en matière de

réutilisation au titre de la directive 2003/98/CE [PSI] et certains d'entre eux ont adopté des approches ambitieuses en ce qui concerne l'ouverture des données pour permettre aux citoyens et aux entreprises de réutiliser les données du secteur public accessibles dans des conditions encore plus favorables que les conditions de base fixées par ladite directive11. » a/ Consensus politique autour de l'open data Les principes de l'ouverture des données publiques font aujourd'hui consensus sur le plan

politique. Si des différences demeurent suivant les partis en responsabilité, il est intéressant de

constater la permanence, pour un mouvement si récent, de son intérêt. A titre d'exemple, en

Grande-Bretagne, le projet open data lancé par le travailliste Gordon BROWN en 2009 a été repris

par le conservateur David CAMERON. En France, la mission Etalab, lancée par François FILLON, a

été confirmée par Jean-Marc AYRAULT en étant rattachée directement au Secrétariat Général de la

Modernisation de l'Action Publique (SGMAP).

Pour être complet, il convient de noter que des opinions divergentes ou des interrogations peuvent venir de chaque camp12. Plus qu'un choix partisan, l'ouverture des données relève d'un choix politique fort en direction des citoyens et du fonctionnement de l'action publique. b/ Principales directives Les gouvernements successifs ont produit de nombreuses recommandations concernant

l'ouverture des données publiques. Ainsi, la feuille de route du Gouvernement AYRAULT en matière

d'ouverture et de partage des données publiques13 précise les ambitions du Gouvernement dans le

domaine. Ce document, citant les propos du Premier Ministre lors du Comité Interministériel pour

la Modernisation de l'Action Publique (CIMAP) du 18 décembre 2012, rappelle l'ambition du gouvernement de faire de l'ouverture des données publiques " un levier de modernisation de

l'action publique et de soutien au dynamisme économique. » Est principalement évoquée " la mise

à disposition de données en matière d'éducation, de risques environnementaux, de transparence

du système de santé, de l'offre de transport, de logement, de lisibilité des prestations sociales et

des dépenses publiques. » A titre de complément, les recommandations du Conseil National du Numérique14 (CNNum) sur

l'ouverture des données publiques permettent de considérer les principaux points de

11Directive 2013/37/UE du Parlement et du Conseil, 6e considérant, p. L175/1

12A titre d'exemple, le sénateur socialiste de la Nièvre Gaëtan GORCE a pris position sur les dérives potentielles de

l'ouverture des données ; voir " Open data ou les dérives de l'ingénuité numérique » 28 janvier 2013

%C3%A9rique.html (consulté le 14 mai 2013)

13http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/fichiers_joints/donnees-publiques.pdf consulté le 10 juillet 2013

14Avis n°12 du Conseil national du numérique relatif à l'ouverture des données publiques (" Open data »), le 5 juin

2012 http://www.cnnumerique.fr/wp-content/uploads/2012/06/2012-06-05_AvisCNNum_12_OpenData.pdf

11 développement du sujet, notamment sur la pérennisation et l'extension de la démarche open data .

4/ Qu'ouvre-t-on avec l'open data ?

a/ La donnée, d'abord la donnée

Face à la multitude des définitions et des termes employés, il est possible de s'interroger :

qu'ouvre-t-on en faisant de l'open data ? Que met-on à disposition du public : des documents, des jeux de données, toutes les informations produites par une administration ? Au sens strict,

l'ouverture des données publiques se cantonne à la mise à disposition des données au format

numérique et réutilisables. Les documents en sont donc, en principe, exclus. Cependant, les

dernières réflexions15 autour de l'open data font état de deux besoins de la part des réutilisateurs :

plus de données brutes, mises à jour en temps réel, et traitables par des machines ; mais dans le

même temps, les documents de contexte, permettant de comprendre comment et pourquoi une donnée a été construite. b/ Contextualisation des données et données brutes Ces deux usages ne sont pas nécessairement incompatibles et des outils existent pour qu'un

portail open data réponde à ces défis. Des interfaces de programmation ou API ( Application

Programming Interface) peuvent permettre de récupérer directement les jeux de données. En complément, des outils de prévisualisation permettent de prendre connaissance d'une donnée

sans compétence informatique particulière. Il est possible de voir annexées à un jeu de données

les documents où celui-ci est utilisé, comme les documents budgétaires de la collectivités, les

interventions des présidents et élus, les études qui s'y rapportent, ainsi que tout document

permettant de comprendre sa conception. c/ Le développement du gouvernement ouvert Ce ne sont pas seulement les données qui s'ouvrent avec l'open data, ce sont aussi les organisations et leurs pratiques. L'ouverture des données publiques est en effet l'une des dimensions de l'open government - en français " gouvernement ouvert » ou " démocratie

ouverte ». La démocratie ouverte " cherche à améliorer l'efficacité et la légitimité des modes de

gouvernances de notre société16. » Ses principes fondamentaux sont la transparence, la

participation et la coopération. " [...] l'ouverture des données publiques est un levier de modernisation de l'action publique. D'abord parce que l'État gagne à sortir de ses bureaux et à fréquenter la modernité et la vitalité qui vous animent. Ensuite, parce que derrière l'ouverture des données publiques, il y a le "gouvernement ouvert" : une manière plus ouverte, plus coopérative, plus collective de travailler avec la société. »

Marylise LEBRANCHU, Marseille 26 juin 2013

15Voir CHIGNARD Simon, " Donnée brute ou donnée contextualisée ? » publié le 2 mai 2013

http://donneesouvertes.info/2013/05/02/donnee-brute-ou-donnee-contextualisee/ (consulté le 14 juin 2013)

16Voir DémocratieOuverte.org " Les 3 pilliers de la démocratie ouverte » publié le 9 mars 2012

http://democratieouverte.org/open-blog/les-3-piliers-de-la-democratie-ouverte-1-la-transparence (consulté le 1er

juillet 2013) 12

L'ouverture des données publiques doit donc être considérée dans un cadre plus large que la

seule libération des données produites par une administration. Elle implique la mise en place ou le

renforcement de nouvelles méthodes de travail et d'organisation : consultation, transversalité,

partenariats. B/ L'open data dans le monde, en France et en Bretagne

1/ Historique de l'ouverture des données

a/ Essor anglo-saxon

Le terme d'open data apparaît à la fin des années 2000, d'abord aux États-Unis puis en Grande-

Bretagne. En 2007, la ville de Washington est la première à ouvrir ses données sur un portail

internet. En janvier 2009, le président Barack OBAMA signe un mémorandum sur la " transparence

et le gouvernement ouvert17 » qui aboutit à l'ouverture du portail data.gov en mars 2009. Il s'agit

de mettre à disposition des citoyens les données produites par les administrations de façon réutilisable. En Grande-Bretagne, Gordon BROWN puis David CAMERON contribuent à une initiative similaire, data.gov.uk. Dès l'origine, les chercheurs et intellectuels se trouvent fortement impliqués dans la mise en place de ces projets. Le britannique Tim BERNERS-LEE, président du World Wide Web Consortium

17Memorandum for the Heads of Executive Departement and Agencies ; Subject : Transparecy and open government

http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment (consulté le 20 juillet 2013)

13Illustration 1: Schéma de la démocratie ouverte par Armel LE COZ et Cyril LAGE

et considéré comme le principal inventeur du web, fut désigné18 par Gordon Brown pour aider le

gouvernement à rendre ses données plus accessibles. L'ouverture des données des administrations

répond en effet à une demande de longue date de mouvements citoyens et de chercheurs. b/ En France et en Bretagne

En France, ce sont les collectivités locales qui les premières décident d'ouvrir leurs données.

Rennes en octobre 2010 puis Paris en janvier 2011 ouvrent leurs portails open data. Au niveau

gouvernemental, la mission Etalab est lancée par un décret du Premier Ministre du 22 février 2011.

Cette mission est chargée de la " création d'un portail unique interministériel destiné à rassembler

et à mettre à disposition librement l'ensemble des informations publiques de l'État, de ses

établissements publics administratifs et, si elles le souhaitent, des collectivités territoriales et des

personnes de droit public ou de droit privé chargées d'une mission de service public19. » Ce portail,

data.gouv.fr, est lancé en décembre 2011 et recense aujourd'hui plus de 350 000 jeux de données.

Par la suite, d'autres administrations et collectivités ouvriront leurs propres portails, dont Nantes,

Bordeaux, les Conseils généraux de Saône-et-Loire et des Hauts-de-Seine, ainsi que les Régions

Aquitaine, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Pays-de-la-Loire ou plus récemment Île-de-France.

L'association LiberTIC tient à jour une carte20 des différentes initiatives menées en France et dans

le monde.

18Avec Nigel Shadbolt, ils contribuent à lancer le portail data.gov.uk puis l'Open Data Institute en 2012.

20http://www.opendata-map.org/

14Illustration 2: Carte des projets d'open data en France au 30 juillet 2013 - par LiberTIC (en bleu

les portails en projet, en vert les portails ouverts).

2/ Un outil d'innovation au service d'une volonté politique

Dans une certaine mesure, il est possible de considérer que certaines administrations ont fait de l'open data avant l'open data. La mise à disposition des données publiques préexistait au mouvement open data, sous des formes diverses : documents de communication, procès-verbaux

ou publications d'études. Plus récemment, suite à la directive INSPIRE - qui prévoit seulement

l'accès aux données géographiques - des collectivités ont été jusqu'à libérer ces données, rendant

possibles les réutilisations. Dans le domaine juridique, des informations sont disponibles en ligne

depuis 200221.

Toutefois, le véritable apport de la démarche open data est la centralisation des données sur

une seule adresse et la simplification de leur accès. L'absence de normalisation des projets open data implique à la fois une obligation d'innovation et un effort de coordination non seulement

entre mais également à l'intérieur des administrations. L'ouverture des données demande une

forte coordination de l'action pour être menée à bien. Pour cela, il est nécessaire qu'elle témoigne

d'une volonté politique forte. a/ L'importance de l'implication politique

Comme il a été mentionné plus haut, l'intérêt et la nécessité d'ouvrir les données publiques

dépasse les clivages politiques. Cependant, l'implication politique en faveur de l'open data doit

être forte pour que le projet soit mis en place. L'ouverture des données est une démarche

politique avec un message construit autour de la transparence, de l'innovation et de la co- construction de l'action publique. Dans les faits, l'un des facteurs de différenciation des projets est tout simplement l'importance

qui leur est accordée par les élus et cadres dirigeants d'une organisation. Se limiter à une approche

communicationnelle ou marketing de l'open data, en publiant uniquement quelques jeux de

données en espérant des retombées en termes de popularité, est une stratégie vouée à l'échec. De

même, ouvrir les données publiques, ce n'est pas " ouvrir pour ne plus avoir à se soucier des

questions de transparence » mais au contraire mettre au coeur de l'action publique l'impératif de

transparence.

En parallèle, l'implication des élus, complétée par celle de la direction générale des services, est

capitale dans l'organisation en interne. Les services et les agents, parfois sceptiques quant à ce

type de démarche, doivent être confortés par l'intérêt de l'ouverture des données pour leur action

et celles de la collectivité dans son ensemble. Une fois cette distinction évoquée, il s'agit

simplement de relever que, selon les pays, les cultures ou les projets déjà lancés, certains axes

seront plus développés que d'autres. Cette diversité dans les projets n'enlève rien au fait qu'ils

suivent le même esprit. b/ Un outil d 'expérimentation et d 'innovation L'open data est avant tout un outil d'expérimentation. Pour une administration, il ne s'agit pas

d'ouvrir les données publiques dans le simple but d'être transparente. L'ouverture des données est

également le moyen de renouveler les méthodes de mise en oeuvre de l'action publique, ainsi que

de développer les liens entre les institutions et les citoyens. Le Conseil National du Numérique,

dans son avis sur l'open data du 5 juin 2012 note ainsi que :

21Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'internet

(consulté le 20 juillet 2013) 15 " L'ouverture des données publiques n'est cependant pas une fin en soi, mais un moyen de créer de nouveaux services pour les citoyens, d'améliorer le fonctionnement des administrations et de répondre à l'exigence démocratique de transparence de la puissance publique22. »

De même, les formes de l'ouverture des données publiques ne sont pas figées. L'évolution

constante des démarches d'open data demande une forte veille, notamment sur les réseaux

sociaux, pour suivre tant les projets plébiscités que décriés, ainsi que les nouvelles versions

d'autres collectivités ou administrations, et ce en France autant qu'à l'étranger. L'objectif n'est pas

de " coller » à ce qui se fait dans une course à la nouveauté, de suivre la mode, mais d'enrichir de

façon objective le fonctionnement du portail en contribuant à son amélioration. Ce travail de veille

implique une forte hiérarchisation des informations sur les évolutions de l'ouverture des données,

de même qu'une caractérisation de leur importance pour le portail de l'organisation.

3/ Vers un modèle global ?

La présentation des différents projets open data - qui ne sont que quelques exemples parmi les

centaines qui sont menés dans le monde - permet de voir les particularités locales ou nationales

de chaque portail open data suivant les types de données privilégiées. Il n'en demeure pas moins

que ces projets suivent les mêmes principes généraux. De même, à l'échelle européenne comme

internationale, des initiatives sont prises pour tendre vers une convergence et harmonisation des projets. a/ L 'adoption d'une charte open data par le G8 Le sommet du G8 des 18 et 19 juin 2013 à Lough Erne en Irlande du Nord a abouti à la

présentation d'une Charte du G8 pour l'Ouverture des Données Publiques23. Si celle-ci n'est pas

contraignante et ne bouleversera pas les équilibres internes des pays signataires - et tout

particulièrement la Russie - elle témoigne de l'intérêt des gouvernements pour la démarche

d'ouverture des données publiques. La variété des tendances politiques des pays représentés

témoigne à nouveau d'un consensus autour de la question. A long terme, la démarche d'open data peut être considérée comme un levier majeur de ces pays dans leurs relations avec leurs citoyens, mais également comme un outil de revendication.

Ouvrir les données publiques revient à réclamer la transparence autour de l'action publique,

revendication majeure dans des pays aux processus démocratiques incertains. b/ Au niveau européen : la nouvelle directive PSIquotesdbs_dbs43.pdfusesText_43

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