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CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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Avis délibéré de l'Autorité environnementale sur le programme national de la forêt et du bois

2016 - 2026

Avis délibéré n°2016-031 adopté lors de la séance du 6 juillet 2016

Formation d'Autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable

n°Ae : 2016-031 CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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Préambule relatif à l'élaboration de l'avis

L'Autorité environnementale

1 du Conseil général de l'environnement et du développement durable

(CGEDD), s'est réunie le 6 juillet 2016, à La Défense. L'ordre du jour comportait, notamment, l'avis

sur le programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026.

Étaient présents et ont délibéré : Fabienne Allag-Dhuisme, Christian Barthod, Barbara Bour-

Desprez, Marc Clément, Sophie Fonquernie, Philippe Ledenvic, François Letourneux, François-Régis

Orizet, Mauricette Steinfelder, Gabriel Ullmann.

En application de l'article 9 du règlement intérieur du CGEDD, chacun des membres délibérants

cités ci-dessus atteste qu'aucun intérêt particulier ou élément dans ses activités passées ou

présentes n'est de nature à mettre en cause son impartialité dans l'avis à donner sur le projet qui

fait l'objet du présent avis.

Étaient absents ou excusés : Thierry Galibert, Etienne Lefebvre, Serge Muller, Thérèse Perrin,

Pierre-Alain Roche, Eric Vindimian.

N'a pas participé à la délibération, en application de l'article 9 du règlement intérieur : Claire

Hubert.

L'Ae a été saisie pour avis par Madame la Directrice générale de la performance économique et

environnementale des entreprises (du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt), le

dossier ayant été reçu complet le 21 avril 2016.

Cette saisine étant conforme à l'article R. 122-17 du code de l'environnement relatif à l'autorité

administrative compétente en matière d'environnement, il en a été accusé réception.

Conformément à l'article R. 122-21 du même code, l'avis doit être fourni dans le délai de 3 mois.

Conformément aux dispositions de ce même article, l'Ae a consulté par courrier en date du 21

avril 2016 :

Mme la ministre chargée de la santé,

En outre, sur proposition des rapporteurs, l'Ae a consulté par courriers en date du 21 avril 2016 :

M. le directeur général de l'énergie et du climat,

M. le directeur général de la prévention des risques et de la pollution, et a pris en compte sa

réponse en date du 20 mai 2016, M. le directeur général des entreprises du ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique, et a pris en compte sa réponse en date du 12 mai 2016,

M. le directeur de l'eau et de la biodiversité du ministère de l'environnement, de l'énergie et de

la mer, et a pris en compte sa réponse en date du 26 mai 2016, le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et du logement, du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer.

Sur le rapport de Barbara Bour-Desprez et Christian Barthod, après en avoir délibéré, l'Ae rend

l'avis qui suit, dans lequel les recommandations sont portées en italique gras pour en faciliter la

lecture. Il est rappelé ici que pour tous les plans et documents soumis à évaluation

environnementale, une " autorité environnementale » désignée par la réglementation doit

donner son avis et le mettre à disposition du maître d'ouvrage et du public. Cet avis ne porte pas sur son opportunité mais sur la qualité de l'évaluation environnementale présentée par le maître d'ouvrage, et sur la prise en compte de l'environnement par le plan ou document. Il n'est donc ni favorable, ni défavorable. Il vise à permettre d'améliorer la conception du plan ou du document, et la participation du public à l'élaboration des décisions qui portent sur celui-ci.

1 Désignée ci-après par Ae.

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Les observations et propositions recueillies au cours de la mise à disposition du public sont

prises en considération par l'autorité compétente pour adopter le plan, schéma, programme

ou document. (article L. 122-8 du code de l'environnement). CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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Synthèse de l'avis

Le programme national de la forêt et du bois 2016-2026 (PNFB) que le ministère chargé de la forêt (MAAF) a transmis à l'Ae pour avis sur l'évaluation environnementale qui en a

été faite, porte sur les orientations de la politique forestière de 2016 à 2026, en termes

de développement de l'économie du bois dans le cadre d'une gestion durable des forêts, avec la volonté de s'adapter aux attentes de la société et au changement climatique. Il

décline ses grandes orientations en actions, en prévoit le suivi, ainsi que leur déclinaison

dans des programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB). A la demande du MAAF, l'Ae avait émis le 2 décembre 2015 un avis sur le cadrage préalable de l'évaluation environnementale stratégique, dont beaucoup de recommandations n'ont pas été reprises, sans pour autant en expliquer les raisons. Pour l'Ae, les principaux enjeux environnementaux portent sur le maintien des fonctionnalités écologiques de la forêt, l'adaptation au changement climatique, la

préservation de la biodiversité et du paysage, la contribution de la forêt à l'économie du

territoire, aux objectifs énergétiques de la France et au stockage du carbone en forêt et dans le bois.

Tout en appréciant la place donnée dans la rédaction du PNFB à la prise en considération

générale de l'environnement, l'Ae relève l'absence d'objectifs techniques concrets dans ce domaine, à tout le moins d'actions identifiées en ce sens, sauf pour ce qui concerne l'adaptation au changement climatique . L'évaluation environnementale procède à une analyse de l'état initial qui couvre les principaux champs environnementaux, mais l'absence ou la faiblesse des impacts auxquels elle conclut sont rarement justifiées au sens du code de l'environnement, et les mesures environnementales proposées sont rares.

Les recommandations principales de l'Ae sont :

de mieux prendre en compte les préconisations du cadrage préalable, d'introduire dans le rapport environnemental les perspectives d'évolution du territoire en l'absence de PNFB, et de présenter les justifications environnementales du projet retenu, de préciser la méthodologie suivie pour caractériser l'intensité des impacts positifs et négatifs au niveau des actions, et de caractériser les impacts des plantations de résineux et de peupliers préconisées, de préciser le cadrage donné aux PRFB, notamment pour ce qui est des mesures en faveur de la biodiversité associées, et de l'argumentaire du ciblage des forêts où effectuer des prélèvements de bois supplémentaires. L'Ae a fait par ailleurs d'autres recommandations plus ponctuelles, précisées dans l'avis détaillé ci-après. CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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Avis détaillé

Le présent avis de l'Ae porte sur l'évaluation environnementale du Programme national de la forêt et du bois (PNFB) 2 . Doivent être analysées à ce titre la qualité du rapport environnemental et la prise en compte des enjeux environnementaux par le projet de programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026 qui est élaboré par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Pour la complète information du public et pour éclairer certaines de ses recommandations, l'Ae a fait précéder ces deux analyses par une présentation du contexte général d'élaboration de ce programme national de la forêt et du bois 2016 -

2026 : cette présentation est issue de l'ensemble des documents transmis à l'Ae, qui

seront soumis à la consultation du public, et des renseignements recueillis par les rapporteurs. Un rappel du cadre procédural dans lequel s'inscrit le programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026 est également fourni.

1 Contexte, présentation du projet de programme national de la

forêt et du bois 2016 - 2026 et enjeux environnementaux

1.1 Contexte du programme national de la forêt et du bois 2016 -

2026
La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la

forêt prévoit dans son article 67, 6°, l'insertion dans le code forestier d'un nouvel article

L. 121-2-2 : "

Un programme national de la forêt et du bois

3 précise les orientations de la politique forestière pour une durée maximale de dix ans. Il détermine des objectifs économiques, environnementaux et sociaux fondés sur des indicateurs de gestion

durable. Il définit les territoires interrégionaux qui justifient, de par leurs caractéristiques

communes, une coordination des programmes régionaux de la forêt et du bois, définis à l'article L. 122-1. Il assure le partage de l'information sur la production de produits forestiers et de produits issus de la transformation du bois, en vue d'une meilleure valorisation du bois et du développement des entreprises, ainsi que sur la production d'aménités environnementales et sociales de la forêt en vue de leur développement et de l'évaluation des modalités de leur rémunération. " Le projet de programme national est soumis à la participation du public par l'autorité administrative compétente de l'Etat, dans les conditions prévues aux articles L. 120-1 à L. 2

Outre le texte lui-même du PNFB, l'autre document transmis s'intitule : " L'évaluation environnementale stratégique

(EES) du programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026 (PNFB), rapport environnemental ». La terminologie "

évaluation environnementale stratégique" est la terminologie internationale reconnue (également utilisée dans le guide

interprétatif de la Commission européenne), même si la directive communautaire et le code de l'environnement lui

préfèrent "évaluation environnementale" 3 Le PNFB concerne aussi les départements d'outre-mer (DOM). CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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120-2 du code de l'environnement. Il est approuvé par décret, après avis du Conseil

supérieur de la forêt et du bois. Ses modalités d'élaboration sont fixées par décret

Le nouvel article L. 122-1 de ce même code prévoit notamment : "

Dans un délai de deux

ans suivant l'édiction du programme national de la forêt et du bois, un programme

régional de la forêt et du bois adapte à chaque région les orientations et les objectifs du

programme national de la forêt et du bois.

Le programme national de la forêt et du bois (PNFB) élaboré par la direction générale de

la performance économique et environnementale des entreprises (MAAF) succède à un programme national forestier 4 (PNF) pour la période 2006-2015, adopté et publié en juin

2006 par le ministère chargé des forêts. Le PNFB est le premier programme de ce type

relatif à la forêt à faire l'objet d'une évaluation environnementale, laquelle prend la forme

d'un rapport environnemental. Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a adressé à l'Ae le 21 avril 2016 le rapport environnemental du PNFB assorti du

projet de programme national qui a été présenté le 8 mars 2016 au Conseil supérieur de

la forêt et du bois. Cinq groupes de travail associant les différentes parties prenantes ont été mis en place pour l'élaboration du PNFB et y ont contribué. Les comptes-rendus des séances de travail et les documents préparatoires ont été communiqués à l'Ae au moment de la demande de cadrage préalable de l'évaluation environnementale, dont le MAAF avait saisi l'Ae. Le dossier de demande de cadrage préalable reçu complet le 6 octobre 2015, a fait l'objet d'un avis pour le cadrage préalable délibéré par l'Ae le 2 décembre 2015 5 Les analyses et recommandations de l'Ae dans ce cadrage préalable ne préjugeaient pas des analyses et des études qu'il appartenait au maître d'ouvrage de mener pour respecter les prescriptions s'appliquant en matière d'évaluation environnementale. 4

Les plans nationaux forestiers ou programmes d'action forestiers nationaux sont des outils de planification promus par

la FAO, repris ensuite par le Panel intergouvernemental sur les forêts (dans le cadre de la Commission du développement

durable des Nations-Unies), et plus récemment à la suite de la déclaration de Vienne par " Forest Europe » (processus des

conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe), lors de la conférence ministérielle de Vienne (2003),

au travers de la Résolution 1 (" Renforcer les synergies favorables à la gestion forestière durable en Europe grâce à une

coopération intersectorielle et aux programmes forestiers nationaux »), engageant les Etats signataires (dont la France) et

la Communauté européenne. 5

Avis public, accessible sur le site de l'Ae :

_delibere_cle777912.pdf CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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1.2 Présentation du projet de programme national de la forêt et du

bois 2016 - 2026

L'article D. 121-1 du code forestier

6 précise les modalités d'élaboration du PNFB, et décrit son contenu. Il s'agit notamment d'identifier les enjeux de la politique forestière notamment en termes de gestion forestière durable, de valorisation des forêts dans les territoires, d'économie de la filière forêt-bois, de recherche, de développement et d'innovation, de coopérations européennes et internationales, et de concourir à la mise en oeuvre des objectifs de la stratégie nationale pour la biodiversité et du plan national d'adaptation au changement climatique. Le projet de PNFB, dans sa version de mars 2016 communiquée à l'Ae, identifie les objectifs de la politique forestière pour les dix prochaines années visant à " initier la transition » comme étant de : Créer de la valeur dans le cadre de la croissance verte, en gérant durablement la ressource disponible en France, pour la transition bas carbone, Répondre aux attentes des citoyens et s'intégrer à des projets de territoires, Conjuguer atténuation et adaptation des forêts françaises au changement climatique, Développer des synergies entre forêt et industrie : a) Trouver des débouchés aux produits forestiers disponibles à court et moyen terme, b) Adapter les sylvicultures pour mieux répondre aux besoins des marchés Le PNFB décrit ensuite, dans une deuxième partie, les actions visant à réunir les conditions d'atteinte de ces objectifs en agissant sur la production durable du bois en forêt, sur l'industrie et la commercialisation du bois et en menant des actions au bénéfice de toute la filière telles que recherche, formation, communication : 6

" Le programme national de la forêt et du bois mentionné à l'article L. 121-2-2 est élaboré par le ministre chargé des

forêts sur la base des contributions des comités spécialisés prévus au troisième alinéa de l'article D. 113-4. En matière

d'économie de la filière de la forêt et du bois, il s'appuie notamment sur les travaux menés par le Conseil national de

l'industrie prévu par le décret n°2010-596 du 3 juin 2010 relatif au Conseil national de l'industrie. En matière

environnementale, le programme national de la forêt et du bois concourt à la mise en oeuvre des objectifs de la stratégie

nationale pour la biodiversité et du plan national d'adaptation au changement climatique.

Sur la base d'un état des lieux concerté entre les différents acteurs, il identifie les enjeux de la politique forestière

notamment en termes de gestion forestière durable, de valorisation des forêts dans les territoires, d'économie de la

filière forêt-bois, de recherche, de développement et d'innovation, de coopérations européennes et internationales.

Le programme national de la forêt et du bois planifie les actions stratégiques à l'échelle nationale. Il comporte des

recommandations sur les outils et les moyens à mobiliser en vue de la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L.

121-2-2. Il fixe les actions prioritaires et hiérarchisées ainsi que les efforts d'amélioration des connaissances à mettre en

oeuvre pour y parvenir. Il fixe également les conditions de suivi et d'évaluation des actions stratégiques.

Le programme national de la forêt et du bois est compatible avec les orientations nationales pour la préservation et la

remise en bon état des continuités écologiques prévues à l'article L. 371-2 du code de l'environnement. Il précise les

mesures permettant d'éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux continuités écologiques que sa

mise en oeuvre est susceptible d'entraîner CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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1) Initier des évolutions majeures en forêt :

a) Maintenir et renforcer la politique de prévention et de lutte contre les risques ; b) Restaurer l'équilibre sylvo-cynégétique ; c) Diminuer les incertitudes liées au changement climatique ; d) Dynamiser la gestion forestière ; e) Connaître, préserver et valoriser la biodiversité ; f) Mieux connaître les services rendus par le fonctionnement des écosystèmes forestiers ;

2) Stimuler le renouveau industriel et encourager par un travail interministériel les

utilisations durables du bois, en lien avec le CSF 7 a) Accompagner les gains de compétitivité ; b) Encourager l'utilisation du bois ; c) être offensifs à l'international, en lien avec le CSF ;

3) Mettre en place des actions transversales au bénéfice de toute la filière :

a) Éduquer, moderniser la communication ; b) Mieux structurer les liens entre les professionnels de la filière ; c) Veiller à une articulation optimale des usages du bois, en lien avec le CSF Bois : d) Un plan national ambitieux " Forêt-Bois : Recherche, Développement et

Innovation 2025 » ;

e) Renforcer la formation au sein de la filière, en lien avec le CSF Bois ; f) Optimiser les soutiens à la filière. Sont ensuite décrits en quelques pages, le suivi et l'évaluation prévus des actions du PNFB, l'articulation de la mise en oeuvre avec celle du contrat de filière 8 avec le CSF Bois, ainsi que la déclinaison régionale du PNFB attendue dans les PRFB. 7

CSF : comité stratégique de filière, créé le 18 octobre 2013 par le Ministre du Redressement Productif, et le ministre de

l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt. Les travaux du CSF Bois visent le développement de la filière

industrielle, le renforcement de sa compétitivité, la création d'emplois en France, ainsi que la valorisation de la ressource

forestière française en optimisant les utilisations. Le CSF Bois devra notamment contribuer à élaborer une politique de

filière répondant aux principaux enjeux suivants : a) Construire une vision stratégique nationale interministérielle et

interprofessionnelle ; b) Valoriser la ressource française du bois sur tous les marchés du futur ; c) Développer la

construction qui est le 1er débouché immédiat ; d) Rétablir la continuité de la chaîne de valeur de la production française

de la ressource au produit transformé. (http://csfbois.fr/creation-dun-comite-strategique-de-filiere-bois/)

8

Le contrat de filière du Comité stratégique de la filière bois (CSF Bois) a été signé le 16 décembre 2014 au Ministère de

l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt, en présence de Ségolène Royal, Ministre de l'Ecologie, du Développement

Durable et de l'Energie, Stéphane Le Foll, Ministre de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt, Emmanuel Macron,

Ministre de l'Economie, de l'Industrie et du Numérique, Sylvia Pinel, Ministre du Logement, de l'Egalité des territoires et de

la Ruralité, de Alain Rousset, président de l'Association des Régions de France et de Luc Charmasson, président de France

Bois Industries Entreprises et vice-président du CSF. CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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1.3 Procédures relatives au programme national de la forêt et du

bois Le PNFB est un plan susceptible d'avoir des incidences sur l'environnement. À ce titre, en vertu de l'article D. 121-2 du code forestier, le PNFB fait l'objet d'une évaluation environnementale réalisée dans les conditions prévues à l'article R. 122-20 du code de l'environnement. Le ministère chargé de l'agriculture a saisi l'Ae du CGEDD pour rendre cet avis.

1.4 Principaux enjeux environnementaux relevés par l'Ae

Compte tenu des contextes très variés de la forêt sur le territoire de la France, l'Ae avait

identifié dans le cadrage préalable des enjeux environnementaux nombreux ayant notamment trait au maintien des fonctionnalités écologiques en faveur de la pérennité de la forêt, en particulier en matière de sol et d'équilibre sylvo-cynégétique ; à l'adaptation au changement climatique, notamment en matière d'adaptation des peuplements, de prise en compte des risques pour les peuplements actuels, de risques induits par la forêt pour les territoires (incendies, maintien des terrains en montagne) ; à la biodiversité, notamment en matière de préservation des espèces et des habitats, ainsi qu'au paysage ; à la prise en compte des services écosystémiques et de la contribution de la forêt à l'économie du territoire ;

à la capacité de la forêt à contribuer aux objectifs énergétiques de la France, à la

stratégie bas-carbone, au travers notamment du stockage de carbone en forêt et dans le bois. Le projet de PNFB et le rapport environnemental qui l'accompagne ne conduisent pas l'Ae

à réviser la liste de ces enjeux, sinon pour la compléter à juste titre par un accent plus

important mis sur l'eau 9 . Outre les enjeux économiques et d'emploi, le projet de PNFB fait référence dans son introduction à presque tous ces enjeux environnementaux 10 et mentionne en outre l'eau. 9

Cf. page 8 de l'EE : " les choix opérés dans le cadre de l'élaboration du PNFB pour la période 2016-2026 répondent aux

exigences et principes définis par la LAAF concernant la forêt, notamment quand elle reconnait d'intérêt général : 1) " la

protection et la mise en valeur des bois et forêts ainsi que le reboisement dans le cadre d'une gestion durable ; 2) la

conservation des ressources génétiques et de la biodiversité forestières ; 3) la protection de la ressource en eau et de la

qualité de l'air par la forêt ; la protection ainsi que la fixation des sols par la forêt notamment en zone de montagne ; 4)

la fixation de dioxyde de carbone par les bois et forêts et le stockage de carbone dans les bois et forêts, le bois et les

produits fabriqués à partir de bois, contribuant ainsi à la lutte contre le changement climatique

». La gestion qualitative

et quantitative de l'eau mérite en effet d'être relevée comme l'un des services écosystémiques importants rendus par la

forêt. 10

Hormis l'équilibre sylvo-cynégétique, les services écosystémiques, l'économie bas-carbone et les risques pour les

territoires CGEDD Avis délibéré du 6 juillet 2016 - Programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026

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Le rapport environnemental les reprend également, sans expliciter non plus les services écosystémiques et l'économie bas-carbone, ni l'évolution des peuplements, mais relève en plus le foncier ainsi que les risques d'inondations et les risques sanitaires pour l'homme.

2 Analyse de l'évaluation environnementale

Dans sa forme actuelle, le rapport d'évaluation environnementale du programme national de la forêt et du bois 2016 - 2026 ne respecte pas pleinement les prescriptions règlementaires du code de l'environnement, comme cela sera détaillé au fur et à mesure de l'avis. L'Ae relève par ailleurs que dans ce rapport, la présentation du PNFB est très

peu détaillée, limitée aux intitulés des têtes de chapitres dont certains sont peu parlants,

et n'explicite pas les mesures qui sont les plus susceptibles d'avoir des effets sur l'environnement. L'Ae note que les orientations et recommandations figurant dans le cadrage préalable n'ont été que partiellement prises en compte par le rapport environnemental (

Cf. l'annexe

au présent avis). Si, comme cela a été souligné plus haut, les analyses et recommandations de l'Ae dans ce cadrage préalable ne préjugent pas des choix ultérieurs du maître d'ouvrage visant à respecter les prescriptions s'appliquant en matière d'évaluation environnementale, il est opportun de porter à l'information du public les raisons qui l'ont conduit à ces choix. L'Ae recommande de prendre en compte les analyses et recommandations du cadrage préalable de décembre 2015 figurant en annexe au présent avis, et de compléter dans ce sens le rapport environnemental du projet de PNFB, ou d'expliquer les raisons qui ont conduit à ne pas tenir compte de certaines d'entre elles.

2.1 Présentation des objectifs du programme national de la forêt et du bois

2016 - 2026, de son contenu et de son articulation avec d'autres plans ou

programmes

2.1.1 Objectifs et contenu

Le premier objectif affiché par le PNFB " Créer de la valeur dans le cadre de la croissance verte, en gérant durablement la ressource disponible en France, pour laquotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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