[PDF] GESTION ET CONTRÔLE FINANCIER DES AGENCES PUBLIQUES

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SIGMA Soutien à l'amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion Initiative conjointe de l'OCDE et l'UE, principalement financée par

GESTION ET CONTRÔLE FINANCIER

DES AGENCES PUBLIQUES

DOCUMENT SIGMA N° 32, 2001

Ce rapport est produit avec le soutien financier de pays bénéficiaires participant au Programme SIGMA. 2

LE PROGRAMME SIGMA

Le Programme Sigma

Europe centrale et orientale

intergouvernementale de 30 démocraties à économie de marché avancée. P coopération avec les non-

soviétique engagés dans des réformes. Le Programme Phare accorde des aides financières à ses partenaires

Les Programmes Phare et SIGMA couvrent les mêmes pays : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie,

Estonie, ex-République yougoslave de Macédoine, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque,

Roumanie, Slovaquie et Slovénie.

Créé en 1992, SIGMA dépend du Service de la g dispose le Service de la gestion publique.

SIGMA vise à :

aider les pays bénéficiaires à rechercher des méthodes de gestion publique propres à améliorer

contribuer à mettre en place des compétences autochtones au

bénéficiaires dans la réforme de leur administration publique et contribuer à la coordination des

activités des donateurs.

Cette pratique comprend le soutien logistiq

SIGMA fonctionne dans cinq domaines techniques : stratégies de développement de

publique ; gestion de la formulation des politiques ; budgétisation et allocation des ressources ; gestion des

services publics des documents électroniques sur des thèmes intéressant la gestion publique. http://www.sigmaweb.org

© OCDE 2001

Ceci est une traduction à partir du titre original Financial Management and Control of Public Agencies

[CCNM/SIGMA/PUMA(2001)4/REV1]. commercial devra être envoyée à rights@oecd.org. 3

AVANT-PROPOS

considérable

fins bénéfiques économiquement et socialement, et sont en effet parfois employées comme tremplin vers des

options plus radicales, par exemple la privatisation de services publics. Cependant, les agences peuvent

également être exploitées à des fins en infraction des principes de bonne gouvernance et de gestion financière

saine. Elles peuven politique et de corruption.

Ce document a pour origine une demande du Ministère des finances de la République Tchèque qui sollicitait

les conseils de SIGMA dans le bu

des agences publiques. Cependant, ce sujet ne peut pas être abordé sans élargir le contexte. Ce document a

aux questions portant sur la gestion financière des agences publiques, mais présente également, de manière

m modèle »

sans cesse. Par ailleurs, nous recommandons une approche prudente aux pays qui seraient tentés de transposer

-Zélande, la Suède et le

Royaume-Uni. Les réformateurs potentiels doivent se demander si les structures juridiques et administratives

sont comparables et si les systèmes nécessaires de régulation, de contrôle et de reporting ouvert sont en place

et applicables. tiques en ce domaine.

du programme SIGMA. Les auteurs des chapitres par pays étaient Daniel Tommasi (France), Peter Van der

Knapp (Pays-Bas), Nuno Vittorino (Portugal), Åke Hjalmarsson (Suède) et Colin Talbot (Royaume-Uni).

Pour de plus amples informations, veuillez contacter Bob Bonwitt, chef du programme SIGMA. www.sigmaweb.org 4

TABLE DES MATIERES

LE PROGRAMME SIGMA ...................................................................................................................................... 2

AVANT-PROPOS ................................................................................................................................................... 3

NOTE DE SYNTHÈSE ............................................................................................................................................. 6

CHAPITRE 1. GESTION ET CONTRÔLE FINANCIER DES AGENCES PUBLIQUES ................................................... 11

1. Introduction ........................................................................................................................................... 11

2. Résumé des rapports par pays .............................................................................................................. 13

CHAPITRE 2. CONCEPTION DU CADRE DE GESTION ET DE CONTRÔLE FINANCIER POUR LES AGENCES

PUBLIQUES : APPROCHES SUGGÉRÉES .............................................................................................................. 19

1. Introduction ........................................................................................................................................... 19

2. Usage des agences dans l'organisation de l'tat ................................................................................... 20

3. Principaux risques .................................................................................................................................. 22

4. Éléments sélectionnés du cadre de gestion et de contrôle financier : Approches suggérées .............. 23

CHAPITRE 3. RAPPORT DE LA FRANCE ............................................................................................................... 38

PARTIE I. PRÉSENTATION ................................................................................................................................... 38

1. L'tablissement Public (EP) .................................................................................................................... 38

2. Entreprises publiques ............................................................................................................................ 40

3. Autres dispositions institutionnelles ..................................................................................................... 41

PARTIE II ͗ L'TABLISSEMENT PUBLIC ................................................................................................................ 45

1. Cadre institutionnel ............................................................................................................................... 45

2. Actif et passif ......................................................................................................................................... 49

3. Contrôle et audit budgétaires ............................................................................................................... 52

4. Formulation et application du budget ................................................................................................... 55

BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................................. 63

CHAPITRE 4. RAPPORT DE DES PAYS-BAS .......................................................................................................... 64

1. Introduction ........................................................................................................................................... 64

2. Agences aux Pays-Bas : Origines historiques et raisons ........................................................................ 64

3. Les Pays-Bas : Un profil horizontal et des éléments verticaux .............................................................. 67

4. Secteurs verticaux : Universités, hôpitaux et musées ........................................................................... 80

BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................................. 84

CHAPITRE 5. RAPPORT DU PORTUGAL .............................................................................................................. 85

1. Introduction ........................................................................................................................................... 85

2. Administration publique au Portugal : présentation ............................................................................. 85

3. Synthèse des règles générales de la gestion financière des agences publiques ................................... 95

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................................................ 101

5

CHAPITRE 6. RAPPORT DE LA GRANDE-BRETAGNE ......................................................................................... 103

1. Présentation du système britannique ................................................................................................. 103

2. Musées ................................................................................................................................................ 109

3. Hôpitaux .............................................................................................................................................. 112

4. Universités ........................................................................................................................................... 117

5. Office national d'audit (NAO) .............................................................................................................. 125

RÉFÉRENCES..................................................................................................................................................... 126

CHAPITRE 7. RAPPORT DE LA SUÈDE ............................................................................................................... 127

2. Structure administrative du gouvernement central............................................................................ 127

3. Agences du gouvernement central ..................................................................................................... 128

4. Autres modèles .................................................................................................................................... 132

5. Observations ........................................................................................................................................ 137

6

NOTE DE SYNTHÈSE

Ce document vise à mettre en lumière les dilemmes particuliers qui surviennent qua

budgets et le contrôle financier des agences publiques. Les questions plus fondamentales pour déterminer si

missions et dans quelle configuration, ne sont pas abordées ici. Ce document devrait être utile aux pays en

transition et en développement, mais aussi aux pays développés qui connaissent des problèmes avec les

agences publiques ou qui envisagent des réformes dans ce domaine. Cependant, il est principalement destiné

de la longue tradition nordique de recours aux agences publiques, le Royaume-Uni en tant que représentant de

nouvelle gestion publique é,

la France en tant que système centralisé mais en cours de modernisation, qui est passé plus lentement à

-Bas qui suivent un ensemble équilibré nt modernisé présentant une forte tradition centralisée. Dans

les chapitres 3 à 7, les rapports des experts des pays décrivent leurs systèmes législatifs, les institutions et les

pratiques régissant la création et le contrôle des agences publiques, ainsi que les motifs et les préoccupations

qui les sous-tendent.

dépenses, pour suggérer des approches relatives aux questions essentielles de conception. Un bref résumé des

expériences internationales identifie les motifs qui ont mené certains pays à utiliser la forme structurelle de

le début du 20e siècle ; bien que les agences aient longtemps été des vecteurs courants de mise

a connu un engouement dans beaucoup de pays. Cet engouement est dû en grande partie aux pressions pour

limiter les dépenses et pour rendre les services aux citoyens plus réactifs.

efficacité supérieures, rapports plus étroits avec les usagers, service de meilleure qualité). Néanmoins, des

observateurs sont préoccupés par de nombreux problèmes réels et potentiels et par des déclarations

avantageuses qui ne sont pas encore étayées par des évaluations crédibles. En effet, il existe un débat

substantiel pa

produits pour les pays, mais aussi sur les nuisances indirectes que les agences peuvent causer. Les inquiétudes

sur la réduction de la responsabilité politique dominent dans certains pays et ont même mené à des retours en

arrière. panacée » pour traiter les affections

administratives. Les nombreux avantages prétendus, de même que les nombreux écueils potentiels, soulignent

ne doit pas être " où pouvons-nous utiliser des agences ? », mais, plus largement, " quels sont les problèmes

avec les dispositions actuelles et comment les résoudre au mieux ? ». Une telle analyse peut indiquer que les

problèmes pourraient être surmontés par un type de réforme administrative plus simple et moins risqué. Si la

7 urope occidentale pour

établir ces fonctions en dehors du ministère de tutelle standard : offices centraux, commissions, comités

Par rapport à ce c

argent public et richesse nationale utilisés à des fins non prévues par le gouvernement et le Parlement,

emprunt public dépassant les limites approuvées, création de nouvelles opportunités de corruption, droits des

citoyens compromis sans redressement approprié et dispositions négligées en matière de responsabilité,

comme la transparence ou le reporting et le contrôle financiers. Les risques supplémentaires propres aux pays

ne peuvent pas être catalogués, mais deux problèmes communs sont soulignés ; si les personnels ne sont pas

suffisamment formés ou si les systèmes informatiques ne sont pas appropriés, il sera impossible de mettre en

application des contrôles de bonne qualité ; de plus, si les or pas eux- des meilleures normes dans les agences rattachées.

Le chapitre 2 recommande des approches dont le

qualificatif " meilleure ». Cependant, on considère que les approches suggérées représentent une pratique

saine et appropriée pour un pays qui envisage des réformes. 1.

Approches suggérées :

à analyser les objectifs particuliers, les risques et les motifs en termes de gestion qui sont les plus

importants dans leur propre pays.

initiative de réforme cherche à dépasser le cycle classique des changements par tâtonnement.

agences. Cependant, les class

traduisent des problèmes ou préoccupations propres au pays. Parfois, une pénurie de compétences

des 2.

Approche suggérée

une base pour prescrire la n la législation.

3. Statut juridique

Approche suggérée : Le point de départ logique consiste à accorder un statut de droit privé aux grandes

agences qui vendent des biens et services sur le marché, ou qui sont traitées comme si elles étaient des

organisations commerciales ou quasi-commerciales (par exemple elles ont des objectifs financiers fixes,

produisent des comptes de style commercial, etc.), et un statut de droit public pour toutes les autres. Au-delà

de cela, les règles pour créer une personnalité juridique séparée doivent être déterminées par chaque pays sur

la base de son propre environnement juridique et administratif. Cependant, une considération primordiale

8

préoccupation légitimes. Les personnes ou les postes des ministères de tutelle et/ou des finances doivent être

clairement identifiés comme voies légitimes pour les actions de surveillance publique.

4. Biens immobiliers

Approche suggérée :

commerciale doivent être autorisées à posséder et gérer des biens immobiliers sans intervention des pouvoirs

et accord par les autorités gouvernementales. Dans le cas particulier des agences qui achètent et vendent des

de la part des p toutes les transactions immobilières restent strictement dans le cadre dans leur mandat.

5. Emprunt

Approche suggérée : à la supervision des pouvoirs publics, en

grandes agences à vocation commerciale où les pouvoirs publics ne garantissent pas explicitement les dettes,

toutes les autres agences, comme les pouvoirs publics peuvent difficilement éviter la responsabilité de leurs

pour pertes potentielles doivent être prévues dans les affectations annuelles.

6. Politiques de recettes des agences

Approche suggérée : Les politiques de recettes des agences doivent être examinées par le gouvernement dans

le cadre du budget annuel ou dans un processus structuré distinct. Une pratique saine pour les gouvernements

consiste à restreindre leurs interventions sur la politique de recettes des agences commerciales à celles qui

établir la couverture intégrale des coûts comme règle de base ; les exceptions proposées par les agences

nécessitent une approbation de politique de la part du gouvernement. 7.

Approche suggérée : Les budgets des programmes en liquidités réalisés par une agence doivent être gérés

dans un compte totalement séparé du budget administratif pour éviter (et rendre publique cette précaution) la

" fuite » possible de fonds du programme dans des hausses de rémunérations, des aménagements de bureaux

8. Affectations de contributions

Approche suggérée : Les affectations de contributions aux agences doivent être toujours accompagnées de

conditions écrites au sujet de leurs buts et leur gestion. Ces dispositions dépassent la portée du régime général

de la gestion et du contrôle des agences. Cependant, le Ministère des finances doit réglementer les pratiques

des ministères donateurs.

9. Examen et contrôle budgétaires des agences financées par leurs propres recettes et opérant

près des marchés commerciaux

Approche suggérée :

propres recettes et opérant près des marchés commerciaux doivent être calquées sur le modèle des sociétés de

amen et de contrôle ajoutées au modèle pour les domaines à dans les lois ou les réglementations. 9

10. Examen et contrôle budgétaires pour les agences nettement dépendantes du soutien du

(a) ?

Approche suggérée :

contribution budgétaire nette pour les agences commerciales, et les dépenses brutes pour toutes les autres.

Dans ce dernier cas, le contrôle peut être assoupli lorsque les techniques de gestion sont améliorées.

(b) Processus de formulation de budget ; préservation des normes budgétaires du gouvernement tout en

Approche suggérée : La plupart des pays doivent conserver un examen du budget traditionnel, axé sur les

s est

de gestion de la performance, comme au paragraphe (e) ci-dessous, doit être encouragée pour renforcer le

(c)

Approche suggérée :

rémunération, il est néanmoins prudent que la plupart des pays analysent les dépenses du personnel dans les

utorité pour créer des

la loi sur la fonction publique peuvent être nécessaires pour éviter la corruption des comportements, réelle ou

ressentie. (d)

Approche suggérée : Les agences non commerciales doivent demeurer dans le système de Trésorerie et être

justifiées par leurs différents mérites. Même si les méthodes de contrôle a priori peuvent être nécessaires dans

spécifiées par le Ministère des financ

être éliminées sans risque.

(e) Pratiques de gestion de la performance ; relations à la budgétisation et au contrôle

Approche suggérée : Les pays en transition doivent promouvoir des processus de contrôle et de budgétisation

axés sur les entrées, tout en encourageant des techniques de gestion de la performance pour rendre ces

processus plus efficaces, sans les remplacer. Conçus et appliqués de manière systématique, le contrôle de

ge

plus efficaces et il est alors possible de rationaliser davantage les procédures de surveillance des agences.

11. Vente de biens privés en concurrence avec le secteur privé

Approche suggérée : Les agences publiques doivent normalement être interdites de vendre des produits ou

services qui sont des marchandises privées facilement disponibles auprès des fournisseurs du secteur privé ;

isolée en termes comptables et structurels, et en fin de compte privatisée. 10

12. Comptabilité et reporting

Approche suggérée : La comptabilité et le reporting par les agences commerciales doivent correspondre aux

niveaux les plus élevés du secteur privé. Les activités financières des agences non commerciales doivent être

rapportées publiquement et entièrement consolidées dans les rapports financiers de gouvernement. Leurs

normes de comptabilité et de reporting doivent être identiques au reste du gouvernement qui, à son tour, doit

être en conformité avec les normes admises au niveau international. 11 CHAPITRE 1. GESTION ET CONTRÔLE FINANCIER DES AGENCES PUBLIQUES Les chapitres 1 et 2 ont été écrits par M. Larry irmingham, dont la contribution est appréciée avec reconnaissance

1. Introduction

Presque tous les pays utilisent depuis longtemps l

rythme accéléré, stimulés par des pressions politiques et managériales. Les gouvernements des pays en

des budgets et le contrôle financier des agences publiques. Les questions plus fondamentales pour déterminer

missions et dans quelle configuration, ne sont pas abordées ici. Il existe clairement de nombreux avantages

important des problèmes potentiels : les agences, créées explicitement pour bénéficier de la liberté et de

allocations.

1.1. Portée et public concerné

Cette publication devrait être utile aux pays en transition et en développement, mais aussi aux pays

développés qui connaissent des problèmes avec les agences publiques ou qui envisagent des réformes dans ce

la

principes généralement admis de gestion des dépenses, pour suggérer des approches relatives aux questions

essentielles de conception. Les chapitres 3 à 7 contiennent les rapports des pays, qui décrivent leurs règles,

institutions et pratiques pour la création et la gouvernance des agences publiques. recours aux agences publiques, le Royaume- " nouvelle gestion publique »1 1 cours de la dernière décennie, notamment dans les pays de tradition anglo--Zélande, le Royaume-U caractéristiques telles que des réalisati

au travail, et la fragmentation des ministères monolithiques en unités ou unités décentralisées ou agences centrées sur des

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