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La Franceet l'aide publiqueau développement

Rapport

Daniel Cohen,

Sylviane Guillaumont Jeanneney

et Pierre Jacquet

En collaboration avec Patrick Guillaumont,

Jean-David Naudet et Helmut Reisen

Commentaires

Jacques Delpla

Jean-Paul Fitoussi

Compléments

Pierre Berthelier, Jean-Raphaël Chaponnière,

Hervé Magro, Emmanuel Moulin,

Jacques Ould Aoudia et François Pacquement

Rap. CAE 62 APD.pmd01/08/2006, 17:311

© La Documentation française. Paris, 2006 - ISBN : 2-11-006223-1

" En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992,

toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans

l'autorisation expresse de l'éditeur.

Il est rappelé à cet égard que l'usage abusif de la photocopie met en danger l'équilibre économique

des circuits du livre. » Réalisé en PAO au Conseil d'Analyse Économique par Christine Carl

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT3Introduction............................................................................................7

Christian de Boissieu

La France et l'aide publique au développement.........................9 Daniel Cohen, Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Pierre Jacquet

Introduction générale

La politique d'aide au développement de la France...................15 Daniel Cohen, Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Pierre Jacquet

1. Pourquoi et comment la question de l'aide au développement

est-elle revenue sur le devant de la scène internationale ?.....................15

2. À quelles conditions l'aide est-elle efficace ?........................................19

3. L'aide française est mal notée par la communauté internationale :

pour de bonnes ou de mauvaises raisons ?............................................26

4. Quelles recommandations pour améliorer l'efficacité

de l'aide française ?.............................................................................32

5. Quelles recommandations pour le système mondial d'aide

et le rôle joué par la France dans ce système ?.....................................42

6. Conclusion...........................................................................................45

Chapitre I

Les fondements de l'aide..................................................................47

Pierre Jacquet et Jean-David Naudet

1. L'APD sert-elle les donneurs ou les bénéficiaires ?..............................48

2. Développement ou redistribution ?........................................................64

3. L'aide, projet global dans la mondialisation............................................84

4. Conclusion : pourquoi aider ? ................................................................88

Sommaire

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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE4Chapitre II

Efficacité, sélectivité et conditionnalité de l'aide au développement : enseignements pour la politique française... 97 Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Patrick Guillaumont

1. Introduction..........................................................................................97

2. Analyses récentes de l'efficacité de l'aide :

pour une diversité des critères de jugement......................................... 101

3. Analyses récentes de la sélectivité de l'aide : permettent-elles

de porter un jugement sur la sélectivité de l'aide française ?................114

4. De la sélectivité à la conditionnalité de l'aide :

perspectives de réforme pour l'aide française..................................... 130

5. Conclusion......................................................................................... 149

Annexe II.1. Représentations graphiques de la sélectivité des donneurs .. 159 Annexe II.2. Classement des donneurs selon la sélectiviyé de leur aide.... 161

Chapitre III

L'aide aux pays pauvres : prêts ou dons ?.................................. 167

Daniel Cohen et Helmut Reisen

Introduction............................................................................................. 167

1. Revue des arguments......................................................................... 169

2. Pour une nouvelle politique de prêts.................................................... 172

3. Conclusion......................................................................................... 178

Annexe III.1. Analyse empirique du partage prêts/dons........................... 181

Annexe III.2. Dons, prêts et volatilité...................................................... 185

Chapitre IV

Annexe statistique............................................................................. 193

Antoine Seillan

L'APD depuis 1960 : quelques faits stylisés............................................. 193

L'APD française.................................................................................... 215

Auditions.............................................................................................. 227

COMMENTAIRES

Jacques Delpla.................................................................................... 229

Jean-Paul Fitoussi..............................................................................237

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT5COMPLÉMENTS

A. Comptabilisation des traitements de dette

accordés par la France...................................................................241

Emmanuel Moulin

B. Sécurité et développement :

l'incontournable interaction..........................................................255

Hervé Magro

C. Essai de typologie des divers systèmes d'aide : clefs pour les institutions de l'aide au développement............................267

François Pacquement

D. L'aide aux NPI revisitée............................................................ 299

Jean-Raphaël Chaponnière

E. Au-delà du dilemme " prêts ou dons » : quelles modalités d'aide au développement sont les mieux adaptées aux différents pays du Sud ?.....................................327

Pierre Berthelier et Jacques Ould Aoudia

SUMMARY.......................................................................................... 347

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT7

Introduction

L'aide au développement représente un enjeu financier, économique, social et géopolitique majeur non seulement pour les pays qui en bénéficient, mais aussi pour ceux qui la fournissent et pour l'équilibre de la mondialisation. Les écarts persistants depuis des années entre les objectifs affichés et une réalité très en retrait de ces objectifs sont, de ce fait, déconcertants. Il faut clairement privilégier les scénarios de sortie par le haut. Les " objectifs du millénaire » relèvent de cette démarche, puisqu'ils fixent la feuille de route pour éradiquer une part de la pauvreté dans le monde d'ici à 2015. Force est de reconnaître que, compte tenu du retard accumulé, la réalisation des ob- jectifs du millénaire est déjà problématique. Un intense effort de rattrapage s'impose dès maintenant si nous voulons être au rendez-vous de 2015. Le rapport qui suit a le grand mérite d'aborder, sans complaisance mais dans une démarche résolument constructive et volontariste, les grandes ques- tions concernant l'aide au développement, en particulier - mais pas seule- ment - l'aide publique au développement (APD) : quelle légitimité ? quelle efficacité ? quelle sélectivité (géographique, sectorielle, etc.) souhaitable ? Les contributions rassemblées sont à la fois complémentaires et convergen- tes sur de nombreux points. Le rapport décortique et pourfend la thèse dominante d'après laquelle l'efficacité de l'aide est avant tout conditionnée par la qualité de la politique économique, des institutions et de la gouvernance des pays en développe- ment bénéficiaires des transferts. Tout montre en effet que l'aide, à condi- tion d'être bien conçue et bien utilisée, agit en retour sur la qualité des poli- tiques suivies et des institutions en place. Par delà ce débat, de nombreuses recommandations sont présentées, relevant pour certaines d'une meilleure gouvernance mondiale, pour d'autres d'une meilleure conception et gestion de l'APD française considérée dans son ensemble (prêts et dons, assis- tance technique y compris tout ce qui touche à la formation...). Même si les travaux soulignant la faible efficacité de l'aide française sont à relativiser, des réformes paraissent indispensables qui touchent aussi bien à l'articula- tion des différentes institutions concernées (à ce sujet, et par souci de trans- parence, je rappelle que l'un des auteurs est chef-économiste de l'AFD), à l'amélioration des procédures, au contenu des conditions associées à l'aide (la fameuse et ambiguë " conditionnalité »), à la pondération souhaitable

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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE8

Christian de Boissieu

Président délégué du Conseil d'analyse économiqueentre les prêts et les dons, à la dimension régionale souhaitable avec un

appel pour une politique européenne plus cohérente en la matière... Les contraintes financières existent bien sûr, mais elles ne sont pas les seules ni nécessairement les plus décourageantes. Une nouvelle organisa- tion et une nouvelle gouvernance de l'APD sont indispensables pour mieux gérer la mondialisation, pour favoriser la croissance et le développement sans négliger la question cruciale de la redistribution, des inégalités et de la pauvreté, plus largement, pour donner à chaque femme et à chaque homme sur cette terre, à travers l'accès aux soins, à l'éducation, à l'eau et aux infrastructures de base, la possibilité de vérifier la justesse de la formule bien connue de Malraux : " la vie ne vaut rien, mais rien ne vaut la vie ». Du côté de la cellule du CAE, le rapport a été suivi avec compétence et professionnalisme par Fabrice Lenseigne, conseiller scientifique. Il a été présenté à Dominique de Villepin, Premier ministre, lors de la séance plé- nière du CAE du 8 juin 2006.

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT9

Avant-propos

Principales conclusions du rapport

Nous présentons ici de façon succincte et non exhaustive les principales conclusions des différents chapitres. Elles sont au nombre de huit, et sont reprises, pour des raisons d'enchaînement logique, dans un ordre qui ne correspond pas à celui dans lequel elles apparaissent dans le rapport.

1. Rééquilibrer l'aide française

L'APD française souffre de réelles faiblesses, notamment une disper- sion excessive des centres de décision et simultanément des objets de l'aide.

En 2005, l'APD française se décompose de la façon suivante : environ 30 %La politique d'aide au développementde la France

Daniel Cohen

École normale supérieure et Centre de développement de l'OCDE

Sylviane Guillaumont Jeanneney

CERDI, CNRS et Université d'Auvergne

Pierre Jacquet

Agence française de développement (AFD)

En collaboration avec

Patrick Guillaumont, CERDI, CNRS et Université d'Auvergne, Jean-David Naudet, Agence française de développement (AFD) et Helmut Reisen, Centre de développement de l'OCDE

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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE10pour la contribution multilatérale, environ 30 % pour les annulations de dette,

environ 20 % pour les frais d'écolage (accueil des étudiants étrangers), l'aide aux réfugiés et les efforts de recherche sur le développement. Il reste de ce fait très peu de marge de manoeuvre pour faire évoluer la composante bila- térale de l'APD française qui est dépensée directement dans les pays en développement, sous forme d'aide-projet, d'aide budgétaire (qui est appelée à se développer, notamment dans le cadre de l'harmonisation), ou d'assis- tance technique. L'opérateur " pivot » de notre aide bilatérale, l'Agence française de développement (AFD), ne représente que quelques points de pourcentage du total de l'APD française. Tout en considérant que chacune des composantes de l'aide a ses propres justifications, nous suggérons, au fur et à mesure de la diminution prévisible des réductions de dette, de revenir à une structure plus équilibrée, par exemple en trois tiers : un tiers multilatéral, un tiers en France sur des efforts de recherche et d'accueil d'étudiants, un tiers directement au profit d'actions de développement sur le terrain.

2. Poursuivre la réforme engagée depuis 1998

et dont 2005 a marqué une nouvelle étape Nous proposons de donner à l'AFD les moyens d'une plus grande effi- cacité. L'agence est aujourd'hui contrainte dans ses choix géographiques, sectoriels et instrumentaux. Nous suggérons que l'agence reçoive une plus grande délégation dans le cadre d'un contrat d'objectifs avec le gouverne- ment qui fixerait les principales orientations stratégiques de son action et lui laisserait ensuite davantage de marges de manoeuvre dans l'atteinte des objectifs, avec, en contrepartie, une évaluation externe et indépendante de son action et un devoir de transparence et de compte rendu de l'utilisation de l'argent du contribuable. Il faudrait pour cela accroître et décloisonner ses ressources budgétaires (aujourd'hui essentiellement constituées de deux " guichets » étanches, à savoir un budget exclusivement consacré aux sub- ventions vers les pays pauvres et confié par le ministère des affaires étran- gères, et un budget pour bonifier les prêts à l'économie, mis à disposition par le ministère des finances). Autrement dit, il s'agirait de confier à l'Agence un budget global de ressources au titre de l'APD et de la laisser combiner ses ressources à tous types d'instruments financiers disponibles sur les marchés pour générer le financement du développement le plus adapté pos- sible à l'atteinte des objectifs qui lui sont fixés

3. Mieux utiliser les dons et réhabiliter les prêts

L'idée principale est que le volume de l'aide et ses modalités doivent tenir compte de la vulnérabilité des pays aidés aux chocs exogènes. Il con- vient donc de leur offrir une assurance en cas de chocs exogènes défavora-

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT11bles. Cette assurance pourrait prendre la forme de dons automatiques en

cas de chocs exogènes négatifs (par exemple une baisse du cours des pro- duits exportés), en échange de l'acceptation par le pays d'une gestion pré- cautionneuse des finances publiques en période de chocs positifs. Nous pen- sons corrélativement que le débat lié à la crise de la dette a trop rapidement conduit à déconsidérer l'instrument du prêt. Ce dernier, s'il est bien utilisé, est potentiellement plus efficace que les dons pour responsabiliser les ac- teurs et construire les capacités. Il offre aussi des possibilités d'allocation dans le temps des ressources budgétaires particulièrement utiles et sans lesquelles les contraintes de financement pesant sur les pays pauvres se- raient sensiblement accrues. Nous suggérons de renouveler l'instrument du prêt en le concevant de façon à maintenir la solvabilité de l'emprunteur là encore en fonction des différents chocs auxquels son économie est con- frontée. Plusieurs formules sont envisageables, telles que l'indexation des créances sur les prix des exportations ou la diminution automatique du ser- vice de la dette en cas de chocs négatifs Nous proposons dans ce rapport d'utiliser une partie des ressources de l'APD pour constituer des provisions mobilisables en cas de choc pour diminuer l'endettement et maintenir la solvabilité de la dette. Ces provisions seraient déterminées par une évalua- tion précise du risque. Leur imputation sur l'APD permettrait de diminuer l'aléa moral qui pourrait pousser l'emprunteur à rechercher la diminution de sa dette en gérant mal son économie : les bons gestionnaires seraient ré- compensés par un volant disponible d'APD plus important.

4. Diversifier les instruments de l'APD

De manière plus générale, nous considérons que la définition actuelle de l'APD débouche sur une conception beaucoup trop étriquée de ses instru- ments, puisque seuls sont comptabilisés les prêts suffisamment concessionnels et les dons. Cette conception prive le financement du développement des pays pauvres de tout l'arsenal des innovations financières, notamment les différentes formes de garanties. Pour nous, une APD moderne repose sur une mission essentielle : utiliser les ressources limitées du contribuable pour faire levier sur les financements privés et les orienter vers des objectifs de politique publique, et pour imaginer les montages financiers les plus adaptés en fonction de la situation et de la nature des bénéficiaires (qui ne sont pas seulement des États, mais sont aussi des collectivités locales, des entrepri- ses publiques et privées, des ONG) et au profit de la production de biens publics locaux et internationaux. Pour faciliter la réalisation de cette mis- sion, il faut ouvrir à l'APD toute la gamme des instruments financiers. Ce chantier doit être mené dans le cadre du Comité d'aide au développement de l'OCDE.

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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE12

5. Promouvoir une nouvelle mesure

de l'aide au développement S'agissant d'une politique publique qui engage l'argent du contribuable, l'APD a un devoir de transparence et d'efficacité. L'une des premières difficultés est que la mesure de l'aide, telle qu'elle résulte des conventions du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, est inadaptée. Elle additionne des objets économiques très différents : prêts suffisamment concessionnels, définis arbitrairement, et dons, annulations de certaines det- tes, dépenses d'écolage et d'aide aux réfugiés dans les pays développés, dépenses de recherches. Elle ne correspond pas à une mesure de l'effort budgétaire des pays donneurs, pourtant indispensable si l'on veut mesurer l'efficacité de l'aide, au regard des objectifs qui lui sont assignés, en rappor- tant son impact à son coût pour le contribuable. Cette définition entraîne également des effets pervers, en orientant les financements du développe- ment vers des instruments qui produisent de l'APD ainsi définie, ce qui peut consommer indûment l'argent du contribuable. Les engagements pris sur les volumes décaissés chaque année, par ailleurs, amènent à mettre l'accent davantage sur les volumes de financements que sur les impacts en termes de développement. Pour ces raisons, nous pensons que la France devrait user de son influence pour inciter, au sein du CAD, à une réforme profonde de la comptabilisation de l'APD. Le plus simple et le plus efficace serait de compta- biliser comme APD toute subvention du financement du développement.

6. Modifier la conditionnalité de l'aide budgétaire

La France comme les autres donneurs conditionnent leur aide budgé- taire par des mesures de politique économique que doivent mettre en oeuvre les gouvernements des pays aidés afin que ne soient pas suspendus les versements. Cette pratique, en contradiction avec le développement même de la démocratie dans les pays en développement, fait que les gouverne- ments des pays en développement ne se sentent pas vraiment responsables de leur politique économique et de ses éventuels échecs. Pour que ces gou- vernements se réapproprient leur politique, et que celle-ci soit ainsi plus efficace, nous préconisons de pratiquer une nouvelle conditionnalité plus respectueuse de la souveraineté des États, fondée sur l'atteinte d'objectifs finaux (tels que l'amélioration de l'éducation ou la réduction de la mortalité). Les États garderaient ainsi la liberté des moyens de leur politique écono- mique. Cette conditionnalité serait plus exigeante pour les receveurs, mais aussi pour la France qui devrait évaluer les résultats atteints en tenant compte des chocs exogènes éventuellement subis par le pays, afin de décider des modalités de la poursuite de son aide.

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT13

7. Ne pas renoncer à aider les pays mal gouvernés

L'aide française est aujourd'hui critiquée parce qu'elle n'irait pas vers les pays les mieux gouvernés. Le point de départ des débats courants sur la sélectivité de l'aide est la thèse développée à la Banque mondiale par Craig Burnside et David Dollar que l'aide n'est efficace pour promouvoir la crois- sance que dans les pays bien gouvernés. De nombreux bailleurs de fonds se sont donc engagés, aux côtés de la Banque mondiale, dans une démarche visant à établir des grilles d'allocation géographique optimale en fonction d'indicateurs de gouvernance. Cette conception, aujourd'hui largement cri- tiquée dans les travaux universitaires plus récents, peut être utile si elle amène à mieux comprendre les facteurs d'une meilleure gouvernance dans les pays pauvres. Mais elle est erronée si elle débouche, comme sa formu- lation littérale peut y pousser, vers des choix d'allocation qui laissent de côté les pays mal gouvernés. La gouvernance est un facteur souvent crucial d'efficacité, mais les pays mal gouvernés sont aussi souvent ceux où la pauvreté est la plus grande et où le besoin d'aide - à l'amélioration des politiques notamment - est le plus criant. Il est normal que l'aide publique française se dirige notamment vers des pays à faible capital humain et le plus souvent à très forte vulnérabilité économique, avec lesquels la France a des liens historiques, culturels et linguistiques particuliers. Il nous appartient de faire de ces liens un vecteur, non de clientélisme, mais d'efficacité. Les critères de gouvernance doivent être l'un des éléments essentiels d'un choix, qu'il reste à préciser, des modalités de l'APD. À un moment où l'on parle de doubler l'aide à l'Afrique, il est important d'orienter cette aide vers la construction de capacités, l'amélioration des institutions et de la gouvernance, le développement de la capacité d'absorption, et la diminution de la vulnéra- bilité dans les pays qui en ont besoin. L'enjeu fondamental de l'APD n'est pas d'aider les pays les mieux gouvernés, mais de trouver les moyens d'ac- croître l'efficacité de l'aide dans les pays dans lesquels, précisément, cette efficacité n'est pas garantie.

8. Dépasser une vision technocratique de l'aide

pour lui donner tout son sens stratégique Dans les dix dernières années, le débat autour de l'aide publique au dé- veloppement s'est recentré vers un objectif de réduction de la pauvreté et un impératif d'efficacité. Cette évolution, rendue nécessaire par les erreurs du passé, porte aussi en germe le risque d'une dérive technocratique qui conduirait à perdre de vue le sens politique profond d'une politique publique susceptible de jouer un rôle majeur dans la gouvernance de la mondialisation et l'insertion harmonieuse des pays du Sud dans l'économie mondiale. Il ne s'agit pas de revenir à une gestion politique des relations entre la France et ses anciennes colonies, dont l'image de l'action de notre pays a pâti, mais de concevoir l'aide publique au développement (APD) comme le moyen privi-

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légié d'associer les pays du Sud aux principaux flux économiques, finan- ciers et commerciaux et à la production des biens publics mondiaux (BPM) que sont notamment la lutte contre le réchauffement climatique, la lutte contre les pandémies, la préservation de la biodiversité, le maintien de la paix et de la sécurité internationale, ou encore la mise en place d'un cadre multilatéral plus complet et plus efficace. Cette vision de l'aide est particu- lièrement importante vis-à-vis de l'Afrique où de nombreux pays rencon- trent de grandes difficultés économiques et politiques, en raison de la proxi- mité géographique de l'Europe et de l'Afrique et des liens historiques et culturels tissés entre les deux continents. Elle suggère aussi que l'aide a un rôle important à jouer pour amener les pays émergents à participer davan- tage à la production des biens publics mondiaux.

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LA FRANCE ET L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT15

1. Pourquoi et comment la questionde l'aide au développement est-elle revenuesur le devant de la scène internationale ?

L'aide au développement n'a jamais été aussi importante (en proportion du PNB des pays donneurs) que pendant la guerre froide. Même si l'objec- tif de développement des pays dits du " tiers-monde » était évidemment présent, la tension avec le bloc communiste a imposé une vision politique et bilatérale de l'aide au développement, vue comme un moyen de conserver les pays du Sud dans le camp occidental, mais également de conforter les liens historiques noués durant la période coloniale. C'est ainsi qu'au début des années soixante, l'aide publique au développement atteignait 0,5 % du produit national des pays occidentaux (l'aide des États-Unis ayant même atteint 0,6 % en 1963)(1) . Cette proportion a ensuite décliné pour se situer un peu au-dessus de 0,3 % durant les années quatre-vingt. (*) Les auteurs remercient leurs collègues du CAE, les discutants du rapport, ainsi que Jean- Michel Debrat, Jean-Michel Severino, Fabrice Lenseigne et plusieurs collègues de l'Agence française de développement pour leurs commentaires et suggestions sur une première version

du rapport. La préparation de ce rapport a également bénéficié du travail de coordination

fourni, au CAE, par Fabrice Lenseigne. Ils sont également reconnaissants aux personnalités rencontrées et auditionnées (dont la liste figure en annexe) pour leurs analyses, observations et suggestions. Ce rapport n'engage cependant que les auteurs des différentes contributions. (1) Pays du CAD (Comité d'aide au développement de l'OCDE).Introduction généralequotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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