[PDF] LInspection générale dEtat du Sénégal : positionnement missions

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Université de Strasbourg

Juin 2018

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

Soutenu par M. Toumany SANKHARÉ

CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Soutenu par M. Toumany SANKHARÉ

CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Sous la direction du

Dr Patrick DOLLAT

Maître de conférences, hors classe

Université de Strasbourg

Sous la direction du

Dr Patrick DOLLAT

Maitre de conférences, hors classe

Université de Strasbourg

Sous la direction du

Titre du mémoire :

positionnement, missions et instruments. du Sénégal : positionnement, missions et instruments. du Sénégal : positionnement, missions et instruments. 2 3

Remerciements

Nous ne saurions commencer ce travail sans remercier très sincèrement le docteur Patrick DOLLAT, maître de conférences hors Strasbourg pour son suivi, sa disponibilité, son encadrement constructif et engagé. de Marianne HEQUET mon binôme à et Souleymane DIONE, pour leur lecture du mémoire. Enfin, nous ne saurions terminer sans remercier les parents et proches pour leurs conseils et soutien multiforme.

A tous nous exprimons notre profonde gratitude.

4

Sigles et abréviations

AIDCO de la Commission

AIS Audit interne supérieur

COSO Committee of sponsoring organization of the tradeway Commission CRIPP Cadre de référence internationale des pratiques professionnelles FIGE IA IAAF Inspection des affaires administratives financières IASC Institution administrative supérieure de contrôle

IEE Inspecteur enseignement élémentaire

IEF

IEMS Inspecteur enseignement moyen secondaire

IEP préscolaire

IFACI Institut français des auditeurs et contrôleurs internes IGA IGAS Inspection générale des affaires sociales IGEF

IGES Inspection générale

IGF Inspection générale des finances

INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des

Finances publiques

ISCOA

NPG Nouvelle gestion publique

OLAF Office européen de lutte anti-fraude

PAAQ RGP UEMOA Union économique monétaire ouest africain VAF Vérification administrative et financière VGA Vérificateur général adjoint du Sénégal

VGC Vérificateur général du Canada

VGS Vérificateur général du Sénégal VOR 5

Tables des matières

Remerciements ...................................................................................................................... 3

Sigles et abréviations ............................................................................................................ 4

Tables des matières : ............................................................................................................ 5

Introduction .......................................................................................................................... 7

Première Partie : Le contrôle de gestion des politiques publiques au Sénégal ............. 10

Chapitre 1 : Panorama du contrôle administratif au Sénégal ........................................ 10

1. ............................................. 10

2. Le dispositif du contrôle interne au Sénégal ............................................................. 11

3. Clarification conceptuelle des notions suivantes : contrôle interne ou externe,

inspection, évaluation, vérification, audit interne ou externe ........................................... 13

Chapitre 2 .......................... 18

1. .................. 18

2. Approche systémique et intégration des normes internationales dans le processus de

............................................................................................................. 19

3. .................................................... 21

Deuxième partie

: compétences, missions, instruments et défis ..... 23 Chapitre 1 ........................................... 23

1. Indépendance fonctionnelle et rattachement direct à la présidence de la République

23

2. Mode de recrutement, régime statutaire et évolutions du corps. ............................... 25

3. ...................... 28

4. 30

Chapitre 2 .......................... 32

1. Contenu, organisation et exécution des missions ...................................................... 32

2. Evolution de la mission ................................................. 34

3. ........................................................ 35

Chapitre 3 : Bilan de la participation de

efficace et transparente ...................................................................................................... 37

1. ............................................................ 37

2.

.................................................................................................................... 39

3. ............................................... 40

Conclusion générale ............................................................................................................ 43

Bibliographie ....................................................................................................................... 46

Annexes : ............................................................................................................................. 49

6 7

Introduction

exigeant quant

droits et aidés en cela par une forte demande de transparence de la société civile, les citoyens

réclament des résultats à la hauteur des taxes q Face à ces demandes et au contexte de crise financière et économique, il est nécessaire que la puissance publique modernise le management de son organisation administrative. Cette e du concept de " Nouvelle gestion publique » (NGP).

1, comme remise en cause du modèle

traditionnel d'administration publique, a abouti en France et progressivement en Afrique au sud du Sahara, au Sénégal en particulier, . Les principales caractéristiques de la NPG sont les suivantes2 : La responsabilité, et le souci de transparence du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir législatif (" accountability and transparency »), d

Gouvernement et de celui-ci envers les citoyens ;

globaux et la modification des contrôles externes avec un " reporting » continu ; La m in fine, et d'efficience. Toutefois, la réussite de telles innovations suppose, conjointement, le

renforcement des pouvoirs de contrôle juridictionnels et administratifs et surtout de leur

indépendance. En effet, la mauvaise gouvernance génère une affectation inefficace des

ressources publiques, voire leur utilisation à des fins privées et à la corruption. En outre, la

1 G. Gruening. / International Public Management Journal 4 (2001) 1-25

2 L. Cytermann, Richard, J. Les agences, une nouvelle gestion publique, étude annuelle

8

pauvreté, et surtout, au plan politique, à une menace de rupture du contrat social qui fonde la

République.

du Sénégal (IGES en charge de mission de cont 3 recommandations et de corriger ainsi les dysfonctionnements des services publics4. S

directe du Président de la République. La loi fixe des conditions de sélection rigoureuse de ses

membres et leur garantit une indépendance fonctionnelle5. Les membres de ce corps, aux fonctions éminentes, sont communément qualifiés " hommes du Président », ou encore de " soldats de la République 6 ; ils jouent un rôle important gouvernance des organisations publiques aleurs démocratiques de

Toutefois, malgré cette solide expérience de la pratique du contrôle, Etat a jugé

nécessaire de procéder à une refonte en respectant les normes internationales de contrôle en 20077. était de précision sur ses missions, leur typologie, leur étendue et leur exécution,

ainsi que les mutations importantes qui se sont opérées dans le domaine de la vérification et de

. Cela impliquait qualitatifs, tant au plan organisationnel que fonctionnel, le but étant supérieure de contrôle, les capacités institutionnelles, de manière efficace et efficiente tout en se conformant au consacré par la constitution du Sénégal. Elle doit donc satisfaire à compte de son action en développant une nouvelle stratégie de communication, en disant ce que le

législateur lui permet de faire, comment elle le fait, avec quels moyens et quels résultats. In

3 Comme le souligne M. Poisson, " », in : M. Poisson

" ogrès au service du secteur public », RA, 1989, n°250 ; pp.370-377 4 " un des agents essentiels de sa modernisation » in : Rapport -1994, p. 220

5 Décret 2007-

https://track.unodc.org/.../Décret%20n° 2007-80

6 A K Gueye, : Réalités, perspectives et enjeux, Jangaal Presse édition, 2010, p.17

7 Cf. décret 2007-807, op.cit.

9 fine gouvernance saine et transparente8.

Comment contribue-t-

publiques ? Comment concilie-t-informations issues de ses travaux -elle vraiment indépendante au regard de son niveau de ? Comment les recommandations de ses rapports sont-elles utilisées ou suivies ? Quels sont les défis futurs de ce prestigieux corps de contrôle ?

objective qui consiste à réunir la documentation disponible sur le sujet et à interroger les

principaux acteurs. Sur le dernier point malheureusement, n entretenir avec l Ce mémoire est donc fondé sur les informations disponibles et sur les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Il privilégie,

également, le regard croisé entre les inspections générales française et sénégalaise (IGE), même

le des premières, la différente. dans une première partie, du contexte de promotion du contrôle de la gestion des politiques

publiques au Sénégal ; il dressera un panorama du contrôle administratif et des procédures de

s ce dispositif.

S, ses compétences, ses

uvernance efficace ainsi que les défis à relever

face à la récurrence des critiques émises quant aux suites données à ses rapports et

recommandations.

8 Loi n° 2005--18 du 3

août 1987, www.jo.gouv.sn, J.O. N° 6619 du Samedi 22 octobre 2011. 10 Première Partie : Le contrôle de gestion des politiques publiques au Sénégal Chapitre 1 : Panorama du contrôle administratif au Sénégal

Le contrôle tient une grande place dans la vie administrative. Au Sénégal, on note la présence

1) dans la plupart des ministères de contrôle interne

de l Mais il apparait utile de réaliser une clarification conceptuelle des termes liés au contrôle pour compléter ce panorama (3).

1. sénégalaise

Exercées au Sénégal depuis la colonisation, les activités de contrôle sont encore fortement

représentées dans administration, sous des noms, à des niveaux et avec des finalités extrême diversité. Pourtant, la confusion est souvent bien car le contrôle des administrés est En principe, les citoyens savent que impôts, des eaux et forêts et

corps de contrôle ont pour métier de les contrôler. En matière de police par exemple,

contrôle la régularité des , le permis de conduire du chauffeur, constate La fonction du

corps des inspecteurs est, ici, de constater et de réprimer les manquements à la réglementation

du citoyen contrôlé9. Toutefois, ces contrôles doivent se faire en application des lois et

règlements en vigueur. Mais ces inspecteurs respectent-t-ils toujours cette obligation dans leurs activités quotidiennes ? Utilisent-t-ils à bon escient les moyens dont dispose ?

Respectent-ils les formes que doit revêtir ce contrôle ? Sans répondre formellement à ces

questions, on peut néanmoins réaliser un inventaire assez sommaire du cadre des inspections

Dans les au Sénégal, on trouve plusieurs

suivant le corps de métier. Cependant, certains inspecteurs, dans , sont souvent réduits à des missions contrôle, surtout quand ils sont centrale.

9 J. Menier, Les inspections générales

11 Conformément aux textes législatifs10 de création, les différents corps sont par ministère les suivants : - Education nationale : Inspection générale

Inspection (IEMS), Inspection de

(IEE/IEP). Ces inspecteurs ont pour activité principale le contrôle pédagogique, la gestion administrative et financière. Ils exercent pour la plupart leurs activités au niveau déconcentré dans les Inspections (IA) et dans les Inspections (IEF). - Economie et finances : inspection des impôts et domaines, inspection des douanes, inspection du Trésor et enquêteurs économiques ; - Intérieur : inspection interne et externe de la police ; - Ministère de la Fonction Publique : inspection du travail, - Inspection de la jeunesse et du sport ; - Inspection des Postes et télécommunications.

Ces différents corps de contrôle sont encadrés par un ensemble de textes réglementaires11 dans

leurs organisation et fonctionnement. Certains inspecteurs sont positionnés pour assurer les services du contrôle interne tant au niveau central que déconcentré.

2. Le dispositif du contrôle interne au Sénégal

par chaque minis

maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère. Le contrôle interne

ganisation

et destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation par

12. situation conjoncturelle, ni à une mode dopt dispositif du contrôle interne dans espace communautaire harmonisés de en termes de politique des finances

10 Loi n°61-33 du 15 juin 1961 portant statut général des fonctionnaires du Sénégal, modifiée,

www.gouv.fonction.publique.sn

11 Lois organisant le fonctionnement et les statuts particuliers des corps de contrôle au Sénégal

12 Committee of Sponsoring Organization of the Tradeway Commission (COSO)

12 publiques13. Ce dispositif de contrôle est inspiré des normes internationales du Committee of Sponsoring Organization of the Tradeway Commission (COSO) et de l internationale des Institutions supérieures de contrôle des Finances publiques (INTOSAI), il différents Etats membres notamment par la directive n°1 portant code de

transparence14. Ce code en son article 5.5 précise que " les activités et les finances des

administrations publiques sont soumises à un contrôle interne ». En outre " les modalités de

mise u contrôle budgétaires et comptables prévus par la présente directive ainsi que

par la directive portant règlement général sur la comptabilité publique tiennent compte tant de

la qualité et de l'efficacité du contrôle interne que du contrôle de gestion pour chaque

programme »15. le Sénégal a transposé toutes les directives dans son droit positif avant 2011 à travers des textes de loi organique des finances, de loi organique sur la

Cour des comptes et par le décret portant règlement général de la comptabilité publique16.

dispositif de contrôle interne a été intégré, en tant que service, dans les différents ministères. Ce service, appelé , est placé

ministre. Il est selon la taille du ministère, soit une direction soit une division soit un bureau.

comprend en général : un inspecteur des Affaires administratives et financières(IAAF) et plusieurs inspecteurs techniques chargés de : - mener des audits de régularité, de conformité et de performance ; - assurer la liaison entre le m ; - v et du gouvernement issues des - ves lois, des règlements, des principes éthiques et de bonne ministère ; - v - vources ; - a département. 13

14 Directive N°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la ge

15 Ibidem

16 A. Dioukhané, , Paris, Harmattan, 2015, 257 p.

13 Cependant, en ce domaine, nationale est un des rares ministères à mettre en dispositif du contrôle interne déconcentré17. Le ministère de en plus de cette avancée, a également renforcé au niveau central les effectifs en termes de personnel au sein interne pour accompagner et suivre les coordinations du contrôle interne des Inspections . Par ailleurs, l elle-même et des ministères18. Ce corps, outre la supervision de ces activités, assure le recommandations et des directives présidentielles. Pour permettre nspection Générale Etat du Sénégal ssumer pleinement cette fonction, des changements importants ont été apportés dans son organisation et fonctionnement en 200719. Par ce nouveau dispositif organisationnel, les inspections internes sont tenues, sous la diligence de leur IAAF ou coordinateur, de transmettre simultanément au ministre responsable et à plus tard, le 15 décembre de chaque année, leurs programmes et l'ensemble des rapports produits après

chaque mission d'inspection, de vérification, d'audit ou de contrôle20. Mais il apparait important

de clarifier les différents concepts qui sous-tendent les activités des corps de contrôle.

3. Clarification conceptuelle des notions suivantes : contrôle interne ou

externe, inspection, évaluation, vérification, audit interne ou externe S est une structure ayant un vaste champ de compétences et exerçant des missions de nature variée comme le contrôle, , la vérification ou

Il est donc nécessaire de procéder à une brève clarification conceptuelle pour éviter la polysémie

3-1 Le contrôle : vérification de conformité ou de compatibilité

contre rôle (composé de contre e-à-dire un registre que l'on tenait en double.

Ainsi, le contrôle peut se définir comme une activité tendant à vérifier la conformité ou la

compatibilité des actes ou des opérations aux prescriptions légales ou réglementaires, aux

instructions ou aux procédures de gestion en vigueur dans une entité. Le contrôle est un élément

17 académique du contrôle interne.

18 Décret n° 2007-

19 Cf. décret n° 2007-809 du 18 juin 2007 op. cit.

20 A K Gueye, : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. p.107.

14

indispensable d'un système de régulation qui a pour but de signaler, en temps utile, les écarts

par rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de l'efficience,

de l'efficacité et de l'économie de manière à ce que l'on puisse, dans chaque cas, prendre des

mesures correctives, préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou

prendre des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d'actes de cette nature. st-à-dire ceux exercés sur les administrations. Parmi ces derniers, on peut distinguer des contrôles juridictionnels et parlementaires.

3.2 nspection : procédures de contrôle

est un organisation administrative . Elle recouvre également les missions

Etymologiquement, inspecter signifie :

regarder dedans. " hiérarchique par la consultation des rapports que lui font les fonctionnaires immédiatement subordonnés à son autorité, de se rendre lui-même dans les services po

»21. est

ainsi une activité qui consiste à examiner des actes à la lumière de règles établies. Toutefois,

une évolution récente a fait glisser la pratique de réalité, au contrôle dans ses formes actuelles.

3.3 : examen professionnel par une tierce personne

Le terme " audit » signifie en français : " écouter/entendre/porter attention » (du latin :

audire), elle répond à des règles rigoureuses, avec ses méthodes et ses techniques. On retiendra

cette définition générale de monsieur M. Poisson : " s par une tierce personne, autre que celle qui les prépare ou les utilise, dans

»22.

21 G. Marcou, -même, Paris, Edition du CNRS, 1983, p.25.

22 M. Poisson, Audit et collectivité territoriales, PUF, Que sais-je ? 1989, p.26

15 Toutefois, il est important de distinguer , la différence entre les deux résulte du auditionnée. appartiennent à des structures indépendantes, par exemple un procède entreprise. Dans même façon permanente ou occasionnelle hors hiérarchie, à la même n ou relèvent fcontrôle Internes (IFACI) lui donne une définition presque similaire : " périodique des instruments dont dispose une direction pour contrôler et indépendante des autres services. Les objectifs principaux des auditeurs internes sont donc,

dans le cadre de cette révision périodique, de vérifier si les procédures en place comportent les

sécurités suffisantes, si les informations sont sincères, les opérations régulières, les

organisations efficaces, les structures claires et actuelles. »23. donc une activité

indépendante et objective qui donne à une organisation, une assurance sur le degré de maîtrise

de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur

ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche

systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernance, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. Selon le docteur

Frédéric Renaudin, "

interven »24.

3.4 L : comparaison entre les résultats assignés et les

En France, le décret n°98-1048 précise que " publique ( a pour objet politique en

»25. Derrière la clarté de cette

consiste à évaluer le rapport entre des moyens mobilisés, , et des résultats tangibles et

23 urs et Contrôleurs Internes.

24 F. Renaudin, Les inspections générales dans le système administratif français, Thèse de doctorat, nov. 2003, Université Paris

II-Panthéon Assas, p.397.

25 Décret no 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques publiques, JORF n°269 du 20 novembre 1998

p. 17531 16 identifiables, Elle mesure les écarts possibles entre les objectifs affichés au départ et les résultats obtenus effectivement vérifiables et q

moyens) ; porter un jugement sur les outils utilisés pour mettre en place cette politique

(pertinence)26. le développement du au Sénégal, en plus du Gouvernement, compétent par nature pour évaluer toute politique publique puisque

chargé de conduire la politique de la Nation définie par le Président, le Parlement est chargé du

" contrôle »27. Et, la Cour des comptes de la République du Sénégal depuis 2012 a pour mission " le Parlement

»28. Son rôle est de vérifier si les

budgétaires sont utilisés de manière efficace et efficiente.

3.5 La vérification : la recherche de responsabilités et des fautes

éventuelles

Elle est parfoi C une activité qui intègre en s dépassant parce que

qui lui sont spécifiques. La vérification peut être administrative, financière ou les deux à la fois,

-à-dire la Vérification Administrative et Financière (VAF). Elle constitue un examen a

posteriori, de façon inopinée et porte sur les pratiques, procédures et processus de gestion

administrative, financière et comptable

conformité aux lois, règlements, politiques et directives. Elle vise aussi la fiabilité et la sincérité

29.

26 S. Paul, : comprendre et pratiquer

publique, 2016, p.177.

27 Loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution www.présidence.sn

28 Article 35, de la loi organique n ° 2012-23 du 27 décembre 2012 abrogeant et remplaçant la loi n°99-70 du 17 février 1999

sur la Cour des Comptes

29 Cf. https://www.ige.sn

17 objectifs, résultats, impacts, moyens), constitue : le contrôle de gestion vise à accompagner et à rationnaliser t à améliorer à informer et à corriger. Pour mettre en gestion, il est important de

Inspection générale

tant du point de vue de la formation de ses membres que de e son travail. 18

Chapitre 2

Sénégal

du Sénégal est une Institution supérieure de c administratif (ISCOA)

La loi fixe des conditions de sélection rigoureuse de ses membres et leur garantit une

indépendance fonctionnelle. Son origine reste séculaire. 1. Ce a été introduit en Afrique francophone pendant la colonisation30. France est organisée entre plusieurs ministères. On peut distinguer les

inspections générales interministérielles, les inspections générales communes à plusieurs

ministères et les inspections générales ministérielles : lInspection générale

des finances (IGF), Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ou Inspection générale

administration (IGA). Cependant, est la seule inspection générale interministérielle31.

Ce corps, par la transversalité de ses missions exerce un contrôle sur les services extérieurs des

ministères du budget et des finances, des comptables publics des établissements publics ou des collectivités territoriales. historique du contrôle des colonies régime en 182532. Le concept de contrôle, à travers le temps du pouvoir colonial français, a connu divers ajustements institutionnels qui ont eu des conséquences dans son organisation33. occidentale française, arrêté du Gouverneur goccidentale en

1906, il a été créé "

colonie, à »34. Le pouvoir de vérification de cette

inspection concernait les services de la colonie, leur gestion générale, les résultats de leur action

sur la population ou les intérêts du territoire. Ces inspecteurs, dans leur travail , devaient recueillir des informations utiles auprès des colons européens et des populations

locales, puis les analyser et faire des propositions à la suite de leurs constats. Ils étaient tenus

30 J. P. Rioux, Deux cents ans -2002 : mélanges historiques, in Rioux Jean-Pierre (sous la dir.),

Paris, Fayard, 2002, 412 p.

31 G. Marcou, e-même, Paris, Edition du CNRS, 1983, p.35

32 P. Milloz, , Ed. Economica, 1983 Paris, p.62.

33 1983, op.cit.

34 In A K Gueye, : Réalités, perspectives et enjeux, op. cit. p.17

19 " chaque année un compte rendu de leurs activités, de leurs constations et des suites

qui leur ont été réservées »35. A cette époque, deux règles fondamentales apparaissent déjà : le

privilège de correspondre directement avec le Chef du Territoire et le concept de proposition.

cette tradition historique que le Sénégal a maintenue et même renforcée après avoir accédé

. Cependant, lIGES, bien coloniale, reste par ses

caractéristiques actuelles, un corps de contrôle enraciné dans la réalité africaine36. En effet, il

est très différent Au

Sénégal, lS détient une compétence universelle et horizontale et elle est rattachée

directement à la présidence de la République. Son évolution,

également marquée depuis sa création par

200737. Ces réformes successives ont eu pour objet de renforcer son pouvoir et

son indépendance fonctionnelle au contexte international du contrôle.

2. Approche systémique et intégration des normes internationales dans

le processus de contrôle et daudit

Les institutions de contrôle occupent une

publique des pays ayant opté pour une gouvernance transparente. Le contrôle en effet, est une

activité exigeante dans laquelle les acteurs sont tenus de se soumettre à des normes qui

encadrent leur pratique. Le Cadre de référence international des pratiques professionnelles institutions de contrôle. Il des déclarations de Lima (1977) et de Mexico (2007). Le respect de ces normes internationales est une garantie certaine façon, la crédibilité de lde contrôlée.

S, soucieuse de

administrative crédible et performante, ses activités. Ainsi de ses missions de contrôles et dans

S applique les principes d de

35 Ibidem., p.20

36 Ibidem, p.17

37 Loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 abrogeant et remplaçant la loi n° 2005-23 du 11 août 2005 portant statut des Inspecteurs

-17 du 19 février 2007.quotesdbs_dbs32.pdfusesText_38

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