[PDF] AVERTISSEMENT LIENS autorisations d'urbanisme ; Loi n°

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AVERTISSEMENT

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Contact :

portail-publi@ut-capitole.fr LIENS Code la Propriété Intellectuelle - Articles L. 122-4 et L. 335-1 à

L. 335-10

Loi n°92-597 du 1

er juillet 1992, publiée au Journal Officiel du 2 juillet 1992

THÈSE

En vue de l'obtention du

DOCTORAT DE L'UNIVERSITÉ DE TOULOUSE

Délivré par :

L'Université Toulouse 1 Capitole (UT1 Capitole)

Présentée et soutenue par

Camille MOROT

le lundi 2 juillet 2018

Titre :

Le tiers requérant et l'altération du recours pour excès de pouvoir en droit de l'urbanisme École doctorale et discipline ou spécialité :

Sciences juridiques et politiques (SJP)

Spécialité droit public

Unité de recherche :

Institut Maurice Hauriou (IMH - EA 4657)

Directeur de thèse :

M. Grégory KALFLÈCHE,

Professeur de droit public à l'Université Toulouse 1 Capitole

Jury :

Mme Camille BROYELLE,

Professeur de droit public à l'Université Paris 2 Panthéon-Assas (Présidente)

Mme Élise CARPENTIER

Professeur de droit public à l'Université d'Aix-Marseille (Rapporteur)

M. Pascal PLANCHET

Professeur de droit public à l'Université Lumière Lyon 2 (Rapporteur)

M. Jean-Gabriel SORBARA,

Professeur de droit public à l'Université Toulouse 1 Capitole 1 L'université n'entend ni approuver ni désapprouver les opinions particulières du candidat 2 3

À mes parents,

4 5

LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AJCT : Actualité juridique des collectivités territoriales

AJDA : Actualité juridique du droit

administratif

AJDI : Actualité juridique de droit

immobilier

BJCL : Bulletin juridique des collectivités

locales

BJDU : Bulletin juridique du droit de

l'urbanisme

CMP : Contrats et marchés publics

D. : Recueil Dalloz

DA : Droit administratif

EDCE : Études et documents - Conseil

d'État

Gaz. pal. : Gazette du Palais

J.-CL : Jurisclasseur

JCP A : La semaine juridique, édition

administrations et collectivités territoriales

JCP G : La semaine juridique, édition

générale

JCP N : La semaine juridique, édition

notariale

JO : Journal officiel de la République

française

LPA : Les petites affiches

PUF : Presses Universitaires de France

Rec. : Recueil Lebon

RDI : Revue de droit immobilier

RDP : Revue du droit public et de la

science politique en France et à l'étranger

RA : Revue administrative

RFDA : Revue française de droit

administratif

RFDC : Revue française de droit

constitutionnel

RLCT : Revue Lamy des collectivités

territoriales RTD civ. : Revue trimestrielle de droit civil

Divers

Aff. : Affaire

al. : Alinéa

Art. : Article

c/ : contre

CA : Cour d'appel

CAA : Cour administrative d'appel

Cass. : Cour de cassation

Cass. civ. : Chambre civile

Cass. com. : Chambre commerciale

Cons. Const. : Conseil constitutionnel

CE : Conseil d'État

CEDH : Cour européenne des droits de

l'homme

Cf. : confer

chron. : Chronique

CJCE : Cour de justice des communautés

européennes

CJUE : Cour de justice de l'Union

européenne

Comm. : Commentaire

Concl. : Conclusions

Déc. : Décision

(dir.) : Sous la direction de

Ed. : édition

Et al. : et les autres (auteurs)

Fasc. : Fascicule

GRIDAUH : Groupement de recherche

sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat

ICPE : Installations classées pour la

protection de l'environnement n° : numéro obs. : observations

OIN : opération d'intérêt national

6 op. cit : opere citato

Ord. : Ordonnance

p., pp. : page, pages

PIG : Projet d'intérêt général

PLU : Plan local d'urbanisme

préc. Précité

QPC : Question prioritaire de

constitutionnalité req. : requête suiv. : suivants

SCOT : Schéma de cohérence territoriale

spé. : Voir spécialement

Sté : société

TA : Tribunal administratif

TC : Tribunal des conflits

§ : paragraphe

7

SOMMAIRE

Partie 1 - L'altération amorcée du recours des tiers en droit de l'urbanisme

Titre 1 - Les motifs de l'altération

Chapitre 1 - Un recours modulé suivant les fonctions de l'urbanisme Chapitre 2 - Le mouvement de subjectivisation du recours Titre 2 - L'altération par la restriction de l'accès au juge Chapitre 1 - Le resserrement de l'intérêt à agir Chapitre 2 - La multiplication des obstacles procéduraux Titre 3 - L'altération par la mutation de l'office du juge Chapitre 1 - Un office au service de la décision administrative

Chapitre 2 - Un office au service du constructeur

Partie 2 - La dénaturation impossible du recours des tiers en droit de l'urbanisme Titre 1 - Un recours des tiers justifié par les carences du droit de l'urbanisme Chapitre 1 - Les propriétés lacunaires des normes Chapitre 2 - Des modes imparfaits d'édiction des normes Titre 2 - Un recours des tiers renforcé par l'absence d'alternative au règlement des litiges Chapitre 1 - Une anticipation des litiges limitée Chapitre 2 - Des mécanismes insuffisants de résolution des litiges Titre 3 - L'acheminement inévitable vers un recours hybride au profit des tiers Chapitre 1 - Le dépassement des recours classiques Chapitre 2 - Le dépassement des recours alternatifs 8 9

INTRODUCTION

" La véritable crise de l'habitation réside en ceci que les mortels en sont toujours à chercher l'être de l'habitation et qu'il leur faut d'abord apprendre

à habiter ».

HEIDEGGER M., " Bâtir, habiter, penser », Essais et conférences de

1951, Paris, Gallimard, 1973, 349 p., spé. p. 173

La singularité et l'importance quantitative des recours des tiers en contentieux administratif conduisent à réinventer les outils contentieux. Le propre de tout contentieux est en effet de mettre en balance des facteurs antagonistes qui peuvent être la sécurité

juridique, la légalité ou encore le droit au juge. Or, la qualité du tiers requérant révèle la

précarité des équilibres obtenus et mène le droit à développer des instruments plus fins

d'arbitrage

1. La régulation de l'accès au prétoire ainsi que la détermination de l'office du juge

sont dans cette mesure des enjeux majeurs du recours des tiers2. Cette problématique se rencontre par exemple s'agissant du contrat administratif3, du contentieux de la responsabilité des travaux publics

4 ou encore du contentieux des actes administratifs

unilatéraux

5. Parmi ces contentieux, celui des autorisations d'urbanisme tient une place de

choix tant son actualité est riche et sa mutation certaine. Le recensement des réformes du droit de l'urbanisme et de son contentieux met à lui seul en lumière le perpétuel mouvement qui porte la matière. Depuis 2013, une quinzaine de textes normatifs6 sont venus affecter les

1 WOERHLING J.-M., " Trancher le noeud gordien de la distinction des contentieux », AJDA, 2007, p. 1777 : " il y a

dans tout système contentieux, des conflits entre stabilité et sécurité juridique, d'une part, facilité d'accès au prétoire et efficacité des recours,

d'autre part, entre la protection des requérants lésés par l'action de l'administration et les intérêts des tiers favorisés par cette action, entre

intérêt général et intérêt particulier ».

2 JURVILLIERS-ZUCCARO E., Le tiers en droit administratif, Thèse, Nantes, 2010. L'auteur distingue en outre, au sein

des tiers, les tiers purs des tiers intéressés.

3 Voir par exemple GUILBAUD T., Le contentieux des tiers au contrat administratif, Thèse, Paris I, 2016.

4 On trouvera notamment un régime différencié selon que la victime est tiers ou usager et que le préjudice est

ponctuel ou permanent. Voir par exemple CHAPUS R., " La structure de la responsabilité pour dommages de travaux

publics », Mélanges Marcel Waline, LGDJ, 1974, p. 307 et suiv.

5 UNTERMAIER-KERLÉO É., " Le tiers à l'acte administratif unilatéral : un administré et un justiciable de second

rang », RFDA, 2013, p. 285.

6 Ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme ; Décret n° 2013-879 du 1er

octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme ; Décret n° 2013-891 du 3 octobre 2013 visant à favoriser la

construction de logements ; Décret n° 2014-253 du 27 février 2014 relatif à certaines corrections à apporter au

régime des autorisations d'urbanisme ; Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme

rénové ; Loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises ; Décret n°

2015-908 du 23 juillet 2015 relatif à la simplification des règles d'urbanisme applicables à certains projets de

10 règles applicables au contentieux de l'urbanisme, et notamment au contentieux de l'excès de pouvoir à l'encontre des autorisations d'occupation des sols, appelées également autorisations d'urbanisme. Deux moteurs convergents de ce mouvement peuvent être identifiés : la sécurisation des projets et la subjectivisation.

1. L'objectif de sécurisation des projets. Le premier est la sécurisation des projets

immobiliers soumis à autorisations d'occupation des sols7. Le terme " sécurisation » ou

" sécuriser » est très largement utilisé, il est le résultat d'une volonté politique et désigne le fait

de rendre les projets immobiliers plus sûrs, plus stables8. Cette sécurisation politique passe

nécessairement par une sécurité juridique accrue. La sécurité juridique se définit par ses

quatre composantes, mises en lumière par le professeur RAIMBAULT dans sa thèse9 : la

stabilité et la prévisibilité des normes (dimension temporelle), ainsi que l'unité de régime

juridique et l'égalité des citoyens (dimension spatiale). Il est à ce titre un principe objectif et

collectif

10 qui tend à assurer la cohérence de l'ordre juridique. Assurer la dimension

temporelle de la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme est dans cette mesure un vecteur de sécurisation des projets immobiliers, puisque la stabilité des autorisations permet la construction, aujourd'hui objectif politique dans un contexte de crise du logement. En effet, de même qu'il est un levier en matière économique par son pendant commercial11, le droit de l'urbanisme est aussi devenu un levier employé pour encourager la construction. C'est sur ce dernier aspect du droit de l'urbanisme que la recherche s'orientera. Plusieurs

caractéristiques du droit de l'urbanisme ont été désignées comme les responsables d'un

construction de logements ; Décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015 relatif à la réduction des délais d'instruction des

autorisations d'urbanisme ; Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances

économiques ; Ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code

de l'urbanisme ; Décret n° 2016-355 du 25 mars 2016 relatif à l'articulation des procédures d'autorisation

d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement ; Décret n° 2016-6 du 5 janvier 2016

relatif à la durée de validité des autorisations d'urbanisme et portant diverses dispositions relatives à l'application du

droit des sols et à la fiscalité associée ; Ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation

environnementale ; Loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté ; Arrêté du 30 mars 2017

relatif au certificat d'urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et modifiant le code de

l'urbanisme.

7 MARTIN P.-A., La sécurisation des autorisations d'urbanisme, Thèse, Bordeaux, 2013. Ce thème est récurrent en droit

de l'urbanisme et en accompagne les évolutions. Voir par exemple AUBY J.-B., BERNARD F.-C., BERSANI C. et al.,

Sécuriser l'urbanisme, Paris-La Défense, ADEF, 1997, 181 p.

8 TLFi sur cnrtl.com, entrée sécurisation.

9 RAIMBAULT P., Recherche sur la sécurité juridique en droit administratif français, Paris, LGDJ, 2009, 693 p. ; Voir également

Conseil d'État, Rapport public annuel 1991, De la sécurité juridique, La Documentation française.

10 RAIMBAULT P., op. cit., spé. p. 187 et suiv. et Partie 2.

11 CHARLES H., " Droit économique et droit de l'urbanisme », Mélanges Jacquot, Orléans, Presses universitaires

d'Orléans, 2006, pp. 117-129 ; AUBY J.-B., NOGUELLOU R., " Droit de l'urbanisme et droit de la concurrence »,

Mélanges Bazex, LexisNexis, Litec, 2009, p. 1

11 enlisement de la crise du logement. Le discours de politique générale prononcé le 4 juillet

2017 par le Premier ministre Édouard PHILIPPE en est de ce point de vue un exemple : " pour

construire de nouveaux logements, une loi à l'automne simplifiera les procédures, en particulier dans les bassins

d'emplois les plus dynamiques. Les procédures de permis de construire seront accélérées, les recours abusifs

sanctionnés »12. Cette volonté s'inscrit dans une ligne politique presque constante depuis les

années 199013. Deux aspects du droit de l'urbanisme sont, dans cette optique, principalement amendés. Tout d'abord, le cadre prétendument rigoriste du droit de l'urbanisme et de son

contentieux est souvent accusé d'être le responsable d'une crise du logement qui tend

aujourd'hui à s'enliser plutôt qu'à se résorber. À l'instar de ce que l'on rencontre dans de

nombreux domaines juridiques14, l'allégement des procédures et leur accélération sont des

objectifs globaux des réformes urbanistiques et la déréglementation du secteur est considérée

comme la solution à la crise du logement. En outre, les effets de la saisine du juge lors de la délivrance d'une autorisation

d'urbanisme sont un élément souvent décrié comme un ralentisseur des constructions. Très

schématiquement, le constructeur qui obtient un permis de construire va bien souvent voir ce permis attaqué par un tiers au projet : c'est le contentieux triangulaire. Le recours a un effet suspensif non en droit15 mais bien dans les faits puisqu'une fois le permis attaqué, les banques gèlent leur apport en attendant la purge du contentieux. La construction est dès lors

12 L'interview au Figaro du ministre de la cohésion des territoires Jacques MÉZARD du 5 septembre 2017 va dans le

même sens : il faudrait selon lui accélérer l'instruction des permis, sanctionner les recours abusifs et alléger les

normes qui pèsent sur les autorisations d'urbanisme dans le but de construire davantage.

13 Voir notamment loi n°94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de

construction puis tous les rapports officiels sur le sujet : Rapport REPENTIN, Les facteurs fonciers et immobiliers de la crise

du logement, 29 juin 2005, spé. p. 32 ; le Rapport PELLETIER, Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations

d'urbanisme, janvier 2005 ; le Rapport LABETOULLE, Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, 25 avril

2013 et enfin le Rapport CALVET et DAUNIS, La simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols,

Rapport d'information n°720, 23 juin 2016 ; Rapport MAUGÜÉ, Propositions pour un contentieux des autorisations

d'urbanisme plus rapide et plus efficace, 11 janvier 2018, 74 p.

14 Loi n°2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures

dans les domaines de la justice et des affaires intérieures ; projet de loi pour un État au service d'une société de

confiance, n°424 déposé à l'Assemblée nationale le 27 novembre 2017 ; voir également les deux rapports remis à la

ministre de la justice Nicole BELLOUBET le 15 janvier 2018 intitulés Amélioration et simplification de la procédure civile et

Amélioration et simplification de la procédure pénale. Plus largement, la circulaire n°PRMX180100C relative à la

simplification du droit et des procédures en vigueur explique que dans le cadre du programme " action publique 2022 »,

tous le projets de lois sectoriels comporteront des mesures de simplification des normes.

15 Article L. 4 du Code de justice administrative : " sauf dispositions législatives spéciales, les requêtes n'ont pas d'effet suspensif

s'il n'en est autrement ordonné par la juridiction » ; CE, 2 juillet 1982, Huglo, req. n°25288, 25323.

12

ralentie, voire empêchée tant les illégalités sont récurrentes en urbanisme. L'efficacité du

recours en tant qu'il permet de ralentir les projets et qu'il aboutit à une annulation, est bien souvent pénalisante pour le constructeur. C'est pourquoi la volonté de limiter les recours et de sauver la décision administrative

16 anime les réformes successives du contentieux de

l'urbanisme. Il y a toutefois un certain paradoxe au sein du mouvement de réforme affectant le contentieux de l'urbanisme. Ce dernier est le quatrième plus important devant les juridictions

administratives, derrière le contentieux des étrangers, le contentieux fiscal et le contentieux

des fonctionnaires et agents publics. Représentant en 201617 5,4% des affaires (soit 10 442) devant les tribunaux administratifs et 7,1% devant le Conseil d'État, le contentieux de l'urbanisme s'impose comme un contentieux quantitativement substantiel au sein de la juridiction administrative

18. Cependant, le rapport PELLETIER remis au garde des sceaux et

au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en janvier 2005 estimait à 1% la proportion des autorisations d'urbanisme attaquées devant les tribunaux administratifs

19. Pour le rapport néanmoins, " la difficulté vient du fait qu'il

porte dans une proportion considérablement renforcée sur des opérations importantes et a alors des conséquences

économiques lourdes »

20. De même, le rapport MAUGÜÉ de janvier 2018 relève que seulement

1,2% à 1,6% des permis sont attaqués mais observe que la perception de la réalité

contentieuse par ses acteurs (économiques, constructeurs, aménageurs) est toujours celle d'un ralentissement des constructions de logements

21. L'encadrement continu des recours

semble donc moins la conséquence d'une nécessité de gérer les flux contentieux que celle

d'une volonté de limiter les effets de ces derniers sur les grosses opérations de construction.

16 La même idée de conservation de la décision domine le contentieux environnemental : HERMON C., " Le droit à

un recours effectif. Du bon usage de l'office distinct des juges administratif et civil », in BÉTAILLE J. (dir.), Le droit

d'accès à la justice en matière d'environnement, Presses de l'UT1 Capitole, 2016, spé. pp. 145-174 ; et le contentieux

contractuel : LANGELIER E., L'office du juge administratif et le contrat administratif, Paris, LGDJ, 2012, 893 p. ; BRENET F.,

" Libres propos sur la "judiciarisation" du contrat administratif : un nouveau juge pour un nouveau contrat

administratif ? », Mélanges Richer, LGDJ, Lextenso, 2013, pp. 529-560 ; CE, 16 juil. 2007, Tropic, req. n°291545 ; CE,

28 décembre 2009, Béziers I, req. n°304802, CE, 21 mars 2011, Béziers II, req. n°304806 ; CE, 21 février 2011, Ophrys,

req. n°337349 ; CE, 23 décembre 2011, Ministre de l'Intérieur, req. n°348647 ; CE, 4 avril 2014, Tarn et Garonne, req.

n°358994 ; CE, 30 juin 2017, req. n°398445.

17 Le rapport public du Conseil d'État retraçant son activité en 2017 n'était pas encore en ligne à l'heure où ces

lignes ont été écrites.

18 Conseil d'État, Rapport public 2017, spé. p. 70.

19 Rapport PELLETIER, Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, janvier 2005, spé. p. 12.

20 Ibid. spé. p. 12.

21 Rapport MAUGÜÉ, Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace, 11 janvier 2018,

74 p., spé. p. 4.

13 La logique économique devient ainsi déterminante du contentieux de l'urbanisme. Outre la sécurisation des autorisations, le contentieux de l'urbanisme est également porté par un mouvement de subjectivisation qui inonde l'entièreté du contentieux administratif.

2. L'influence de la subjectivisation du contentieux administratif22. La

spécificité du contentieux de l'urbanisme du point de vue de son importance quantitative, de son actualité et du ciblage normatif dont il fait l'objet est certaine. Toutefois, il serait trop

rapide d'estimer que les évolutions subies par le recours pour excès de pouvoir à l'encontre

des autorisations d'urbanisme ne sont propres qu'à la matière urbanistique. Le sujet traité a

dans cette perspective une portée plus étendue et est caractéristique d'une évolution générale

des différents pans du contentieux administratif. En effet, parmi tous les mouvements qui animent le droit administratif, et dont le contentieux n'est qu'une illustration, celui de subjectivisation est largement constaté. C'est une transformation de l'équilibre entre l'action administrative et les droits des administrés qui est en jeu. Pour le professeur FRAISSEIX, citant à ce sujet le Rapport public du Conseil d'État sur l'intérêt général, " l 'époque est à la valorisation, à l'exacerbation des revendications communautaires et des inclinations individualistes mues par des mobiles purement

égotiques, opérant mutatis

mutandis un passage de la "version volontariste et rousseauiste" de l'intérêt général à la "version utilitariste

et libérale" » 23.
Désignant tout à fois le renouvellement des relations entre l'administré et

22 Voir MELLERAY F., Essai sur la structure du contentieux administratif français : pour un renouvellement de la classification des

principales voies de droit ouvertes devant les juridictions à compétence générale, LGDJ, 2001, 466 p. ; FOULQUIER N., Les droits

publics subjectifs des administrés, émergence d'un concept en droit administratif français du XIXe au XXe siècle, Paris, Dalloz, 2003,

805 p. ; WALINE M., " Vers un reclassement des recours du contentieux administratif », RDP, 1935, p. 205 ;

LAMPUE P., " La distinction des contentieux » in Mélanges Georges Scelle, LGDJ, 1950, pp. 285-313 ; LETOURNEUR M.,

" L'apparition de nouveaux éléments subjectifs dans le recours pour excès de pouvoir », EDCE 1953, n°7, p. 66 ;

BERNARD M., " Le recours pour excès de pouvoir est-il frappé à mort ? », AJDA, juin 1995, n°spécial, pp. 190-199 ;

WOEHRLING J.-M., " Vers la fin du recours pour excès de pouvoir ? », in Mélanges Guy Braibant, Dalloz, 1996, pp. 777-

791 ; DRAGO Y., " Un nouveau juge administratif » in Ecrits en hommage à Jean Foyer, PUF, 1997, pp. 451-462 ;

PACTEAU B., " Du recours pour excès de pouvoir au recours de pleine juridiction ? », Revue administrative, n°spécial,

1999, pp. 51-68 ; BOUSSARD S., " La classification des contentieux à l'épreuve de la métamorphose du juge de l'excès

de pouvoir », in BIGOT G., BOUVET M. (dir.), Regards sur l'histoire de la justice administrative, Litec, 2006, pp. 305-331 ;

DAEL S, " Les métamorphoses de la distinction des contentieux : essai d'une histoire vraisemblable d'un concept

évolutif », in Mélanges Daniel Labetoulle, Dalloz, 2007, pp. 209-217 ; WOEHRLING J.-M., " Trancher le noeud gordien

de la distinction des contentieux », AJDA, 2007, p. 1777 ; LEPETIT-COLLIN H., " La distinction des recours

contentieux en matière administrative - Nouvelles perspectives », RFDA, 2011, p. 813 ; DELVOLVÉ P., " Recours

pour excès de pouvoir et droits subjectifs », in Mélanges en l'honneur de Jean-Paul Costa, Dalloz, 2011, pp. 219-232 ;

DELVOLVÉ P., " Droits publics subjectifs des administrés et subjectivisation du droit administratif », in Les droits

publics subjectifs des administrés, LexisNexis, 2011, p. 3 ; SEILLER B., " Droits publics subjectifs des administrés et

transformations contemporaine du contentieux », Les droits publics subjectifs des administrés, LexisNexis, 2011, pp. 191-

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