[PDF] World Bank Document Maroc. Analyse diagnostic. Direction de

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1

NOTE THEMATIQUE

POUR UNE NOUVELLE STRVRE ET DE

GOUVERNANCE DE LURBANISME ET DE LAMENAGEMENT

URBAIN

DEFIS, CONTRAINTES ET LEVIERS DACTION

REVUE DE LRBANISATION AU MAROC (PROJET P164989)

Mai 2018

Banque Mondiale

Développement Urbain, Rural et Social (GSURR)

Moyen Orient et Afrique du Nord (MNA)

Cette Note Thématique a été préparée par Olivier Toutain (Consultant en planification urbaine), sous la

supervision de Augustin Maria (Spécialiste Principal en Développement Urbain), avec des contributions de

Abdellah Lehzam (Consultant en planification urbaine), Lamia Zaki (Consultante en développement urbain),

et Julie Biau (Analyste de Programme).

Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized

2

Table des Matières

ACRONYMES ....................................................................................................................................... 4

Résumé exécutif ................................................................................................................................. 6

I. Dynamique démographique et poids de la croissance des ménages ................................ 8

II.

traditionnels ..................................................................................................................................... 9

urbain ............................................................................................................................................... 11

I. Dysfonctionnements et contraintes du système foncier .................................................. 11

II. Faible pertinence des instruments classiques de planification urbaine et

.............................................................................................................................. 11

III. es territoires ............................ 14

IV. Insuffisance du financement et trop faibles ressources humaines ................................. 14

à la mesure des enjeux à venir ......................................................................................................... 15

I. Envergure des efforts entrepris......................................................................................... 15

II. Défis institutionnels et absence de lignes directrices ....................................................... 16

III. Une volonté de réforme au plus haut niveau ................................................................... 17

Propositions : Vers un meilleur avenir urbain ? ............................................................................... 18

I. Instruments et régulation .................................................................................................. 18

Proposition #1 : Articuler et intégrer les différents niveaux de planification territoriale /

urbaine / locale ............................................................................................................................... 18

Proposition #2 ....................... 19

Proposition #3

.................................................................................................. 20

Proposition #4

en matière de développement urbain (urbanisme, habitat, déplacement, etc.) ........................ 21

local ................................................................................................................................................. 22

Proposition #6 : Améliorer la gestion foncière ............................................................................ 25

Proposition #7 : Assurer une meilleure contribution financière au développement urbain ... 27

II. Acteurs ................................................................................................................................ 28

administrative dans le contexte de régionalisation avancée ....................................................... 28

Proposition #9

........................................................... 29

Proposition #10

nouvelle organisation territoriale ................................................................................................. 31

Conclusion : De grandes références à revoir ................................................................................... 32

3 4

ACRONYMES

AU : Agences urbaines

AUC : Agence urbaine de Casablanca

CDG : Caisse de dépôt et de gestion

CERED : Centre d'Etudes et de Recherches Démographiques CRI : DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales

DPU : Droit de préemption urbain

DU :

DUP : -publique

DAT : Directi

ECI : Etablissement de coopération intercommunale

HCP Haut-Commissariat au Plan

LYDEC : Lyonnaise des Eaux de Casablanca.

MATUHPV :

de la politique de la ville

MCA : Millennium challenge account

MHU :

MMDHS : Milliard de Dirhams

MOD : OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

ONU : Organisation des Nations Unies

PA : PAC :

PCD : Plan communal de développement

PDAR : Plan de développement des agglomérations rurales PDGC : Plan de développement du Grand Casablanca

PDR : Programme de développement régional

PDU :

PLH : Programme local de l'habitat

PLHDU :

PU : Planification urbaine

PUP : Projet urbain partenarial

PVSB : Programme Villes Sans Bidonvilles

RGPH Recensement

RS : Zone de réserve stratégique

SDAU :

SDL : Société de développement local

SEM :

SNAT :

SNDD : Stratégie nationale de développement durable SNDU : Stratégie nationale de développement urbain 5

SPU : Système de Planification urbaine

SRAT :

TNB : Taxe sur les terrains non bâtis

ZAC : nt concerté

ZAD : ZUN :

ZUP : Zone à urbaniser en priorité

TPS : Town Planning Scheme indien

6

Résumé exécutif

1. Malgré des avancées et des succès indéniables, le Maroc pourrait davantage

tirer parti des opportunités économiques et du potentiel des villes pour en faire des leviers de progrès économique et social. La dynamique démographique, bien que moins

soutenue que par le passé, continue à être un considérable défi pour le Maroc. A cette

et dynamiques de développement (du rural vers le périurbain, urbain vers le périurbain), s (grands

projets, villes nouvelles, etc.) qui bouleversent les équilibres et les modes de gestion

traditionnels.

2. uvre du développement

multidimensionnelles auxquelles il fait face (institutionnelles, opérationnelles, foncières, financières, etc.), dans un contexte marqué par une transformation des modes de développement urbain et une augmentation du nombre des acteurs y participant. Cette note propose un diagnostic des principaux obstacles inhérents au développement urbain, qui tiennent: aux dysfonctionnements du système foncier tant sur le plan du droit que sur celui de la gestion et des pratiques (connaissance, disponibilité, sécurisation) ; à la faible pertinence de la planification urbaine et territoriale pour traiter des enjeux environnementaux, économiques et sociaux et organiser le développement urbain urbain adaptés aux nouveaux enjeux (en dehors des outils et procédures classiques - lotissement, expropriation) ; au déficit de coordination multi acteurs et multi-niveaux à leviers de financement et des ressources humaines.

3. au surbain, les réponses

apportées semblent insuffisantes au regard des enjeux à venir. Les réalisations engagées

soulèvent plusieurs questions quant à leurs déterminants, à la convergence des approches et

des actions qui les structurent et leur intégration urbaine et territoriale. La plupart des grands

projets sectoriels apparaissent ainsi peu articulés avec la planification territoriale et urbaine,

de con

sur la question des villes. La difficulté de cette entreprise tient à sa dimension transversale.

Ces contingences compromettent la capacité du Maroc à tirer parti de la dynamique soutenir le développement économique et les transformations sociales, environnementales et technologiques.

4. Cette note identifie dix propositions pour dépasser la situation actuelle et

(1) Articuler et intégrer les différents niveaux de planification territoriale / urbaine / locale ; (2) e ; (3) national ; 7 (4) Encourager la territorialisation et la mise en cohérence des actions publiques sur (5) agement opérationnel et foncier au niveau local ; (6) Améliorer la gestion foncière ; (7) Assurer une meilleure contribution financière au développement urbain ; (8) ; (9) de politiques urbaines intégrées; et (10) Transformer les Agences urbaines organisation territoriale

5. Les pistes de

, et se traduire par un engagement des parties prenantes institutionnelles et des dispositifs proposées reposent également sur la modernisation du cadre législatif de la planification 8 P

Contexte au Maroc, perspectives et défis

6. La dynamique démographique, bien que moins soutenue que par le passé, représente

toujours un considérable défi pour le Maroc et un puissant déterminant des choix et des politiques de développement social, économique et territorial. A cette pression démographique, de nouvelles formes et dynamiques de développement (du rural vers le périurbain, urbain vers le périurbain), et une évolution des modèles de production des territoires urbains, de territoriaux et les modes de gestion traditionnels de la croissance urbaine. I. Dynamique démographique et poids de la croissance des ménages

7. La croissance démographique au Maroc est essentiellement urbaine. Ceci

en grande partie par campagnes. Bien que le de la population marocaine soit en baisse (il est passé de 1,38% à 1,25% entre 2004 et 2014 démographique rapide), la population Les villes abriteraient ainsi actuellement près des trois quarts des Marocains contre 60,3% en 2014.

Quelques 5,8 millions urbains1

au moins 50% iro

Graphique 1

Base 100 : 1982)

Source : HCP / Etude SPU

1 HCP- Projections de la population et des ménages (2014-2050), mai 2017.

100
150
200
250
300
350
400
450

198219942004201420242030

INDICE BASE 100: 1982

Population urbaineMénages urbains

9

8. Les évolutions de la structure démographique et le tempo de la croissance des

ménages génèrent des besoins sans précédent. Le Maroc va devoir non seulement gérer la

part de la population en âge de travailler2 (le taux de croissance annuel des annuel moyen - Graphique 1). Ces évolutions ont un impact considérable sur la demande en logements, en équipements, en emplois, et en services (éducation et santé, transport, et infrastructures de base). II. traditionnels 9.

En 2014, les deux tiers (68,2%) de la

population urbaine du pays étaient concentrés dans des villes de plus de 100 000 habitants, bien que le poids démographique des huit métropoles nationales par rapport à la population marocaine ait diminué depuis 1971 (Graphique 2). Cette apparente stabilisation de la es villes, ni une perte de leur influence - on assiste au contraire depuis quelques années à un redéploiement spatial des " villes métropoles » qui trouve son expression la plus avancée au niveau des métropoles de Tanger, du Grand Casablanca -Rabat Salé et du Grand Agadir. Cette tendance des agglomérations (Tanger, Agadir), des phénomènes de périurbanisation diffuse sur de vastes espaces territoriaux (Kénitra, Fè 10. plus rapide que celui de la croissance de la population urbaine. Ceci tient à la séparation moyen consommé par habitant. Une analyse réalisée au niveau du Grand Casablanca, de Rabat-

Salé-

bâties dans les trois grandes agglomérations au cours de la période 2010-2016, et une tendance généralisée à la baisse des densités urbaines. : le taux de croissance des aires

urbanisées a ainsi été plus de 5 fois supérieure à celui de la démographie à Marrakech (de

-Salé-Témara (de 1,96 à 5,85%), et plus de 1,7 pour le Grand Casablanca (de 1,64 à 2,78%), au cours de la période de comparaison3 (cf. figure 1). A Marrakech, la superficie urbanisée doublé en une décennie (de 16 000 à 32 000ha) ce qui en fait un cas unique en grande partie Grand Casablanca a vu sa superficie bâtie multipliée par 3,5 (de 10 000 à 36 069 hectares) entre 1980 à 2016. 11.

2 Selon les prévisions du HCP, cette population va passer de 62,4% par rapport à la population totale, en 2014

à 63,8% en 2030 (voir HCP, Rapport National sur les Objectifs du Millénaires pour le Développement 2015,

août 2015, page 18).

3 2010-20-

10 fonciers. La demande en foncier urbain annuel est estimée à 7.000 Ha4, pour accueillir la population dans les décennies à venir

5. Une très

grande partie de ce croît ira se reporter sur les grandes agglomérations, en premier lieu,

Casablanca, qui continue à être au centre du dispositif urbain national, mais aussi depuis plus

récemment Tanger qui voit exploser son hinterland urbain, ainsi que Marrakech et Figure 1. Evolution des extensions urbaines dans les grandes agglomérations entre 1975 et 2014

Casablanca Rabat Sale

Marrakech Tanger

Source: Banque Mondiale en utilisant les cartes ArcScene

4 Sources : e-GEOPOLIS, RGPH, estimations CREADH (Etude sur le système de planification urbaine au

5 Rachid Afirat. 2014. Planification urbaine et défis de la croissance des villes.

11 développement urbain

12. Malgré des avancées et des succès indéniables, le Maroc pourrait tirer davantage

tirer profit des opportunités économiques et du potentiel des villes pour en faire des leviers de progrès économique et social6. Les contraintes et les dysfonctionnements du système (planification, foncier, financier, opérationnel, législatif, de gouvernance, etc.) compromettent actuellement la capacité du pays à correctement accompagner et gérer le I. Dysfonctionnements et contraintes du système foncier 13. comme dans sa gestion et ses pratiques (connaissance, disponibilité, sécurisation). Ces du dé Elles résident principalement dans la complexité et la lourdeur des dispositions juridiques

adoptées, la multiplicité des régimes fonciers, la faiblesse de la proportion des biens

immobiliers immatriculés (environ 10% dans les communes rurales7), et la non-actualisation de la carte foncière. 14. croissance économique. Le poids des contingences rencontrées interpelle aujourd'hui sur la

nature des réponses à apporter et sur les leviers à actionner aux plans juridique, institutionnel,

managérial et financier pour fluidifier les marchés, activer la mise à disposition des terrains

équipés et mettre en place un cadre sécurisé pour les activités économiques. II. Faible pertinence des instruments classiques de planification urbaine et

15. Malgré les efforts entrepris pour couvrir le territoire, la planification urbaine

environnementaux, économiques et sociaux et réguler le développement urbain. La PU

ne parvient pas à être un cadre cohérent de coordination des actions sectorielles (logements,

Elle est en effet plus conçue comme un produit final rigide que comme un processus souple . La planification

sectorielles, grands projets, plans de développement stratégique de villes, dérogation,

qui constituent des éléments de régulation et des réponses aux

8 mais dont les impacts et les coûts à long terme ne sont

pas correctement évalués. 6 Note de politique - Développement urbain & régional. Mai 2017. Banque Mondiale. 7 du foncier. Vision prospective et stratégie nationale de gestion du foncier.

8 sme. 2017. Etude sur le Système de planification urbaine. Analyse diagnostic.

12 Encadré 1. Principaux instruments et acteurs de la planification territoriale et de urbain9 INSTRUMENTS. Le système de planification territoriale marocain, qui porte une vision de développement du territoire à moyen et long termes, comprend des instruments déclinés à différentes échelles, dont in restent cependant globalement très limités, comme le montrent plusieurs études récentes qui soulignent notamment leur instabilité10:

échelle nationale, via le

(SNAT). Finalisé en 2004, le premier SRAT , ses et il semble être tombé dans . La loi 111-14 de 2015 relative aux régions évoque une " politique

» qui aurait

dû précéder la mise en place des nouveaux SRAT (cf. ci-dessous) sans se cet instrument ;

échelle régionale, via :

- les (SRAT), documents en cours de remplacement suite au nouveau découpage - les Plans de développement régional (PDR) instaurés en 2015 et quià court terme ;

échelle métropolitaine, via le

(SOFA), outil permettant et urbanisme en réalisant notamment la liaison entre le SNAT et les SDAU. Seul celui de re métropolitaine centrale Casablanca - Rabat. présent été élaboré (fin 2008). opérationnalisé (pas de montage institutionnel dédié ni de financements alloués) du dernier SDAU de

Casablanca (2009) ;

échelle urbaine/intercommunale, via les

Urbain (SDAU),

plusieurs ticipation des collectivités locales. Bien que ces échelle communale ou infra-communale, via les (PA), affectation des sols et définissent les possibilités ou restrictions/interdictions de construire.

ACTEURS

Etablissements publics sous tutelle du département es agences urbaines sont responsables de lélaboration des documents (et en 9

10 MUAT, Système de planification urbaine au Maroc. Analyse diagnostic

13 particulier des SDAU et PA). Elles ont également des prérogatives en matière de plus lourdes que souvent considérés comme des références des acteurs clé du développement local (plan mais également via leur implication dans les différents programmes existants plans de développement des grandes villes, ...). récemment vu confier

ôle consultatif

communes elles participent aux programmes de mise à niveau urbaine des infrastructures municipales dans les quartiers sous-équipés via des programmes spécifiques ou les budgets communaux. Plusieurs établissements publics de droit privé constituent également des acteurs clés (Holding Al Omrane, Caisse de Dépôt et de Gestion et ses démembrements), villes nouvelles, dhabitat social, etc. Plus récemment, des structures dédiées sous forme de SDL ou de SA contribuent à la des plans stratégiques des grandes villes. de la société Rabat Région Aménagement chargée de la réalisation du Plan Rabat

Ville Lumière Casa Aménagement,

Casa Prestations, Casa Transport pour le Programme de Développement stratégique du grand Casablanca (PDGC).

16. Par ailleurs, son

bain en dehors des outils et procédures classiques (lotissement, expropriation). opérations d 11. Il ne tire pas non plus quadruplé entre les années 1980 et 2000 à un rythme annuel moyen de 5 000 ha12) ou de la (voir Encadré 2. Importance des surcoûts entrainés par les développements urbains hors

SDAU à Casablanca

11

procédure de remembrement urbain pour la réalisation de lotissements et de leurs équipements publics (voiries

et réseaux divers) régie par le dahir de 1917 12 14 des surcoûts entrainés par les développements urbains hors SDAU à Casablanca, soit 1000 um

technico-économique défini par les schémas directeurs qui ont contribué à augmenter de

13. e rapprochait -à-dire inscrite dans un III.

17. Le développement des villes et des territoires est fortement entravé par le déficit

de coordination multi-acteurs et multi-niveaux. Les stratégies sectorielles (économique,

logement, tourisme, environnement, etc.) restent souvent cloisonnées et les nécessaires

synergies entre elles sont rarement mises -delà de la faible coordination

multisectorielle, la gouvernance des territoires reste peu articulée aux différentes échelles

Le développement urbain et

territorial pâtit également de la multiplicité des acteurs institutionnels dans ce domaine, du

en cohérence des politiques publiques au niveau local.

18. itoires restent largement dominés

La réforme de la déconcentration

la déconcentration étant toujours en proj transformations rapides

développement urbain) et sur les réponses à apporter aux plans institutionnel, financier, de

la planification, etc. IV. Insuffisance du financement et trop faibles ressources humaines 19. insuffisants et le foncier y contribue peu. sur les mécanismes classiques tels que la mobilisation du foncier public ou la péréquation, ou encore sur les mécanismes dérogatoires pour répondre à la demande en financement de leur développement et de leur équipement. Les besoins en investissements estimés pour les

13 Lyonnaise des Eaux de Casablanca (LYDEC), 2013, " Evaluat

15 infrastructures urbaines dans les villes marocaines se montent à environ 320 milliards DHs

sur la période 2017-2027, dont plus des deux tiers devront être financés par les

municipalités14 (part estimée à 222 milliards DHs soit 22,2 milliards DHs /an)15. Celles-ci ne

pourront pas assumer ces dépenses sur les bases actuelles. Elles sont par ailleurs dans

» définies par la loi

113-14 (art 85) au titre des compétences transférées. La fiscalité locale apparait aussi

e liant le foncier au

20. Les ressources humaines, les compétences ainsi que le management stratégique

des agences urbaines ne sont pas en phase avec les besoins et les évolutions en cours.

Malgré leur ancrage territorial, leurs acquis et les réels progrès accomplis dans la gestion

urbaine16, les agences urbaines ne parviennent pas à faire évoluer les pratiques de

planification urbaine, à prendre en compte des démarches et des projets plus complexes et à

animation territoriale, urbanisme durable, etc.). Même si elles peuvent être sans le formaliser

des acteurs du développement local à travers un appui aux acteurs locaux, la réalisation c., elles éprouvent aussi des difficultés à mettre en relation les acteurs du développement territorial et à être " moteurs concertation multi acteurs. Elles établissent notamment peu de rapports de coopération et de

pré-opérationnelles et appuyer les collectivités locales et les opérateurs publics et privés au

Problématique

ne sont pas à la mesure des enjeux à venir

21. Le Maroc consacre des efforts importants a

entreprises soulèvent plusieurs questions quant à leurs déterminants, à la convergence des

approches et des actions qui les structurent et leur intégration urbaine et territoriale.

I. Envergure des efforts entrepris

22. Le Maroc a sur la période récente entrepris des efforts considérables pour

répondre à la pression des villes et aux besoins de développement. Des moyens financiers importants , à la requalification /

réhabilitation urbaine, aux équipements publics, à la résorption des bidonvilles, etc. à travers

les programmes de mise à niveau, le PVSB (Programme Villes Sans Bidonvilles), les plans de développement stratégique de villes17. 14 territoriales. Note de politique - Développement urbain & régional. Banque Mondiale. Mai 2017.

15 Id. .

16 Notamment à travers la mise en place des g

de .

17 Plan de développement du Grand Casablanca, Programme " Rabat ville lumière », programme Tanger

Métropole, etc.

16

23. De grands projets ont été également réalisés au titre des stratégies sectorielles18.

Ces réalisations ont pour objectif de répondre aux besoins de la diversification et de la en foncier industriel, en logements et en équipements en nombre suffisant à travers les villes nouvelles ; et de se ports, de plateformes logistiques, etc. Encadré 3. A Tanger et Kénitra, le développement économique accompagne la croissance urbaine Plusieurs exemples témoignent au Maroc des impacts positifs des choix publics effectués en

lien avec le développement urbain et/ou territorial et de leurs effets de levier sur la croissance

ville en plein emploi19 investissements publics et privés opérés (comme par exemple Tanger Med ou Renault). (Peugeot Société redistribution de riches

24. La plupart de ces projets sectoriels apparaissent cependant peu articulés avec

la planification territoriale et urbaine. se déclinent en général à côté des villes en

ne20 (foncière, politique, institutionnelle, etc). Cette mise à distance et le contournement des procédures classiques via le recours fréquent à la dérogation) posent à terme la question de leur

impact sur les territoires et de leur efficience qui apparaissent au final parfois très relatifs par

rapport aux objectifs initiaux du fait des difficultés de leur intégration territoriale. Ces modes

de faire ont eu également pour effets de dis Cette situation qui renvoie au manque de visibilité et de coordination des acteurs du ntre les publiques. II. Défis institutionnels et absence de lignes directrices 25.
et de consensus institutionnels. De nombreuses stratégies, initiatives et démarches - SNDU, politique de

la ville dans sa version initiale, projets de villes,.. ) ont été engagées ces 20 dernières années

à différentes échelles territoriale et institutionnelles afin de faire évoluer le système existant

18 Plan Emergence

19 Wali de la Région de Tanger Tétouan Al Hoceima

20 S 17

(cadre législatif, outils opérationnels, démarches de planification et de programmation,

de leurs objectifs initiaux faute de réformes et de consensus institutionnels. Notamment, les efforts de départements tels que la Direc préalables politiques et institutionnels.

26. des

villes. En dépit des engagements internationaux du Maroc en faveur du développement

pas de cadre de référence ou de lignes directrices pour la planification urbaine et territoriale

à même de définir des perspectives et des orientations de développement intégrant les

mondialisation et les impératifs de la cohésion soci national explicite pour le développement urbain durable autour d'un Nouvel Agenda Urbain pose question alors que les institutions marocaines ont pu définir des orientations

stratégiques, voire légiférer sur des sujets majeurs (Stratégie énergétique 2030, Maroc

27. La difficulté de cette entreprise tient à sa dimension transversale. Elle implique

en particulier différents acteurs entre lesquels un consensus sur la question des villes et du ntérieur mais relève du Chef du publique urbaine. III. Une volonté de réforme au plus haut niveau

28. La régionalisation avancée et la réforme du mode de gouvernance territoriale

est une opportunité majeure au regard des difficultés identifiées. politiques publiques dans les territoires. En prenant acte des contraintes et des difficultés en phase avec les principes et les objectifs de la Constitution. 29.
appréhender le développement urbain est une opportunité pour engager (ou faire avancer) les réformes nécessaires et traduire dans les faits, les décisions et orientations stratégiques. des mécanismes inédits et me21 politique urbaine nationale parmi les objectifs du programme gouvernemental participe de a question urbaine dans

21 Message de SM le Roi Mohammed VI aux participants à la 2ème édition du forum ministériel arabe sur le

logement et le développement urbain. Décembre 17 18

Propositions : Vers un meilleur avenir urbain ?

30.
système et territorial. Elles font écho à un certain nombre de recommandations issues de réflexions stratégiques 22 en les situantquotesdbs_dbs32.pdfusesText_38

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