[PDF] Les Principes généraux du droit administratif français et thaïlandais

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UNIVERSITE D"AUVERGNE CLERMONT-FERRAND 1

LES PRINCIPES GENEREAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

THESE pour le

Doctorat en droit public

Présentée et soutenue publiquement le 17 décembre 2010 Par

Paleerat SRIWANNAPRUEK

Directeur de recherches

Jean-Pierre MASSIAS, professeur à l"Université d"Auvergne

Clermont-Ferrand I

Membres du jury

Philippe Zavoli , Maître de conférence - Doyen de Faculté de Bayonne Christine Bertrand, Maître de conférence à l"Université d"Auvergne

Rapporteur :

Renaud Carrier, Professeur à l"Université de Pau et des Pays de l"Adour Pierre Cambot, Professeur à l"Université de Pau et des Pays de l"Adour Jean-Pierre MASSIAS, Directeur de thèse - Professeur à l"Université de

Pau et des Pays de l"Adour

2

A mes parents.

3 " L"université n"entend ni approuver, ni désapprouver les opinions particulières du candidat » 4

Remerciements

J"ai commencé mes études en Master 2 à la Faculté de droit de Clermont- Ferrand en 2004, en même temps que ma formation pédagogique grâce à Madame Christine BERTRAND, mon directeur de mémoire, qui fait partie des membres de jury. Le professeur Jean-Pierre MASSIAS m" a également accordé un avis favorable à toutes les étapes des mes

études, en me proposant aussi une amitié précieuse. Je présente mes remerciements aux

membres du jury qui ont trouvé un moment disponible dans leurs emplois du temps très chargés pour critiquer et commenter mon travail. Ces sept années agréables en Auvergne constituent un parcours exceptionnel, enrichi par l"accueil chaleureux de la responsable du CROUS, Madame Marie-Claire COMPTE-ROME. Je suis fière de garder un " souvenir français » tout au long de ma vie, ainsi que la connaissance de la langue française. Je souhaite, du fond du coeur, remercier ma grande amie, Marie-Anne VALLEIX DELISLE, qui a essayé le mieux possible de

m"entraîner. Je n"ai pas le droit d"oublier non plus le soutien de Monsieur Charnchai

SAWANGSAKDI, le juge de la Cour suprême administrative thaïlandaise, qui m"a encouragée et m"a accompagnée, lors de moments difficiles quand je suis tombée gravement

malade et que j"ai risqué de perdre la vie. Pour finir, j"adresse un hommage à ma famille et à

mes chers amis français, étrangers et thaïlandais, dont je garderai toujours un souvenir ému.

5

Introduction

Problématique

Existe-t-il un véritable principe applicable même en l"absence de texte ? Iette- question- paraît- absurde- carB- dans- le- système- du- droit- administratif-

thèse- du- professeur- Jeanneau- a- aussi- montré- parfaitement- les- caractères- des- principes-

- - Mais-la-question-se-pose-de-savoir-si-les-mêmes-principes-existent-aussi-dans-le-

système- juridique- thaïlandais9- La- création- de- la- juridiction- administrative- thaïlandaise- a-

commencé- en- :)))- par- la- loi- portant- création- de- la- juridiction- administrative- et- de- la-

système-juridique9-- - - L"étude-comparative-des-conceptions-française-et-thaïlandaise-pourra-éclairer-

notre- étude9- Nous- connaissons- la- réputation- bien- établie- du- droit- français9- Ihacun- sait-

combien- d"autres- pays- ont- été- influencés- par- la- sagesse- du- droit- français- à- travers- la-

le-Ionseil-d"Xtat9-

- - ùe- plusB- la- [rance- a- présenté- un- modèle- équilibré- du- système- dualiste-

administratif- thaïlandais- par- rapport- au- droit- français9- La- [rance- possède- une- célèbre-

du- pays- sous- le- règne- du-roi-Rama- VB-ainsi-que- dans-ses- grandes-codificationsB-dans-la- 6 Nous débuterons cette recherche par l"histoire de la juridiction des deux pays, y compris la compétence de la juridiction administrative et le recours de la juridiction à la recherche de la protection optimale des droits. Nous envisagerons ensuite le rôle du juge et

l"indépendance de l"ensemble de la juridiction administrative. Car le juge peut être considéré

comme l"autorité la plus naturelle et la plus vivante pour donner naissance à une véritable règle jurisprudentielle. Nous considérerons ensuite la jurisprudence comme un fondement inévitable des principes généraux du droit. Compte tenu de l"importance de la jurisprudence

dans le système du droit, il est important de montrer la synthèse des principes généraux du

droit, à travers son origine et son modèle de création, ainsi que la perspective et l"innovation

des principes généraux du droit et l"intervention du juge au niveau de l"élaboration des ces

principes. Nous terminerons cette recherche en évoquons la diversité exemplaire des

principes généraux du droit. La notion de ces principes en droit français est diverse selon sa

foncition. Au contraire, il n"existe pas, jusqu"à présent, d"acceptation textuelle citant

l"existence des principes généraux du droit en droit administratif thaïlandais. Il est donc

nécessaire d"analyser ces principes au travers du droit d"autres pays, en comparaison avec les règles juridiques existant dans le droit thaïlandais.

Intérêt de la recherche

En elle-même, il est certain que l"étude concernant les principes généraux du

droit est intéressante. Elle permet d"envisager le rôle du juge dans le système du droit, rendant

le travail administratif plus efficace et plus évolué au niveau de la protection des droits et des

libertés. Le droit administratif thaïlandais est très jeune et il a besoin de progresser en

efficacité. L"étude comparative permet de comprendre l"avantage du système stable français

et les inconvénients de prendre toujours le système français comme référence, sans chercher

un principe propre à son système juridique. Sur le plan intellectuel, cette recherche peut éclairer le droit des deux pays en

matière des principes généraux du droit, y compris le caractère particulier de chaque pays.

Nous connaîtrons mieux, non seulement les principes généraux du droit dans le droit français

et thaïlandais, mais aussi des points positifs et les défauts du droit de ces deux pays. Grâce au

niveau élevé du droit administratif français, et notamment à l"absence de théorie concernant

les principes généraux du droit, le droit thaïlandais en retirera un apport intéressant. De plus,

cette recherche permettra au juge administratif thaïlandais de comprendre la conception des

principes généraux du droit, et ainsi de savoir comment appliquer ces principes dans sa

jurisprudence. 7 I. LA PLACE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE DANS L"ENSEMBLE JURIDICTION

Section-:-O-Une-originalité-

A l"inverse du droit privé qui a fait l"objet d"étude de synthèse, le droit

administratif français est généralement présenté son existence comme une conséquence de la

Révolution de 1789. Plus précisément, c"est une conséquence de la proclamation, par

l"Assemblée nationale constituante, du principe de la séparation des pouvoirs, selon Montesquieu. L"adoption de ce principe comme fondement de l"ordre constitutionnel, en remplacement des conceptions absolutistes de la monarchie d"Ancien Régime, avait entraîné

la séparation des autorités administratives et judiciaires, et l"établissement en l"an VIII, sous

le Consulat, d"une juridiction purement administrative, chargée de statuer exclusivement sur les litiges opposant l"administration aux particuliers ; cette juridiction avait entrepris

l"élaboration d"un droit nouveau, le droit administratif, constitué par un ensemble de règles

détachées du droit civil, ou comme on l"appelle du " droit commun » - et faisant bénéficier

l"administration de privilèges plus ou moins exorbitants. En 1855, R.Dareste a cité que " l"histoire est peut-être plus nécessaire en droit administratif qu"ailleurs, car souvent c"est elle, et elle seules, qui peut rendre compte des

institutions ».L"histoire du droit administratif français est une création toute récente, dont

l"origine remonte seulement à la loi du an VIII, ou tout au plus aux décrets de l"Assemblée

constituante. Il semble qu"avant 1789, l"administration tout entière était livrée à l"arbitraire

des Parlements, et qu"il a fallu une révolution pour arracher à la tutelle judiciaire et lui

donner, avec l"indépendance, des règles fixes et une organisation complète. On pourrait dire

que le droit administratif est démenti par les faits. Il n"est peut-être pas un seul principe, une

seule règle de droit administratif français qui ne trouve son équivalent, son origine dans

l"ancien droit ; les lois du gouvernement consulaire n"ont été qu"une restauration intelligente,

mais à peu près complète de l"Ancien Régime, et finalement, la Révolution de 1789 a laissé

des traces plus profondes dans le droit civil que dans le droit administratif. La création du Conseil d"Etat en vertu de la loi du 24 mai 1872, modifie

profondément la conception du droit administratif. Sous la III République, se réalise

véritablement l"assimilation du droit administratif à la jurisprudence du Conseil. Le droit

apparaît comme un droit essentiellement prétorien, qui s"élabore désormais et se perfectionne

de décision en décision. Les sources législatives et règlementaires passent au second plan, ce

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qui a pour conséquent de restreindre encore plus la référence à des dispositions remontant à

l"Ancien Régime, que la législation ultérieure avait tacitement, voire expressément,

maintenues en vigueur. Sous l"Ancien Régime, il s"est élaboré un véritable corps de règles relatives à

l"administration. L"autonomie de ce corps de règles n"a pas été proclamée de façon

absolument formelle. Certes, ces règles provenaient d"origines diverses, et n"étaient pas

reliées entre elles de façon systématique. Mais, elles dotaient l"administration d"un régime

juridique d"ensemble, qui établissait une sorte d"équilibre entre les exigences de l"intérêt

général et le respect des droits des administrés. L"autonomie du droit de l"administration avait

une finalité propre. Et il arrivait déjà, comme nous le verrons, que des juristes-consultes prennent vraiment conscience de la spécificité des dispositions du " droit commun ». Restituer l"intégralité de son passé au droit administratif français présente un

autre intérêt fondamental, d"ordre social et politique, et non plus simplement juridique : celui

d"attester de l"ancienneté des limitations apportées à l"arbitraire des détenteurs de la puissance

publique. En affirmant qu"il avait fallu attendre la Révolution 1789, voire la IIIe République,

pour que l"action des administrateurs ait été insérée dans un cadre légal garantissant le respect

des droits des administrés, on a laissé croire que les Français avaient longtemps vécu sans

cette protection et ne s"étaient émancipés que depuis quelques générations. En réalité, la lutte

contre arbitraire des titulaires de la puissance publique s"est engagée dès la fin du XI siècle à

travers les premières manifestations du mouvement communal. L"élaboration du droit administratif français est le fait d"une longe évolution, et

non un phénomène récent, ce qui conduit à poser de façon nouvelle le problème des rapports

de ce droit avec ses homologues des autre pays d"Europe. Les recherches comparatives doivent prendre en considération l"ensemble des perspectives historiques. Certes, elles deviendront encore plus complexes, mais elles gagneront en force, car elles expliqueront des

similitudes ou des divergences surprenantes à priori, car elles révéleront des filiations

inconnues. Le rôle qu"a joué l"influence du droit administratif français dans le développement

des autres droits administratifs européens,( et même en Thaïlande, avec le système du droit

public inspiré du droit français et du droit allemand, et en revanche du système du droit privé

et criminel inspiré du droit anglo-saxon). De plus, le rôle que les juristes français se plaisent à

exalter sera perçu sans doute de façon plus nuancée. Mais l"on comprendra peut-être mieux,

en contrepartie, pourquoi ce droit a pu, à certaines époques, être considéré comme un

" modèle ». En tout cas, de telles études devraient permettre, en s"appuyant sur les données du

passé, de mieux connaître les éléments essentiels des droits administratifs des divers Etats

européens, de mieux apprécier les moyens de les rapprocher, et de favoriser " le développement d"un droit européen commun », selon la formule de J.Rivero. 9 (A) L"histoire de la juridiction administrative Il y a donc lieu de prendre d"abord en considération l"historique de la

juridiction administrative, à travers la dépendance du contentieux administratif au sens strict,

jusqu"à la loi du 24 mai 1872. Car c"est ce texte de base qui va permettre le passage de la

justice retenue à la justice déléguée, puis la constitutionnalisation ultérieure de la juridiction,

dès lors qu"il marque une césure fondamentale en faveur de l"autonomie du contentieux. On

sera alors en mesure d"évoquer le débat sur le dualisme juridictionnel français, puis de

délimiter le contentieux administratif dans le champ d"étude retenu.

1.-L"historique de la juridiction administrative à travers la dépendance

du contentieux administratif Ce serait une erreur de croire que, en France, le Conseil d"Etat est une

institution somme toute récente, constituée en parallèle au droit administratif substantiel et

depuis le début du XIXe siècle seulement. (1.1) L"affirmation de la séparation des autorités administratives et judiciaires sous l"Ancien Régime Il faut observer, en effet, que le Conseil d"Etat trouve son origine dans

l"Ancien Droit, bien antérieurement à la Révolution français. L"institution résulte, en effet, de

l"éclatement de la Curia regis, la Cour des rois capétiens dont sont issus, au long du XIIIe siècle, le parlement et la chambre des comptes de Paris. Or, dans le contexte juridique du

Moyen Age s"affirme, au sein de cette Cour du Roi, le Conseil du Roi - qui on trouve déjà, à

cette époque, l"expression de Conseil d"Etat du fait de la confusion de l"Etat avec la personne du roi. Les deux conseils assiste le monarque dans l"ensemble de ses attributions, à la fois d"administration active et de juridiction administrative, mais aussi de juridiction civile ou

pénale, soit par l"exercice de sa justice personnelle, soit par la présentation de litiges

normalement traités par les baillis ou les sénéchaux en première instance ou encore par les

cours de justice en première instance ou en appel, comme dans les parlements ou les chambres des comptes. Ainsi le Roi, en son conseil, règle notamment les affaires politiques et administratives, encore largement confondues, ce qui signifie qu"il lui appartient de statuer tout particulièrement sur les litiges provenant de l"action administrative, ceux dont on pourra 10

considérer qu"ils sont précisément d"ordre administratif. Autrement dit, le Conseil du roi se

voit très tôt reconnaître des attributions consultative, à la fois d"administration active et de

juridiction administrative, sans que la distinction soit encore clairement établie entre ces deux

manières, dès lors qu"elles sont réunies en la seule personne du roi, origine de tout pouvoir et

source de toute justice. Or, pendant cinq siècles et jusqu"à la fin de l"Ancien Régime, la

spécificité du contentieux administratif ne parviendra pas à émerger de cette confusion entre

administration et juridiction, malgré la contestation qui, en matière administrative, résultait

tout autant de l"opposition que du rapprochement, selon les périodes, entre juridictions

ordinaires

1 et juridictions d"exception2.

La mise en place de la monarchie absolue passera donc, en particulier, par la condamnation de l"interférence des parlements dans les affaires d"administration active ou juridictionnelle, comme relevant de la seule compétence du roi ou de ses agents. (1.2) La réaffirmation de la séparation des autorités administratives et judiciaires sous la Révolution Pourtant, la contestation par les parlements et par certaines cours des aides de la juridiction administrative de principe et sur présentation, du Roi en son Conseil devait reprendre à la fin du règne de Louis XVI

3. Et les révolutionnaires français ont conduit à la

séparation des autorités administratives et judiciaires par la création du contentieux des

départements et par l"édiction de deux textes consécutifs : la loi d"organisation judiciaire des

16-24 août 1790 et d"autre part, le décret du 16 fructidor an III.

Cependant, sous l"influence de la pensée politique du XVIIIe siècle, le droit issu de la Révolution française devait se construire sur le thème, sinon sur le mythe de la séparation des pouvoirs que l"article 6 de la Déclaration des droits de l"homme et du citoyen de 1789 présente alors comme une exigence de l"Etat de droit : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n"est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n"a point de Constitution ». l l

1 Les parlements en matière civile et pénale

2 Par ex., les chambres des comptes, les cours des aides ou encore les tables de marbre ; sur les juridictions

d"exception en matière administrative, V. Jean-Louis Mestre, oentroduction-historique-au-droit-administratif-

français, coll. Droit fondamental, PUF 1985,n 119 et s., p.181 et s.

3 A ce sujet, l"étude de Georges Algret, Le-Ionseil-du-Roi, les intendants et les parlements à la fin de l"Ancien

Régime, Mémoire pour le DEA d"Histoire du droit, Université de Paris-II, 1990 11 Mais on sait - ou on devrait savoir depuis le professeur Charles Eisenmann 4 - que la réflexion constitutionnelle de Montesquieu repose, non pas sur une séparation absolue des pouvoirs, mais, au sein d"un pouvoir unique, sur une répartition des fonctions exécutive,

législative et juridictionnelle entre des autorités - le philosophe disait des " puissances » -

sans que l"une de ces puissances ne puisse disposer de la totalité de l"une des trois fonctions. On dira aussi, ce qui revient au même, que chaque puissance peut ajouter à sa fonction principale les deux autres fonctions auxquelles elle participe également. Au demeurant, il n"existe pas de pouvoir de juger car le juge n"est pas un corps politique, mais " la bouche qui exprime la loi ». Et, s"il y a bien une fonction juridictionnelle

exercée par le juge, cette fonction juridictionnelle peut être aussi exercée par le corps des

représentants élus qui votent l"amnistie pénale ou par le monarque qui exerce le droit de

grâce. En vue de la protection de la liberté individuelle au sein de la société politique, l"idée

de base est donc bien celle de l"équilibre et non celle de la séparation des pouvoirs, selon le

modèle des " freins et contrepoids »

5 qu"illustre tout particulièrement la formule essentiels

selon laquelle non seulement " le pouvoir arrête le pouvoir », mais il faut aussi " aller de concert ». Dès lors, l"article 16 de la Déclaration de 1789 opère un contresens sur la

pensée de Montesquieu, tel que repris et développé d"abondance par la doctrine administrative

du XIXe siècle pour laquelle le principe de séparation des autorités administratives et

judiciaires est le plus souvent présenté comme une simple exception au principe de la

séparation des pouvoirs : au lieu de constituer un pouvoir juridictionnel séparé du pouvoir

exécutif se maintenait ainsi un pouvoir des autorités judiciaires, séparé d"un pouvoir des

autorités administratives, à la fois administration active et administration contentieuse, c"est-

à-dire non juridictionnelle et juridictionnelle. Pour l"essentiel, il s"agissait alors de justifier

cette exception du système juridique français par la nécessité d"assurer à la fois le maintien de

l"indépendance de l"administration à l"égard des juridictions judiciaires et le maintien de la

confusion des fonctions exécutive et juridictionnelle en matière administrative selon l"idée,

développée tout au long du XIXe siècle, que juger l"administration, ce serait encore

administrer.

2. Le passage de la justice retenue à la justice déléguée

l l

4 Charles Eisenmann,-La-pensée-constitutionnelle-de-Montesquieu, in La pensée politique et constitutionnelle de

Montesquieu. Bicentaire de l"Esprit des lois 1748-1948, Sirey, 1952, p.133-160

5 Salon la traduction usuelle et approximative de l"expression " checks and balance » retenue par le droit

constitutionnel américain. 12 Pour autant, après le second Empire, la situation de la justice administrative ne pouvait rester en l"état et le choix fondamental devait être fait en faveur d"une solution de compromis qui permît de maintenir l"existence de la juridiction administrative tout en donnant son plein effet au principe de séparation des pouvoirs. L"article 9 du la loi Dufaure du 24 mai

1872 portant réorganisation du Conseil d"Etat prévoyait à cet effet :

" Le Conseil d"Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d"annulations pour excès de pouvoir forméesquotesdbs_dbs33.pdfusesText_39

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