[PDF] Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan

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COMMUNICATION À LA COMMISSION DES FINANCES

DU SENAT

Article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

LE RECENSEMENT ET LA

COMPTABILISATION

DES ENGAGEMENTS

HORS BILAN DE L'ÉTAT

Sommaire

Avertissement ........................................................................ .............. 5 Résumé ........................................................................ ......................... 7 ..... 13 Introduction ........................................................................ .............. 15 Chapitre I L"analyse d"ensemble .................................................... 19 I - L"émergence récente d"un cadre de suivi des engagements 19 A - L"absence, avant 2006, d"obligation de comptabiliser les engagements hors bilan ................................................20 B - Les innovations introduites par la LOLF .....................24 II - Des engagements hétérogènes dont l"encours progresse ....36 A - Des engagements de nature très diverse ......................36 B - Des encours en progression depuis 2006 .....................44 III - La nécessité de passer d"une logique de constatation à une logique de surveillance active ....................................................69 A - Les enjeux comptables et organisationnels .................70 B - Les enjeux budgétaires et l"information du Parlement 82 C - Les enjeux de finances publiques ................................89 Chapitre II Les éclairages particuliers ......................................... 105 I - Des risques à relativiser en matière de protection des épargnants ........................................................................ ........106 A - Un modèle original où la garantie de l"État joue un rôle clef ........................................................................ ...........106 B - Des encours en croissance, une rémunération en repli .................112 C - Un risque résiduel en définitive faible pour l"État.....121 II - Un soutien au commerce extérieur qui appelle à la vigilance .........................130 A - Une garantie unique couvrant des risques très diversifiés ........................................................................ .131

4 COUR DES COMPTES

B - Des encours en hausse aux conséquences budgétaires pour l"heure maîtrisées ....................................................138 C - Une situation générale qui doit appeler à la vigilance .................153 III - Une hausse préoccupante des encours de dette garantie 162 A - Un suivi encore insuffisant ........................................164 B - Des encours en forte croissance .................................173 C - Les conséquences de la croissance de l"encours........183 C onclusion générale ...............................................................189 A NNEXES ........................................................................ ......193 A nnexe n° 1 : Echanges entre la commission des finances du Sénat et la Cour des comptes ...................................................194 Annexe n° 2 : Personnalités rencontrées .................................198 Annexe n° 3 : Quelques dispositifs de dette garantie ..............200 Annexe n° 4 : Tableaux ...........................................................212 Annexe n° 5 : Liste des sigles et acronymes ...........................214

Avertissement

En application du 2° de l"article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a été saisie par le président de la commission des finances du Sénat, par lettre du 21 novembre 2011, d"une demande d"enquête portant sur " le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l"État ». Une réponse lui a été apportée par le Premier président de la Cour des comptes, par lettre du 11 janvier 2012, indiquant qu"un rapport d"enquête pourrait être remis à la commission des finances dans le courant du premier semestre 2013. Le 4 octobre 2012, une réunion de travail avec le rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat, M. Jean-Claude Frécon, est venue préciser les contours de la demande de la commission des finances. A l"issue, une réponse complémentaire du Premier président de la Cour des comptes, par lettre du 29 octobre 2012, a fixé le contenu prévisionnel de l"enquête, ainsi que sa date de remise finale, arrêtée au

6 mai 2013.

Le lancement des travaux de la Cour a été notifié aux administrations concernées par lettres en date du 20 septembre 2012, du

25 octobre 2012 et du 15 novembre 2012.

Les investigations de la Cour se sont appuyées sur l"exploitation de la documentation budgétaire et comptable disponible, y compris les conclusions des travaux qu"elle mène en ce qui concerne l"analyse de l"exécution budgétaire ou la certification des comptes de l"État. Ces éléments ont été complétés par l"analyse des réponses reçues au questionnaire remis à l"administration lors de la réunion de lancement de l"enquête. Au-delà de ces pièces écrites, les rapporteurs ont mené des entretiens avec les agents des principales administrations impliquées : direction générale des finances publiques, direction générale du Trésor, direction du budget, contrôleur budgétaire et comptable ministériel des ministères financiers, direction des fonds d"épargne de la Caisse des dépôts et consignations, direction générale des procédures publiques de la Coface. Les représentants en France de l"une des principales agences internationales de notation financière ont par ailleurs été consultés.

6 COUR DES COMPTES

La période couverte par l"enquête s"étend de 2006 à 2012. Le présent rapport prend notamment en compte les dernières informations disponibles dans le compte général de l"Etat pour l"exercice 2012 même si sa remise précède de quelques jours l"adoption, par la Cour, de l"acte de certification des comptes de l"État pour cet exercice. Sauf mention contraire, les travaux menés se limitent aux seuls engagements donnés par l"État, les engagements reçus ayant été exclus du champ de l"enquête, en particulier du fait du manque d"informations chiffrées les concernant. Après avoir été approuvé par la formation interchambres " Exécution du budget et comptes de l"État » le 5 mars 2013, un relevé d"observations provisoires a été adressé, le 8 mars 2013, au directeur général des finances publiques, au directeur général du Trésor, au directeur du budget, au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, au directeur général de la Coface ainsi qu"au directeur général des collectivités locales. Compte tenu des éléments obtenus par écrit en réponse, et en l"absence de souhait des intéressés d"être entendus, la Cour n"a pas procédé à une audition en application des dispositions de l"article L. 143-

4 du code des juridictions financières.

Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l"enquête menée par la Cour, a été délibéré, le 16 avril 2013, par la formation interchambres " Exécution du budget et comptes de l"État », présidée par M. Briet, président de chambre, et composée de Mmes Bouygard, Trupin, Vergnet, MM. Barbé, Bourlanges, Cazala, Charpy, Cotis, Lambert, Monier, Rémond, Viola, conseillers maîtres, les rapporteurs étant MM. Vareille, conseiller référendaire, Ferriol, auditeur, Zérah et Gelin, experts, M. Lambert, conseiller maître, étant contre-rapporteur. Le procureur général, entendu en ses avis, était représenté par M. Lefort, avocat général. Il a ensuite été examiné et approuvé le 24 avril 2013 par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, Mme Ratte, présidents de chambre, M. Johanet, procureur général, étant entendu en ses avis.

Résumé

Les engagements hors bilan de l"État...

Les engagements hors bilan de l"État retracent les obligations qui, sans réunir les critères d"inscription à son bilan, sont susceptibles d"avoir un impact significatif sur la soutenabilité de sa situation financière. Ils représentent, au même titre que les passifs ou les actifs comptabilisés au bilan, un élément indissociable de ses états financiers. La qualité de leur recensement et de leur comptabilisation constitue un enjeu majeur pour les administrations publiques responsables de l"élaboration des comptes de l"État mais aussi pour la Cour des comptes, qui en assure la certification, et pour le Parlement, qui autorise et contrôle l"emploi des fonds publics. ... sont de mieux en mieux connus depuis la mise en oeuvre de la LOLF. Avant 2006, l"administration n"avait pas l"obligation explicite de tenir une comptabilité des engagements hors bilan de l"État même si certains d"entre eux, par exemple les mesures de soutien au commerce extérieur, étaient suivis sur le plan budgétaire.quotesdbs_dbs7.pdfusesText_5

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