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- 3 - N 2169______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION
DU 4OCTOBRE
1958QUINZIÈME
LÉGISLATURE
Enregistré
laPrésidence
de l'Assemblée nationale le 17 juillet 2019RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l 'article 145 du RèglementPAR LA COMMISSION D
ES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
sur l application des mesures fiscalesET PRÉSENTÉ
PAR M. JOËL GIRAUD
Rapporteur Général
Député
- 3 -SOMMAIRE
___ PagesINTRODUCTION ......................................................................................................... 19
PREMIÈRE PARTIE : LE BILAN DE L'APPLICATION DESMESURES FISCALES
.............................................................................................. 21 I. LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2019 .............. 21A. LES DÉCRETS D'APPLICATION ....................................................................... 21
B. LES COMMENTAIRES BOFIP ............................................................................ 30
II. LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES ADOPTÉES DANS D'AUTRES TEXTES QUE LA LOI DE FINANCES ................................. 45 A. RAPPEL DES CONSTATS DES ANNÉES PRÉCÉDENTES ........................ 45B. AMÉLIORATION POUR 2018 ............................................................................. 46
III. LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS ADOPTÉES DANS DES LOIS DE FINANCES ANTÉRIEURES À 2018 ...................................................... 46DEUXIÈME PARTIE
: LES DÉPENSES FISCALES : MIEUX LESCONNAÎTRE, POUR MIEUX LES MAÎTRISER
.............................................. 47 I. L'INEFFICIENCE DES INSTRUMENTS DE PILOTAGE ISSUS DES LOISDE PROGRAMMATION ............................................................................................ 49
II. LA DÉPENSE FISCALE : UNE NOTION AUX CONTOURS FLOUS ETVARIABLES ................................................................................................................ 51
A. LE PÉRIMÈTRE ARBITRAIRE DE LA NORME ET DES DÉPENSESFISCALES .............................................................................................................. 52
1. La définition fluctuante de la norme : une notion peu intelligible ........................ 52 2. La définition discrétionnaire de la norme : l'association nécessaire duParlement .............................................................................................................. 54
- 4 - B. LES ÉVOLUTIONS DE PÉRIMÈTRE ENVISAGEABLES : " QUASI-NICHES » ET " FAUSSES NICHES » ............................................. 54 1.Illustrations d'évolutions de périmètre envisageables en matière d'IR ................ 55
a. " Fausses niches » de l'IR susceptibles d'être déclassées .................................... 56
b. " Quasi-niches » de l'IR susceptibles d'être reclassées comme dépenses fiscales 57 2. Illustrations d'évolutions de périmètre envisageables en matière d'impositiondes bénéfices ........................................................................................................ 58
a. " Quasi-niches » de la fiscalité des bénéfices susceptibles d'être reclassées comme dépenses fiscales 59b.
" Fausses niches » de la fiscalité des bénéfices susceptibles d'être déclassées .... 59
3. Illustrations d'évolutions de périmètre envisageables en matière de TVA .......... 60 a. " Quasi-niches » de la TVA susceptibles d'être classées comme dépenses fiscales.............................................................................................................. 60
b." Fausses niches » de la TVA susceptibles d'être déclassées .............................. 61
III. LES DÉPENSES FISCALES : DES DISPOSITIFS NOMBREUX MAIS PEUÉVALUÉS
.................................................................................................................... 61
A. L'ABSENCE D'ÉVALUATION GÉNÉRALE DEPUIS 2011 ............................. 62 1.Les travaux du Comité Guillaume ........................................................................ 62
2. Une évaluation désormais ancienne et partiellement obsolète ............................. 63 3.Le caractère thématique et ciblé des récents travaux d'évaluation ....................... 63
B. L'IMPULSION PAR LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL D'UNE NOUVELLE DYNAMIQUE DANS L'ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES ........... 64 1. Les suppressions régulières de dépenses fiscales inefficientes : une démarcheopportune mais insuffisante ................................................................................. 64
2. L'implication croissante de l'Assemblée nationale dans une meilleureévaluation des dépenses fisc
ales .......................................................................... 66a. La démarche entreprise par le Rapporteur général à l'automne 2018 .................. 66
b. Le lancement par le Gouvernement d'une ambitieuse évaluation des dépenses fiscales.............................................................................................................. 67
c. La réaffirmation de la volonté de l'Assemblée nationale de mieux évaluer les dépenses fiscales ............................................................................................... 68 IV. L'ANNEXE BUDGÉTAIRE SUR LES DÉPENSES FISCALES : UN DOCUMENT INDISPENSABLE MAIS IMPARFAIT ET INCOMPLET .............. 68 A. LES DONNÉES FIGURANT DANS LE TOME II .............................................. 69 B. LES DIFFICULTÉS D'EXPLOITATION DU TOME II ....................................... 71 1. Un panorama imparfait en raison d'un document de référence lacunaire ............ 71 2.Précisions méthodologiques.................................................................................. 72
C. PANORAMA DES DÉPENSES FISCALES ....................................................... 74 1.La répartition par impôt du nombre et du coût des dépenses ............................... 74
2.La forte concentration du coût des dépenses fiscales ........................................... 77
- 5 - 3.La répartition des dépenses fiscales par catégorie de bénéficiaires ...................... 81
a. La répartition globale par catégorie de bénéficiaires ........................................... 81
b.La répartition par catégorie de bénéficiaires du nombre de dépenses .................. 84
c. La répartition par catégorie de bénéficiaires du coût des dépenses ...................... 86
d.Analyse de la répartition des dépenses fiscales par catégorie de bénéficiaires ..... 88
e. Un rattachement catégoriel parfois contestable et une présentation incomplète ... 89 4.Les dépenses fiscales éteintes : " niches froides » et " niches mortes » ............... 91
a. Présentation des dépenses fiscales éteintes ......................................................... 91
b. La nécessité d'une meilleure identification des dépenses éteintes dans le tomeII 94
5. Les importantes lacunes des données relatives aux dépenses fiscales : coût etnombre de bénéficiaires ....................................................................................... 95
a. L'insuffisant chiffrage des dépenses fiscales ...................................................... 95
b.L'insuffisante précision du nombre de bénéficiaires des dépenses ...................... 99
6. Un bornage temporel des dépenses fiscales marginal et perfectible ..................... 102 7. Les insuffisances d'information sur certaines dépenses : le cas des " trousnoirs » fiscaux ...................................................................................................... 105
D. LES PERSPECTIVES D'ENRICHISSEMENT DU TOME II ........................... 110 1.L'intérêt d'une présentation des dépenses en fonction de leur objectif ................ 110
2. L'opportunité de compléments en matière de TVA et de fiscalité locale ............. 111 a. L'insuffisance des données sur les taux réduits de TVA exclus du champ des dépenses fiscales ............................................................................................... 111 b. L'absence regrettable de données sur certaines mesures de fiscalité locale ......... 111 V. LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL ........................... 113TROISIÈME PARTIE
: AUTRES THÉMATIQUES D'ÉVALUATION ...... 115 I.LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES ....................................................................... 115
A. UNE RÉFORME D'AMPLEUR DES RÈGLES D'ASSIETTE DE L'IMPÔTSUR LES SOCIÉTÉS ........................................................................................... 115
1.La réforme du régime de l'intégration fiscale....................................................... 116
a. Les modifications apportées à l'intégration fiscale ............................................. 116
b.L'impact actualisé de la réforme ........................................................................ 117
c. Les mesures d'application de la réforme ............................................................ 119
2. La transposition de la directive " ATAD » sur l'encadrement de la déductibilitédes charges financières ......................................................................................... 120
a. Le droit antérieur à la réforme ............................................................................ 120
b.Les nouvelles modalités d'encadrement ............................................................. 121
c. Les mesures d'application .................................................................................. 122
- 6 - 3. La réforme du régime d'imposition des produits de cession ou concession decertains actifs incorporels ..................................................................................... 122
a. La mise en conformité du régime français avec les standards de l'OCDE ........... 123 b.Les aménagements du régime d'imposition
: respecter l'approche " nexus » sans pénaliser les entreprises ............................................................................. 124 c. Une mise à jour de la doctrine fiscale en juillet, assortie d'une consultation pu blique............................................................................................................ 126
B. LES AUTRES MESURES RELATIVES À LA FISCALITÉ DESENTREPRISES ..................................................................................................... 126
1.La modification du " cinquième acompte » .......................................................... 126
a. Les spécificités du dernier acompte d'IS pour les grandes entreprises ................. 126
b. Le relèvement des fractions d'impôt à prendre en compte et son impact ............. 127 2. L'ouverture d'un droit de renonciation à l'option pour l'impôt sur les sociétés .. 128a. Une souplesse opportune pour les entreprises ..................................................... 128
b.Des mesures d'application nombreuses .............................................................. 129
3. Les dispositifs de " suramortissement » en faveur de certains investissements ... 130 C. LES AVANTAGES SPÉCIFIQUES DESTINÉS À CERTAINSTERRITOIRES ....................................................................................................... 131
1. La refonte des dispositifs d'exonérations en outre-mer : les ZFANG .................. 131a. Les modifications induites par les ZFANG ......................................................... 131
b.Une actualisation conséquente du BOFiP ........................................................... 133
2.Les mesures spécifiques à la Corse ....................................................................... 134
a. Les nouvelles zones de développement prioritaire (ZDP) ................................... 134
b. La majoration des taux du CIR et du CII pour la Corse ...................................... 136 c. L'encadrement de l'éligibilité des locations de meublés au crédit d'impôt pour l'investissement en Corse .................................................................................. 137 3. Le maintien à Mayotte du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi(CICE) .................................................................................................................. 139
4.L'évolution des bassins urbains à dynamiser (BUD) ........................................... 140
5. La prorogation des contrats de ville et de certains avantages fiscaux applicablesdans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ....................................... 141
II. FOCUS SUR LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE ET LE MÉCÉNAT DESENTREPRISES ........................................................................................................... 143
A. LES MESURES RELATIVES AU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE ET LES PISTES D'ÉVOLUTION ENVISAGEABLES ............................................ 143 1. Panorama du CIR, première dépense fiscale active .............................................. 143a. Un coût budgétaire annuel désormais supérieur à 6 milliards d'euros ................. 143
b.Les grandes entreprises à l'IS, principales bénéficiaires du CIR ......................... 145
2.Les effets positifs du CIR ..................................................................................... 152
- 7 - 3. Le renforcement de l'information sur le CIR : une doctrine fiscale encontradiction frontale avec la loi de finances ....................................................... 153
a. L'obligation prévue par la loi de finances pour 2019 .......................................... 153
b.L'adoption d'une instructio
n fiscale neutralisant la loi de finances ..................... 154 4. Faire évoluer le CIR dans un souci de rationalisation .......................................... 156a. Réduire le forfait relatif aux dépenses de fonctionnement ................................... 156
b. Améliorer le contrôle de certaines dépenses de personnel incluses dans l'assiette du CIR ............................................................................................... 158 c. Évaluer l'impact d'une appréciation du plafond de dépenses au niveau du groupe.............................................................................................................. 158
d. Engager une réflexion sur les modalités fiscales de soutien à l'innovation .......... 161B. LE MÉCÉNAT DES ENTREPRISES .................................................................. 165
1.Panorama du mécénat des entreprises................................................................... 165
a. L'évolution du montant des créances de mécénat et du coût budgétaire du dispositif........................................................................................................... 165
b.Les bénéficiaires du dispositif fiscal du mécénat des entreprises ........................ 168
2. L'amélioration du dispositif de mécénat des entreprises par la loi de finances pour 2019............................................................................................................. 170
a. L'introduction d'un plafond forfaitaire alternatif ................................................ 171
b. Le renforcement des informations sur les contreparties octroyées aux entreprises mécènes .......................................................................................... 171 3.Les évolutions envisageables du dispositif en faveur du mécénat ........................ 173
a. Un meilleur encadrement des contreparties perçues par les mécènes .................. 173
b. La mise en place d'un plafond de dépenses au-delà duquel l'intensité de l'avantage diminue ............................................................................................ 174c. Une rationalisation qui ne devrait pas tarir les dons des mécènes ........................ 176
III. UNE AMBITIEUSE RÉFORME DE LA FISCALITÉ AGRICOLE ...................... 178 A. LA DÉDUCTION POUR ÉPARGNE DE PRÉCAUTION (DEP), UN OUTILLARGE ET SOUPLE D'EMPLOI ........................................................................ 179
1.La nouvelle DEP ................................................................................................... 179
2.L'importante mise à jour du BOFiP......................................................................
180B. LE RECALIBRAGE DE L'ABATTEMENT EN FAVEUR DES JA ................... 181 1.
La mise en place d'un barème dégressif ............................................................... 181
2.L'impact actualisé de la réforme........................................................................... 182
3.La mise à jour du BOFiP ...................................................................................... 182
C. LES AUTRES AMÉLIORATIONS SIGNIFICATIVES POUR LESEXPLOITANTS AGRICOLE
S .............................................................................. 184 - 8 - IV.LES TAXES À FAIBLE RENDEMENT .................................................................. 186
A. LA SUPPRESSION DES TAXES À FAIBLE RENDEMENT : DU VOEUPIEU À LA LAME DE FOND ............................................................................... 186
1. La profusion des taxes à faible rendement : une histoire française ...................... 186 2. Les petites taxes supprimées par la loi de finances pour 2019 ............................. 187B. LES MESURES D'APPLICATION....................................................................... 188
C. UNE RATIONALISATION DU PAYSAGE DES PETITES TAXES ÀSALUER MAIS À POURSUIVRE
....................................................................... 188 1.Un inventaire à opérer ........................................................................................... 188
2.Une rationalisation à poursuivre ........................................................................... 189
V. DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER .................................................. 190 A. LA RÉDUCTION D'IMPÔT EN FAVEUR DES CONTRIBUABLESDOMICILIÉS OUTRE-MER ................................................................................. 190
1. Un avantage fiscal au titre du développement économique dont le bénéfice estconcentré sur les foyers les plus aisés .................................................................. 190
2. Les modifications intervenues en loi de finances initiale pour 2019 .................... 192 B. LES DISPOSITIFS FISCAUX DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENTOUTRE-MER ......................................................................................................... 193
1. Une rationalisation des dépenses fiscales en faveur de l'investissement dans lelogement social outre-mer .................................................................................... 195
a. Recentrer l'aide fiscale sur les territoires en privilégiant les crédits d'impôt ....... 195
b. Aménager les dispositifs fiscaux pour mieux tenir compte des réalités des territoires.......................................................................................................... 200
c. Textes d'application ........................................................................................... 201
2. Plusieurs aménagements de la réduction d'impôt au titre des investissementsproductifs outre-mer ............................................................................................. 202
C. LA TVA NON PERÇUE RÉCUPÉRABLE (TVA NPR) ..................................... 208 1. La suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR) en loi definances pour 2019 ............................................................................................... 208
a. Le mécanisme de la TVA NPR aboutissait à subventionner les acquisitions de biens d'investissement ...................................................................................... 208 b. Cette subvention n'était plus déterminée par un objectif de politique publique clair.................................................................................................................. 208
D. DEUX MESURES DE COMPENSATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES INITIAL VISANT À AUGMENTER LES CRÉDITS DE LAMISSION OUTRE-MER ....................................................................................... 209
1. La suppression de la TVA NPR et la baisse du plafond de l'avantage issu de la réduction d'impôt sur le revenu ont abouti à une reconfiguration de l'aide audéveloppement économique des territoires ultramarins ....................................... 209
2.Une consommation des crédits budgétaires à surveiller en 2019 ......................... 213
- 9 - VI. L'EXONÉRATION DES PRIMES VERSÉES AUX MÉDAILLÉSOLYMPIQUES ET PARALY
MPIQUES : UNE " TRADITION »
D'APPLICATION VARIABLE ................................................................................... 214
1. Une pratique régulièrement renouvelée jusqu'en 2010 ........................................ 214 2. De nouvelles modalités pour marquer la reconnaissance de la nation à l'endroitde la performance sportive accomplie .................................................................. 216
VII. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE ................... 218quotesdbs_dbs33.pdfusesText_39[PDF] Action. Sécurité Routière. L abécédaire du Petit Prudent
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