entre l'ordonnateur et le comptable mais aussi sur les processus et l'organisation comptabilité de caisse alors que la seconde reste en droits encaissements et des décaissements, et donc, du suivi de la CO2 et aux actifs biologiques
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54N° 7/8 Juillet-Août 2015 /Gestion & Finances Publiques
Le 1 er janvier 2016, les établissements publics de l'État appliqueront, dans son intégralité, le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Les derniers articles qui rentreront en vigueur lors de cette échéance imposent la tenue de deux comptabilités distinctes, l'une budgétaire, l'autre générale qui auront un impact sur la répartition des tâches entre l'ordonnateur et le comptable mais aussi sur les processus et l'organisation financières des établissements. La mise en oeuvre de cette réforme de la gestion et de la comptabilité publique engendre à quelques mois de l'échéance un questionnement sur sa faisabilité et sur la capacité des organismes à adapter leur organisation et leurs outils aux exigences du décret.Le décret GBCP, une échéance proche
et des évolutions fondamentales pourles opérateurs de l"État L e titre III du décret GBCP entré en vigueur le7 novembre 2012, intitulé
La gestion budgé-
taire et comptable des organismes mention- nés à l'article 3 , fixe des modalités particulières de mise en application du décret pour ces établis- sements. Ce sont, comme le précisent les alinéas 4, 5 et 6 de l'article 1 er , " 4° les autres personnes morales de droit public, dont la liste est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget, 5° après avis conforme du ministre chargé du budget etlorsque leurs statuts le prévoient, les personnesmorales de droit privé, 6° les personnes morales
de droit public ne relevant pas de la catégorie des administrations publiques, sauf si leurs statuts en disposent autrement ».La présente réflexion
portera sur les personnes morales de droit public visées par l'alinéa 4, les personnes morales de droit public ou privé des alinéas 5 et 6 pouvant faire l'objet d'une dérogation ou d'une adapta- tion liées à leur statut.L'arrêté du 1
er juillet 2013 avait fixé la liste des647 personnes morales de droit public relevant
des administrations publiques mentionnées à l'alinéa 4 de l'article 1 er . On y retrouve des établis-Comptabilité
Jean-Christophe SAVINEAU
Ingénieur de recherche, chargé d"enseignement à l"université de Tours Agent comptable du conseil départemental d"accès au droit d"Indre-et-LoireMembre associé au laboratoire CEREGE EA 1722 de l"IAE de PoitiersCet article diffuse par Lavoisier est disponible en acces libre et gratuit sur archives-gfp.revuesonline.com
55N° 7/8 Juillet-Août 2015 /Gestion & Finances Publiques
sements très divers, comme les universités, les châteaux et musées, les agences régionales de santé, le centre national d'études spatiales ou l'ENA. Il s'agit de l'ensemble des opérateurs de l'État, 570 en 2015, tels qu'ils sont répertoriés dans l'annexe au Projet de Loi de Finances et relative aux opérateurs (jaune budgétaire), auxquels il faut adjoindre les groupements d'intérêt public conseils départementaux d'accès au droit qui associent des personnes publiques et privées. La liste fixée par l'arrêté du 1 er juillet 2013 varie au gré des regroupements, trois des quatre universités de Bordeaux en 2014, des créations de communautés d'universités (COMUE) ou des disparitions comme l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.La Loi de finances initiale pour 2015 fixe à
49,7 milliards le montant des autorisations d'en-
gagement de ces établissements (16,5% des charges nettes du budget général 2015) et à 445 212 équivalent temps plein travaillés, le nombre d'agents hors et sous plafond État (17,6% des autorisations d'emplois de l'État). Le poids de ces établissements ne peut donc être négligé. Le titre III du décret GBCP établit des règles spécifiques de gestion budgétaire et comptable applicables à ces établissements mais qui, majo- ritairement, reprennent celles qui sont appliquées par l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux ou par les établis- sements publics de santé. Le titre IV arrête des dispositions transitoires et une application effective au 1 er janvier 2016 au lieu du 1 er janvier 2013, pour six articles sur cinquante- six du titre III. L'entrée en vigueur complète du décret GBCP sera donc effective dans moins d'un an. Cepen- dant, des établissements ou des groupements d'établissements souhaitent un report d'une année supplémentaire. Ce report est-il souhaita- ble ? Et dans l'affirmative, permettra-t-il, avec cette nouvelle échéance, d'améliorer le pilotage et la gouvernance de ces établissements ? D'autres vont bénéficier de mesures de simplifi - cation. Le décret va-t-il s'appliquer différemment, pour quelles raisons et selon quels critères ?Que comportent les cinq articles qui
ne seront mis en place qu"en 2016 ? " Les dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux recettes prévues au 1° de l'article 175 et au tableau prévu au 2° du même article ainsi que les dispositions des articles 180, 181, 183 à 185 s'appliquent à compter de l'exercice 2016 ». L'article 175 énonce : " le budget correspond à l'année civile. Les autorisations qu'il prévoit sont annuelles. Il est constitué d'un budget initial et, le cas échéant, de budgets rectificatifs adoptés en cours d'exercice.Le budget comprend :
1° Les autorisations budgétaires constituées
des autorisations d'emplois, des autorisations d'engagement, des crédits de paiement et des prévisions de recettes de l'exercice ainsi que du solde budgétaire en résultant ;2° Un tableau présentant l'équilibre financier
résultant, d'une part, du solde budgétaire mentionné au 1°, d'autre part, des opérations de trésorerie définies à l'article 196 ; C'est le changement majeur induit par le décret, la gestion en AE (autorisation d'engagement) et en CP (crédits de paiement) et la mise en place d'une comptabilité budgétaire bien distincte de la comptabilité générale. La première sera une comptabilité de caisse alors que la seconde reste en droits constatés. Aujourd'hui, ces deux comp- tabilités s'appuient sur le seul principe des droits constatés. Elles ne sont donc pas complémen- taires mais redondantes, avec une primauté de la comptabilité générale tenue par le comptable public, contrôlée voire certifiée par des orga- nismes extérieurs.Le décret GBCP tente de mettre fin à deux
systèmes monistes qui se sont succédés et qui imbriquaient comptabilité générale et compta - bilité budgétaire favorisant l'une puis l'autre comptabi lité 1 . Jusqu"à la fin des années 1990, la comptabilité de caisse a prévalut mettant en avant la comptabilité budgétaire. Puis, la LOLF de2001 et la normalisation comptable interna
tio- nale 2 ont favorisé la primauté de la comptabilité en droits constatés et de la comptabilité générale. Le décret GBCP entérine la nécessité pour la comptabilité publique d"un système dualiste qui ne privilégie aucune des deux comptabilités mais reconnait leur égale importance. Désormais, les établissements vont devoir élaborer un budget qui prévoira, outre la capacité à s"engager vis-à-vis de tiers, non pas sur l"année mais sur l"ensemble de la durée des opérations, mais aussi la capacité à les honorer au travers des encaissements et des décaissements, et donc, du suivi de la trésorerie. C"est un changement impor- tant dans le pilotage des établissements, initié par la LOLF de 2001 et la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, quant aux orientations pluri - annuelles de l"ensemble des administrations publiques. Le décret GBCP donne désormais les outils pour intégrer cette vision pluriannuelle du 1Lande E., Rocher S.,
" 25 ans de réformes comptables au service du management public », inPolitiques et Management
Public,
Vol 26/3, 2008,
pp.149-160. 2Arrêté du 21 mai 2004 portant
adoption des règles relativesà la comptabilité générale
de l'État.ComptabilitéCet article diffuse par Lavoisier est disponible en acces libre et gratuit sur archives-gfp.revuesonline.com
56N° 7/8 Juillet-Août 2015 /Gestion & Finances Publiques
pilotage dans la gestion des établissements. Car les activités de la majorité des établissements concernés par l'alinéa 4 de l'article 1 er ne sont pas uniquement annuelles. Les opérations immobi- lières, d'investissement en matériel ou encore de recherche sont pluriannuelles et s'inscrivent plei- nement dans un pilotage et un suivi en AE/CP. Même s'il n'est pas encore effectif dans les outils de gestion, la programmation en AE/CP doit déjà l'être dans la présentation du budget puisque les états qui sont soumis aux conseils d'administra- tion le sont à titre informatif depuis l'exercice 2013.Les articles 180, 181 et 183 à 185 définissent uni- quement les termes d'autorisation d'engagement et de crédits de paiement ainsi que les règles de gestion. Le décret GBCP sera donc pleinement appliqué avec la mise en place effective d'un pilotage annuel et pluriannuel. Les établissements et leurs décideurs y gagneront en lisibilité au travers d'une programmation qui assistera et renforcera les choix stratégiques.