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RRééppuubblliiqquuee TT
MMiinniissttèèrree ddeess
DDTTuunniissiieennnnee
ss FFiinnaanncceessIntroduction........................................................................................................................................ 2
1. Définition et objet de la démarche de performance ........................................................... 3
2. Les outils de la performance .................................................................................................. 4
a. Stratégie, objectifs, et indicateurs du programme ............................................................... 4
- Stratégie ......................................................................................................................................... 4
- Objectifs ........................................................................................................................................ 5
- Les indicateurs .............................................................................................................................. 7
Les choix des indicateurs ................................................................................................................ 10
Choix du type d"indicateur ............................................................................................................. 10
- Les qualités d"un indicateur ...................................................................................................... 11
- La fiche de présentation de l"indicateur .................................................................................. 13
Le Rapport annuel de performance (RAP) .................................................................................. 22
Le dialogue de gestion ..................................................................................................................... 25
Le contrôle de gestion ..................................................................................................................... 26
décembre 2009Introduction
Dans le cadre de la Loi Organique amendée de 2004, le Gouvernement a préparé des dispositions relatives à une mise en oeuvre du budget de l"Etat selon les principes d"une " gestion budgétaire fondée sur les objectifs » (GBO.) Les composantes principales de la réforme comprennent : · Un renforcement des procédures de budgétisation comprenant la préparation d"un cadre des dépenses à moyen terme (CDMT)1. · La mise en place d"une gestion budgétaire par programmes, d"un suivi de la performance et le développement progressif du contrôle de gestion. · L"instauration d"un " dialogue de gestion » basé sur la performance et la déconcentration des responsabilités. · Une modernisation du contrôle de la dépense avec des perspectives dedéveloppement du contrôle interne, de la sélectivité dans les contrôles, du contrôle
a posteriori et de l"audit de performance.Le présent guide s"attache à définir et expliquer les instruments de la démarche de
performance, telle qu"elle s"applique à la GBO dans l"administration tunisienne. Il s"appuiesur les travaux préliminaires effectués dans les quatre ministères pilotes : le ministère de
l"Enseignement Supérieur, De la Recherche Scientifique, et de la Technologie (MESRST), leministère de l"Education et de la Formation (MEF), le Ministère de la Santé publique
(MSP), et le ministère de l"Agriculture et des Ressources hydrauliques (MARH). Dans lapartie I sont présentés les objectifs et les bénéfices de la démarche de performance. La
partie II constitue une revue technique des éléments constitutifs de la démarche : stratégie,
objectifs et indicateurs.1 Voir Daniel Tommasi : Guide CDMT projet novembre 2009
décembre 20091. Définition et objet de la démarche de performance
La performance d"un organisme est sa capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés.
Dans le secteur public, elle vise à améliorer l"efficacité de la dépense publique en orientant
la gestion budgétaire vers l"atteinte de résultats cohérents avec les objectifs stratégiques de
chaque ministère, dans le cadre de moyens prédéterminés, matérialisés par le budget de ce
ministère. La démarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations pour l"atteinte des résultats prévus. Elle vise les objectifs suivants : · renforcer la transparence pour mieux informer le Parlement et le public sur les objectifs escomptés et les résultats obtenus;· améliorer l"efficacité et l"efficience de la dépense publique garantissant ainsi un
service public de qualité et au moindre coût ; · accroître la responsabilisation des gestionnaires quant à leurs obligations de rendre compte de leurs performances et de leurs résultats. Le cadre logique de la démarche de la performance, tel que présenté dans le schéma ci- après, s"articule autour des étapes suivantes:Graphique 1 : Chaîne des résultats
Chaîne des Résultats
Budget ou Projets Impacts
Cadre logique
· Présentation de la stratégie du ministère autour de quelques orientations stratégiques; · Structuration de l"activité du ministère en programmes stratégiques;· Fixation des objectifs par programme;
· Identification des indicateurs permettant d"apprécier le degré d"atteinte des objectifs · Elaboration des rapports sur la performance (PAP et RAP) pour 1) spécifier les engagements en matière de performance de la gestion ; et 2) rendre compte des progrès réalisés (cf. section B)Efficience Efficacité Qualité
Mesure de la performance
décembre 2009 Résultats attendus de la démarche de performance2. Les outils de la performance
a. Stratégie, objectifs, et indicateurs du programme Les indicateurs prennent tout leur sens par considération des objectifs dont ils mesurent laréalisation. Les objectifs eux-mêmes découlent du cadre stratégique du programme.
L"expression de la stratégie, la présentation des objectifs et des indicateurs qui lui sont liés,
constituent le cadre de performance du programme. - StratégieLa stratégie est la réflexion globale qui préside au choix des objectifs présentés dans les
projets annuels de performance. Elle décrit également comment les moyens seront mis en oeuvre pour atteindre les objectifs. Elle s"inscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle fonde le choix des priorités de l"action publique sur un diagnostic d"ensemble de la situation du programme, tenant compte de ses finalités d"intérêt général, de son environnement, notamment des autres programmes de l"organisme, des attentes exprimées et des moyensdisponibles. La stratégie du programme est présentée de manière synthétique dans le Projet
Annuel de Performance (PAP), en structurant, autour de quelques orientations, les objectifs qui la concrétisent. La formulation de la stratégie, telle qu"elle figure pour chaque programme dans le PAP estun exercice indispensable pour identifier les priorités, situer et articuler les objectifs et
Encadré 1 : Ce que l"on attend de la démarche de performance · Rendre des comptes au public sur les résultats · Aider à améliorer la qualité des programmes et des opérations · Permettre de rationaliser les allocations budgétaires · Permettre aux services de relier leurs activités aux stratégies nationales · Contribuer à la cohérence des dépenses avec les objectifs stratégiques · Permettre une comparaison cout-efficacité entre les programmes décembre 2009 exprimer les résultats attendus. Elle permet de confirmer la cohérence d"ensemble des objectifs du programme. Les sources de la présentation stratégique du programme sont à trouver dans les documents officiels (Programme Présidentiel, Plan, déclaration de politiquegénérale du gouvernement, stratégie sectorielle, textes définissant les attributions du
ministère, etc.). L"existence d"une stratégie sectorielle ou d"un document équivalent estdonc le point de départ de la formulation d"une stratégie, mais il est important de
reconnaître la nécessité d"un travail de passage de la stratégie sectorielle à la stratégie
d"activités et de dépenses du ministère. La stratégie sectorielle va considérer toute
l"économie du secteur, y compris les dispositions relatives au secteur privé, qu"il s"agisse de
la santé, de l"éducation ou de l"agriculture. Toutes les dispositions de la stratégie ne
donnent pas lieu à des programmes dans la mesure où certaines dépendent essentiellement de décisions politiques se traduisant par des actes réglementaires peu consommateursd"activité et/ou de dépenses budgétaires de la part du ministère. Enfin, les éléments de la
stratégie vont être ventilés par programme pour permettre la composition de la présentation stratégique du programme. La présentation stratégique du programme a essentiellement pour but d"expliquer laréflexion stratégique qui a présidé au choix des objectifs retenus pour le programme. Elle
analyse la finalité de la politique publique concernée, l"environnement dans lequel elle est exercée, les attentes des citoyens, des usagers, des contribuables, des autres parties prenantes, les ressources disponibles, les marges de manoeuvre existantes. On présenteégalement les réformes et autres instruments à partir desquels on compte améliorer la
performance du programme. La présentation stratégique articule les objectifs, identifie les priorités, et exprime les résultats obtenus. Elle met en avant la cohérence globale des objectifs. - Objectifs Un objectif est le but déterminé d"une action, l"expression de ce que l"on veut faire. Parexemple, " améliorer les conditions matérielles du personnel de santé ». A chaque
programme sont associés un ou plusieurs objectifs stratégiques, qui doivent être arrêtés en
cohérence avec les politiques sectorielles et les orientations du gouvernement. A chaque programme, action ou service peuvent être associés un ou plusieurs objectifs opérationnels. L"atteinte d"un objectif est mesurée par un ou plusieurs indicateurs.[Point de méthode : on a choisi de privilégier la définition d"un objectif sous une forme non
quantifiée, défini comme une formulation indiquant la direction générale attendue. Le
chiffrage de cet objectif se fait par les indicateurs. C"est la cible de l"indicateur qui vapréciser ce que l"on vise. Dans le plan, suivant une convention différente, la notion
d"objectif combine à la fois l"objectif, l"indicateur, et sa cible (exemple : objectif d"augmentation de la production agricole de x% d"ici 2012)]. Le choix des objectifs doit également prendre en compte le " point de vue ». En effet, les objectifs peuvent ne pas être les mêmes selon qu"on se place du point de vue de l"usager duservice public (les patients fréquentant un centre de santé, ou plusieurs catégories d"usagers
tels que les élèves et les parents d"élèves), les citoyens en général (au nom desquels le
gouvernement définit la politique publique), le contribuable (envers qui on est redevabled"un emploi judicieux des fonds publics), les spécialistes qui ont leur mot à dire (les
médecins par exemple), les agents publics dont dépend la mise en oeuvre des politiques publiques, et éventuellement d"autres parties prenantes (collectivités locales, associations, décembre 2009 partenaires, etc.). Il n"est pas demandé d"élaborer une structure d"objectifs qui rassemblesystématiquement tous les différents points de vue de façon équilibrée. En fin de compte
c"est l"Etat, en la personne du responsable de programme, qui choisit les objectifs. Mais il importe de considérer que quand on fait ce choix, on prend en compte implicitement ces différents points de vue. C"est dans le Projet Annuel de Performance que les objectifs sont décrits, une première fois dans la présentation stratégique du programme (comme on vientde le voir), une deuxième fois dans la présentation détaillée des objectifs et des indicateurs
(voir les PAPs ci-après). Notons que les objectifs ne reflètent pas exhaustivement toutes les activités du programme. On choisit un nombre limité d"objectifs parmi les plus importants et les plus prioritaires compte tenu des orientations stratégiques du ministère.Les principes devant présider à l"élaboration des objectifs peuvent être définis comme suit:
· Ils doivent être en nombre limité ;
· Ils doivent être représentatifs des aspects essentiels du programme ;· Ils doivent être énoncés en termes clairs, simples et faciles à comprendre par tous ;
· Leurs réalisations ne doivent pas dépendre trop fortement de l"environnement socio-économique ;· Ils doivent être traduits par des leviers d"action (les moyens nécessaires à leurs
réalisations doivent être imputables au ministère en question et non pas relever de la compétence d"autres organismes) ;· Ils doivent être mesurables par des indicateurs chiffrés auxquels sont conférées des
valeurs cibles.D"une manière générale, les objectifs portent sur les effets attendus des politiques
publiques, la qualité exigée des services publics et l"optimisation des moyens mis en oeuvre par les administrations. Ces notions correspondent aux concepts d"efficacité, d"efficience et d"économie, repris dans la littérature spécialisée.Pour illustrer le passage des objectifs aux indicateurs, il peut être intéressant de faire appel à
la " chaîne des résultats ». Celle-ci est illustrée par l"encadré 2 Encadré 2 : Objectifs et chaîne des indicateurs décembre 2009 La poursuite de l"objectif dans un programme se caractérise par un certain nombre d"étapes plus ou moins proches du but poursuivi : Les moyens qu"il faut rassembler pour atteindre l"objectif. Ces moyens sont fournis essentiellement par le budget du programme. Ces moyens sont caractérisés par leur volumeou leur coût. Il peut s"agir de personnel, de matériels, de véhicules, de locaux, de matériel
informatique, de matériel de communication, etc.Le programme consiste à générer des produits par l"intermédiaire desquels il vise les
résultats à atteindre : enseignement dispensé, malades soignés, routes construites,
jugements, enquêtes policières, séances de vulgarisation agricole, passeports délivrés, etc.
Entre moyens et produits on distingue souvent un résultat intermédiaire qui est l"activité,donnée souvent plus facile à saisir que le produit : dans certain ministères, il peut être
difficile de définir les produits, par contre les activités sont bien connues. Dans certains c
as la distinction entre activités et produits est difficile à faire ; par exemple l"activité " traiter
les demandes de permis de conduire » aboutit au produit " délivrance de permis de conduire ». Les indicateurs correspondants sont très proches. Dans certain s cas on ne peut les distinguer (activités d"études d"un service d"études. Les résultats obtenus correspondent à l"objectif. Deux sortes de résultats peuvent êtredistingués : les résultats intermédiaires qui concernent les changements directement
imputables au programme, et qui correspondent à ses objectifs spécifiques (par exemple, letaux d"utilisation de la ceinture de sécurité, le taux de réussite aux examens), et les résultats
finals ou d"impacts qui concernent les changements qui ne peuvent être entièrement attribuables à un seul programme : par exemple, le taux de mortalité sur la route, dont l"évolution dépend aussi d"autres programmes (amélioration du réseau routier, campagnes pour la sécurité, amélioration des interventions d"urgence, etc.).On a privilégié dans cette présentation les objectifs stratégiques car c"est bien ceux-ci qui
correspondent à la mise en oeuvre de la stratégie du programme. Il est possible toutefois derecourir à des objectifs n"ayant pas d"impact direct sur l"extérieur comme par exemple
" améliorer la qualification des agents » si l"on considère que c"est une dimension stratégique
essentielle. Pour un tel objectif de type " interne » on peut également distinguer des
moyens, activités et résultats. - Les indicateursReprésentation chiffrée qui mesure la réalisation d"un objectif et permet d"apprécier le plus
objectivement possible l"atteinte d"une performance. Le tableau chronologique relatif à unindicateur permet de représenter les réalisations des années passées et les cibles que le
responsable de programme vise pour l"année en cours et pour les années de projection. On va distinguer les indicateurs en premier lieu selon le type de résultat qu"ils mesurent. On aainsi une " chaîne des indicateurs » composée d"indicateurs de moyens, d"activités, de
produits, de résultats intermédiaires, de résultats finals (voir tableau 1 ci-dessous). Il ne
s"agit pas de retenir un indicateur dans chaque catégorie, mais de sélectionner l"indicateur ou la batterie de 2 ou 3 indicateurs qui permette de traduire le mieux possible le progrès vers l"objectif. Le tableau ci-après donne quelques exemples d"objectifs et d"indicateurs de décembre 2009 diverses catégories qui leur sont liés (les exemples sont des exemples hypothétiques et ne reflètent pas toujours les choix effectifs des quatre pilotes). Le choix d"un petit nombre d"indicateurs, au niveau du PAP notamment, est importantpour garder le caractère stratégique de la présentation des projets de performance au niveau
du ministère et de l"ensemble du budget national. Pour la gestion de performance au niveau du programme, il peut être légitime de recourir à un plus grand nombre d"indicateurs, notamment lors de la déclinaison par sous-programme ou par autoritédéconcentrée. Il s"agit alors de tableaux de bord internes aux programmes qui vont
conduire, par sélection, à un nombre limité d"indicateurs pour le PAP. décembre 2009Tableau 1 : la chaîne des indicateurs
objectifsActivités
produits résultatsBut déterminé
d"une action.L"atteinte d"un
objectif est mesurée par un ou plusieursindicateurs Se rapporter à la liste des activités ou des projets de l"administration responsable du programme