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RAPPORT
SURAVRIL 2015
RAPPORT
SURAVRIL 2015
SYNTH ESETABLE DES RECOMMANDATIONS
RECOMMANDATION N°1 : REAFFIRMER LE PRINCIPE D'UNE ACTION SOCIALE AU PROFIT DE TOUS LES AGENTS. LE CAS ECHEANT,
CLARIFIER LA PRESENTATION DES AIDES ET ACCOMPAGNEMENTS SPECIFIQUES A CERTAINES CATEGORIES D'AGENTS (POLICIERS,
GENDARMES) ; DIFFUSER UNE INFORMATION HARMONISEE DANS LES LIVRETS D'ACCUEIL, COMPLETEE LOCALEMENT. SERVICE
RESPONSABLE
: DRH EN LIAISON AVEC DRCPN ET DGGN ....................................................................................... 29
RECOMMANDATION N°2 : VERIFIER POUR LES PRESTATIONS CONVENTIONNEES LE CARACTERE FACULTATIF DE L'ADHESION POUR LES
FONDATIONS ET ASSOCIATIONS RECONNUES D'UTILITE PUBLIQUE, D'UNE PART ET LES ASSOCIATIONS REGIES PAR LA LOI DE 1901,
D'AUTRE PART. ENGAGER UN ECHANGE AVEC LES OPERATEURS SOCIAUX SUR CETTE QUESTION. SERVICES RESPONSABLES :
DLPAJ ET DRH ....................................................................................................................................... 29
RECOMMANDATION N°3 : FAIRE UNE ETUDE D'IMPACT AVANT TOUTE EXTENSION EVENTUELLE DU CHAMP DES BENEFICIAIRES DE LA
FONDATION LOUIS LEPINE. SAISIR L'OCCASION POUR ENCOURAGER LES DEUX FONDATIONS (FJM ET FLL) A DEVELOPPER LEUR
PARTENARIAT. SERVICES RESPONSABLES : PREFECTURE DE POLICE, DRH ET DRCPN ...................................................... 30
RECOMMANDATION N°4 : REALISER UNE ANALYSE FINANCIERE SUCCINCTE DES FONDATIONS ET ASSOCIATIONS SYSTEMATIQUEMENT
AVANT TOUTE NOUVELLE CONVENTION. DIFFUSER AUX PREFECTURES UN OUTIL SIMPLE D'UTILISATION DANS CE BUT. SERVICES
RESPONSABLES
: DRH ET DEPAFI ....................................................................................................................... 32
RECOMMANDATION N°5 : VERIFIER LE CARACTERE LEGAL DES ASSOCIATIONS SE DECLARANT AGIR AU BENEFICE DES AGENTS DU
MINISTERE DE L'INTERIEUR. SERVICES RESPONSABLES : DGPN, DGGN ....................................................................... 32
RECOMMANDATION N°6 : ENGAGER LE REEXAMEN DES CONDITIONS DE GOUVERNANCE DES ORGANISMES DE FAÇON A ASSURER LA
SEPARATION ENTRE LES OPERATEURS SOCIAUX ET L'ADMINISTRATION, TOUT EN ASSURANT LA REPRESENTATION DE CETTE
DERNIERE. SERVICES RESPONSABLES : DRH, DRCPN, PP, EN LIAISON AVEC LA DLPAJ .................................................. 33
RECOMMANDATION N°7 : ABROGER OU COMPLETER L'ARRETE MINISTERIEL DE 2009 CONFIANT A UNE FONDATION ET DES
ASSOCIATIONS LA GESTION DE PRESTATIONS D'ACTION SOCIALE POUR LES AGENTS DU MINISTERE. PUBLIER REGULIEREMENT UNE
LISTE DES ORGANISMES D'ACTION SOCIALE SOUTENUS PAR LE MINISTERE. SERVICE RESPONSABLE : DRH ............................ 34
RECOMMANDATION N°8 : SOUS RESERVE DU NON-CUMUL DE MANDAT DE REPRESENTANT A LA CNAS AVEC UNE FONCTION
EXECUTIVE D'UN OPERATEUR, PRESENTER A LA CNAS LES PROJETS DE CONVENTIONS PLURI-ANNUELLES D'OBJECTIFS ET DE
MOYENS AVEC LES OPERATEURS SOCIAUX NATIONAUX
. SERVICE RESPONSABLE : DRH. ................................................... 36RECOMMANDATION N°9 : DEVELOPPER LA FONCTION D'OBSERVATION DE L'ACTION SOCIALE DU MINISTERE DE L'INTERIEUR.
SERVICES RESPONSABLES : DRH ET DRCPN. ......................................................................................................... 37
RECOMMANDATION N°10 : INSTAURER UNE OFFRE DE FORMATION EN MATIERE D'ACTION SOCIALE AU PROFIT DES PERSONNELS
EXERÇANT DANS LES SERVICES DES RESSOURCES HUMAINES DES PREFECTURES INTEGRANT LE SUIVI DES OPERATEURS SOCIAUX.
SERVICE RESPONSABLE : DRH. ............................................................................................................................ 39
RECOMMANDATION N°11 : RENFORCER LA QUALITE DU DIALOGUE DE GESTION AVEC LES OPERATEURS SOCIAUX. SYSTEMATISER LE
RECOURS AU CONTRAT PLURIANNUEL AVEC LES DIRIGEANTS DE CES ORGANISMES ET A LA LETTRE DE CADRAGE ET LETTRE DE
MISSION DANS LE CAS OU LES DIRIGEANTS SONT CHOISIS PAR L'ADMINISTRATION. PRIVILEGIER LA FORMULE DES COMMISSAIRES
DU GOUVERNEMENT AU SEIN DES CONSEILS D'ADMINISTRATION DES FONDATIONS RECONNUES D'UTILITE PUBLIQUE. INSTITUER
UN COMITE THEMATIQUE ENTRE DIRECTIONS, DEDIE A L'ACTION SOCIALE. MODERNISER LE CONTROLE DES FONDATIONS ET
ASSOCIATIONS RECONNUES D'UTILITE PUBLIQUE. SERVICE RESPONSABLE : SG. .............................................................. 44
RECOMMANDATION N°12 : POUR LES MISES A DISPOSITION ENCORE PRATIQUEES, FIXER UNE DUREE DANS LES ARRETES DE MISE A
DISPOSITION, LE CAS ECHEANT RENOUVELABLE UNE FOIS ET VEILLER AINSI A LA ROTATION REGULIERE DES PERSONNELS
CONCERNES. ASSURER UNE LARGE DIFFUSION DES APPELS A CANDIDATURES ET LA TRANSPARENCE DANS LE CHOIX DES AGENTS,
EN LIAISON AVEC L'ORGANISME D'ACCUEIL. PROHIBER LA MISE A DISPOSITION D'AGENTS ENCORE STAGIAIRES. CONDITIONNER
LES MISES A DISPOSITION A LA CONCLUSION D'UNE CONVENTION DEDIEE. SERVICES RESPONSABLES : SG, DRCPN, DGGN. .. 46
RECOMMANDATION N°13 : S'AGISSANT DES OPERATEURS SOCIAUX, ACTER LE PRINCIPE GENERAL D'UNE EXTINCTION PROGRESSIVE
DES MISES A DISPOSITION A TEMPS COMPLET D'AGENTS DE L'ETAT ET INTEGRER CETTE EVOLUTION DANS LE CADRE DES
CONVENTIONS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS. POUR LES FONCTIONS LE NECESSITANT, PREVOIR LA POSSIBILITE DE DETACHEMENT
DE PERSONNEL SUR CONTRAT D'UNE DUREE LIMITEE RENOUVELABLE UNE FOIS. METTRE FIN AUX DERNIERES MISES A
DISPOSITION A TITRE GRATUIT. SERVICES RESPONSABLES : DRH, DRCPN, DGGN. ....................................................... 47
RECOMMANDATION N°14 : ELABORER EN CONCERTATION AVEC LES OPERATEURS SOCIAUX UNE CHARTE DE DEONTOLOGIE QUI
POURRAIT ETRE ANNEXEE AUX CONVENTIONS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS. SERVICE RESPONSABLE : DRH. ......................... 49
RECOMMANDATION N°15 : ADOPTER LE PRINCIPE D'UN AUDIT DE L'IGA SUR UNE PERIODE DE 5 ANS SUR CHACUN DES PRINCIPAUX
OPERATEURS SOCIAUX NATIONAUX DU MINISTERE FJM, FLL, ANAS, FMG (EN LIAISON AVEC LE CONTROLE GENERAL DES
ARMEES). D'AUTRES AUDITS POURRONT ETRE DECIDES, LE CAS ECHEANT, SUR LES AUTRES OPERATEURS SOCIAUX. TRANSMETTRE
A LA CNAS UNE SYNTHESE DES CONCLUSIONS GENERALES DE CES AUDITS PORTANT SUR LA DEFINITION DE LA POLITIQUE
D'ACTION SOCIALE. SERVICE RESPONSABLE : SG. ..................................................................................................... 49
RECOMMANDATION N°16 : RAPPELER AUX PREFETS QU'ILS PEUVENT RECOURIR EN TANT QUE DE BESOIN AU DRFIP POUR REALISER
UN AUDIT FINANCIER SUR LES PRINCIPAUX OPERATEURS SOCIAUX LOCAUX. DEMANDER LA TRANSMISSION DES RAPPORTS
D'AUDITS A LA DRH. PRECONISER LA REALISATION D'UN TEL AUDIT AVANT LE RENOUVELLEMENT DE LA CONVENTION D'OBJECTIF
ET DE MOYEN POUR LES BENEFICIAIRES D'UNE SUBVENTION NATIONALE. LE CAS ECHEANT, ORGANISER UN CONTROLE CONJOINT
AVEC LA PREFECTURE OU LE SGAMI. EN CAS DE DOUTE SUR UNE MODIFICATION STATUTAIRE, RAPPELER AUX PREFETS QU'ILS
PEUVENT RECOURIR A UNE ANALYSE JURIDIQUE COMPLEMENTAIRE SOIT DE LA DLPAJ, SOIT DE LA MISSION D'EXPERTISE
JURIDIQUE ET FINANCIERE
(DRFIP). SERVICES RESPONSABLES : DRH, DMAT. ............................................................. 50
RECOMMANDATION N°17 : ACTUALISER LA CIRCULAIRE MINISTERIELLE DU 11 DECEMBRE 1998 RELATIVE AUX RAPPORTS ENTRE LE
MINISTERE DE L'INTERIEUR ET LES ORGANISMES A VOCATION SOCIALE BENEFICIAIRES DE FINANCEMENTS PUBLICS POUR TENIR
COMPTE DES EVOLUTIONS LEGISLATIVES ET JURISPRUDENTIELLES ET DES EXIGENCES DU PILOTAGE ET DU SUIVI DE CES
ORGANISMES. ELABORER UN VADE-MECUM POUR LES SERVICES CENTRAUX ET PREFECTORAUX. FAIRE DIFFUSER PAR LA DLPAJ
UNE VERSION ADAPTEE DE SON GUIDE DU REPRESENTANT DU MINISTRE DE L'INTERIEUR AU SEIN DES FONDATIONS AUX
REPRESENTANTS DE L'ETAT. SERVICE RESPONSABLE : SG. ......................................................................................... 56
RECOMMANDATION N°18 : ÉLABORER UN DOCUMENT D'ORIENTATION SUR LA POLITIQUE D'ACTION SOCIALE DU MINISTERE DE
L'INTERIEUR INTEGRANT LES OPERATEURS SOCIAUX DANS LE DISPOSITIF MINISTERIEL DE MANAGEMENT DES RISQUES ET D'AUDIT
INTERNE ET CONFORTANT LES MECANISMES DE CONTROLE DES SERVICES PREFECTORAUX SUR CES ORGANISMES. ENCOURAGER LA
FORMALISATION DU CONTROLE INTERNE AU SEIN DES OPERATEURS SOCIAUX . SERVICE RESPONSABLE : SG. ......................... 59RECOMMANDATION N°19 : CONSOLIDER LA FONCTION DE PILOTAGE DE L'ACTION SOCIALE SOUS L'AUTORITE DU SECRETAIRE
GENERAL, EPAULE PAR UN COMITE THEMATIQUE DES DIRECTIONS. POUR UNE DUREE LIMITEE, ORGANISER UNE EQUIPE-PROJET
ASSOCIANT LES SERVICES DE LA DRH ET DE LA DRCPN ET COORDONNEE PAR UN DIRECTEUR DE PROJET AFIN DE FACILITER LA
MISE EN VUVRE DES RECOMMANDATIONS CI-DESSUS. SERVICES RESPONSABLES : SG, DRH, DRCPN. .............................. 60
S O M M A I R E
SYNTHESE 5
Table des recommandations ................................................................................................................................... 9
INTRODUCTION ..................................................................................................................................................... 13
IERE PARTIE LE RECENSEMENT DES ORGANISMES CONTRIBUANT A L'ACTION SOCIALE DU MINISTERE DE L'INTERIEUR REVELE DES MODES D'ACTION, DE GOUVERNANCE ET DE RELATIONS AVEC L'ADMINISTRATION TRESDIVERS .................................................................................................................................................. 15
L'action sociale est largement ancrĠe au ministğre de l'intĠrieur .......................................... 15
Le recensement s'Ġtend au-delă des opĠrateurs dĠsignĠs par l'arrġtĠ ministĠriel de 2009 ou
mentionnés dans les documents budgétaires ....................................................................... 17
2.1. Les opĠrateurs sociaudž habituellement recensĠs par le ministğre de l'intĠrieur ................ 17
2.2. Les opĠrateurs locaudž contribuant ă l'action sociale ........................................................... 20
2.3. La difficultĠ d'un recensement edžhaustif ............................................................................ 20
L'Ġlaboration d'une typologie contribuerait à clarifier les modalités de suivi et de contrôle des
opérateurs sociaux du ministère .......................................................................................... 22
3.1. Un recours à des opĠrateurs sociaudž ǀariable selon les secteurs d'action sociale .............. 22
3.1.1. Des organismes généralistes et des organismes spécialisés ............................................ 22
3.1.2. Les actions de solidarité et de secours ............................................................................. 23
3.1.3. Les spécificités du secteur de la restauration................................................................... 23
3.1.4. Les spécificités du secteur du logement ........................................................................... 25
3.1.5. Les spécificités du secteur de la petite enfance ............................................................... 26
3.1.6. Les spécificités du secteur des centres de vacances ........................................................ 27
3.1.7. Les spécificités du secteur du sport .................................................................................. 27
3.1.8. Les spĠcificitĠs de l'arbre de Noģl .................................................................................... 27
3.2. Une définition des publics bénéficiaires parfois source de confusion ................................ 28
3.2.1. Le principe d'interǀention pour l'ensemble des agents du ministğre .............................. 28
3.2.2. Les actions subventionnées et les autres réservées aux adhérents ................................. 29
3.2.3. Le cas particulier des agents de l'Ile-de-France ................................................................ 29
3.2.4. Le cas particulier des personnels civils et militaires de la gendarmerie ........................... 30
3.3. Une dĠpendance plus ou moins forte ă l'Ġgard des soutiens du ministğre ........................ 31
3.3.1. Des organismes directement dépendant du soutien humain, financier, matériel ou moral
du ministère ..................................................................................................................... 31
3.3.2. Des organismes dotés de ressources propres tirées de leur activité, de dons ou de legs 32
3.4.2. La notion de gestion à titre exclusif.................................................................................. 33
IIEME PARTIE LA RELATION PARTICULIERE AU MINISTERE JUSTIFIERAIT UN PILOTAGE DES OPERATEURS SOCIAUX AVEC
DES OBJECTIFS DE BONNE GOUVERNANCE ET L'ASSURANCE D'UN CONTROLE EXTERNE ....................... 35 Le rôle des organismes consultatifs doit être renforcé dans un souci de transparence et de plus grande cohĠrence de l'action sociale ............................................................................. 351.1. Le rôle en demi-teinte de la commission nationale d'action sociale (CNAS) ...................... 35
1.2. Une meilleure reconnaissance des CLAS et un renforcement des serǀices chargĠs d'action
sociale .................................................................................................................................. 37
Le dialogue de gestion entre le ministğre de l'intĠrieur et les opĠrateurs sociaudž est ă
densifier .............................................................................................................................. 39
2.1. Un dialogue de gestion à intensité variable ........................................................................ 39
2.1.1. Dans certains cas le dialogue de gestion est inexistant ................................................... 39
2.1.2. Dans d'autres cas, la notion de dialogue de gestion perd toute signification tant est forte
l'intrication entre la tutelle et l'opĠrateur social ............................................................. 40
2.1.3. Dans certains cas, le dialogue de gestion est en progrès ................................................. 41
2.1.4. Tout milite pour que le dialogue de gestion avec les organismes à vocation sociale du ministğre de l'intĠrieur s'inspire de celui menĠ aǀec les opĠrateurs de l'tat ................ 42
2.2. Le principe de la mise ă disposition d'agents du ministğre mis en question ...................... 45
2.2.1. Un recrutement et un suivi des agents mis à disposition globalement rigoureux mais
parfois critiquables ........................................................................................................... 45
2.2.2. Un circuit budgétaire complexe ....................................................................................... 46
2.2.3. Une évolution déjà engagée vers la réduction des MAD et qui est à poursuivre ............ 47
Les opérateurs sociaux doivent être encouragés à développer leur contrôle interne et
3.1. Une charte de dĠontologie des opĠrateurs sociaudž et la coordination de l'Ġǀaluation de
leurs actions ........................................................................................................................ 48
3.2.2. Les contrôles effectués par les ISST .................................................................................. 50
avec les DRFIP ................................................................................................................... 50
gendarmerie nationale ..................................................................................................... 50
3.2.5. Les autres contrôles externes ........................................................................................... 51
La crĠation d'une fonction de synthğse et l'Ġlaboration d'une doctrine ministĠriellecontribueraient ă conforter l'action sociale .......................................................................... 51
4.1.1. Le recours au procédé associatif expose l'administration du ministğre de l'intĠrieur ă des
risques de gestion proprement dit et au risque juridique et comptable. ........................ 52ministère ............................................................................................................................. 57
4.2.1. Renforcer la dimension stratégique du pilotage et du contrôle ...................................... 57
Annexes 61
LISTE DES ANNEXES ............................................................................................................................................... 63
Annexe 1 : Lettre de mission ................................................................................................................................. 65
Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées ........................................................................................................ 67
Annedže 3 ͗ Recensement des associations et fondations bĠnĠficiant d'un ǀersement de la part d'un des
bénéfice des agents du ministère ................................................................................................... 71
Annexe 4 : Montants des aides financières et effectifs mis à disposition des opérateurs sociaux en 2001 ........ 76
Annexe 5 : Recensement des conǀentions passĠes par le ministğre de l'intĠrieur aǀec ses opĠrateurs sociaudž -
Source : FJM ................................................................................................................................... 78
ministère ......................................................................................................................................... 82
Annexe 7 : Analyses financières des principaudž opĠrateurs d'action sociale du ministğre .................................. 86
Annedže 8 ͗ Eǀolutions de l'article 9 de la Loi nΣ 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires et arrêté ministériel du 22 juin 2009 .................................................................... 106
Annedže 9 ͗ Tedžtes applicables ă l'action sociale en faveur des personnels de la gendarmerie nationale (source :
DGGN). .......................................................................................................................................... 110
Annexe 10 ͗ effectifs en charge de l'action sociale dans les préfectures (Source : ANAPREF 2014) .................. 112
relations aǀec l'Etat ...................................................................................................................... 116
Annexe 12 : MODALITES DE CONTROLE DES ASSOCIATIONS RECONNUES D'UTILITE PUBLIYUE - source : DLPAJ...................................................................................................................................................... 120
Annexe 13 : Les obligations des associations régies par la loi de 1901 bénéficiaires de subventions : Source :
DILA .............................................................................................................................................. 122
INTRODUCTION
IÈRE PARTIELE RECENSEMENT DES ORGANISMES CONTRIBUANT ADOCUMENTS BUDGETAIRES
2.1.LES OPERATEURS SOCIAUX HABITUELLEMENT RECENSES PAR LE MINISTERE DE
14 15 LES MODALITES DE SUIVI ET DE CONTROLE DES OPERATEURSSOCIAUX DU MINISTERE
3.1.UN RECOURS A DES OPERATEURS SOCIAUX VARIABLE SELON LES SECTEURS
D3.1.1.
Des organismes généralistes et des organismes spécialisés3.1.2.
Les actions de solidarité et de secours
3.1.3.
Les spécificités du secteur de la restauration3.1.4.
Les spécificités du secteur du logement
3.1.5.
Les spécificités du secteur de la petite enfance3.1.6.
Les spécificités du secteur des centres de vacances3.1.7.
Les spécificités du secteur du sport
3.1.8.
3.2.UNE DEFINITION DES PUBLICS BENEFICIAIRES PARFOIS SOURCE DE CONFUSION
3.2.1.
3.2.2.
Les actions subventionnées et les autres réservées aux adhérents3.2.3.
police, DRH et DRCPN3.2.4.
Le cas particulier des personnels civils et militaires de la gendarmerie3.3.1.
Des organismes directement dépendant du soutien humain, financier, matériel ou moral du ministèreRecommandation n°4 : Réaliser une analyse financière succincte des fondations et associations systématiquement avant toute nouvelle convention. Diffuser aux préfectures un outil simple
3.3.2.
Des organismes dotés de ressources propres tirées de leur activité, de dons ou de legs3.4.DES MODES DE GESTION ET DE GOUVERNANCE FORTEMENT MARQUES PAR
3.4.1.
DLPAJ3.4.2.
La notion de gestion à titre exclusif
IIÈME PARTIELA RELATION PARTICULIERE AU MINISTERE JUSTIFIERAITUN PILOTAGE DES OPERATEURS SOCIAUX AVEC DES
OBJECTIFS
(CNAS)1.2.UNE MEILLEURE RECONNAISSANCE DES CLAS ET UN RENFORCEMENT DES
suivi des opérateurs sociaux. Service responsable : DRH.ET LES OPERATEURS SOCIAUX EST A DENSIFIER
2.1.UN DIALOGUE DE GESTION A INTENSITE VARIABLE
2.1.1.
Dans certains cas le dialogue de gestion est inexistant2.1.2.
tant est forte2.1.3.
Dans certains cas, le dialogue de gestion est en progrès2.1.4.
Recommandation n°11 :Renforcer la qualité du dialogue de gestion avec les opérateurs sociaux. Systématiser le recours au contrat pluriannuel avec les dirigeants de ces organismes et à la lettre
publique. Service responsable : SG.QUESTION
2.2.1.
Un recrutement et un suivi des agents mis à disposition globalement rigoureux mais parfois critiquables
Recommandation n°12 : Pour les mises à disposition encore pratiquées, fixer une durée dans les arrêtés de mise à disposition, le cas échéant renouvelable une fois et veiller ainsi à la rotation
régulière des personnels concernés. Assurer une large diffusion des appels à candidatures et la
2.2.2.
Un circuit budgétaire complexe
2.2.3.
Une évolution déjà engagée vers la réduction des MAD et qui est à poursuivre
responsables : DRH, DRCPN, DGGN.METTRE EN ¯895(
DES CONTROLES EXTERNES
3.1.UNE CHARTE DE DEONTOLOGIE DES OPERATEURS SOCIAUX ET LA COORDINATION
3.2.1.
liaison avec le contrôle général des armées). D autres audits pourront être décidés, le caséchéant, sur les autres opérateurs sociaux. Transmettre à la CNAS une synthèse des conclusions