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COUR DES COMPTES

Les aides à la promotion

de l"emploi

Rapport de la Cour des comptes transmis

au Parlement wallon

Bruxelles, juillet 2007

COUR DES COMPTESjuillet 2007Les aides à la promotion de l"emploi Vous pouvez consulter ou télécharger ce rapport sur le site internet de la Cour des comptes. dépôt légal imprimeur adresse tél fax site internetD/2007/1128/11

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COUR DES COMPTES

Les aides à la promotion

de l"emploi

Rapport de la Cour des comptes transmis

au Parlement wallon

Rapport adopté le 3 juillet 2007

par la chambre française de la Cour des comptes

Synthèse

Deux ans après la mise en application du dispositif daides à la promotion de lemploi (APE), la Cour des comptes a réalisé une première approche de son coût, de son fonctionnement et de sa contribution à la mise au travail des deman- deurs demploi inoccupés. La présente synthèse met en perspective les principaux constats découlant de lexamen de la mise en œuvre du dispositif APE dans trois secteurs (non marchand, marchand, pouvoirs locaux) et les grands objectifs de la réforme des programmes de résorption du chômage.

Simpli“ cation et transparence

Comme le Gouvernement précédent sy était engagé, sept mesures de résorption du chômage ont été fondues dans un même décret et remplacées par un régime daide basé sur un système de points, tandis que la gestion des aides est centrali- sée dans une application informatique unique, qui doit permettre de suivre lensem- ble du processus, depuis lintroduction dune demande daide jusquau paiement de la subvention, en passant par loctroi et lutilisation des points. Au terme de son analyse, la Cour constate que, malgré les résultats engrangés, des efforts doivent encore être réalisés en matière de simpli“ cation, de cohé- rence et de transparence, dans différents domaines.

L"application informatique

Lapplication APE permet, depuis octobre 2005, déditer mensuellement un état de la consommation des points ; il sagit dune avancée importante, même si cer- taines données ne peuvent être obtenues que par approximation. Ces informa- tions permettront dalimenter les rapports dexécution du décret qui font actuel- lement défaut. La qualité des informations produites est toutefois perturbée par des encodages erronés ou tardifs, dans le chef de la DGEE, et par les retards accusés par le FOREM dans le traitement des déclarations introduites par les pouvoirs locaux pour justi“ er leurs subventions. En outre, lapplication ne permet pas encore un véritable suivi des dossiers car toutes les dates nécessaires à une gestion dyna- mique des demandes daide ny “ gurent pas, ou ny sont pas encodées de manière exhaustive. La DGEE, responsable de lenregistrement des informations relatives à linstruc- tion des demandes, juge lapplication insuf“ samment adaptée à ses besoins, pas assez souple et peu conviviale, ce qui loblige à recourir aux services du FOREM pour lexploitation de certaines données. Bien que compréhensible dans le contexte actuel, la constitution de “ chiers parallèles est à déconseiller, car elle entraîne des doubles encodages et une dispersion des données utiles à la gestion des demandes et à lévaluation des décisions.

Lintérêt stratégique de la base de données APE doit être perçu par lensemble

des acteurs et tout doit être mis en œuvre pour garantir la “ abilité, lexhaustivité

et la pertinence des informations qui doivent y être enregistrées, ainsi que la ponctualité des encodages. Lapplication devrait également permettre la détec- tion périodique des subventions excessives, sur la base des déclarations à récla- mer aux employeurs, tant du secteur marchand que du non marchand. Les aides à la promotion de lemploi ... Cour des comptes, juillet 2007 1

En particulier la DGASS et lAWIPH.

Lors du débat contradictoire, le FOREM a souligné sa volonté de continuer à prendre en considération les besoins des utilisateurs, ainsi quil sy est engagé dans son contrat de gestion. Le ministre mentionne pour sa part les efforts importants réalisés en 2006 pour améliorer les performances de loutil informatique.

Les données statistiques et budgétaires

Pour les besoins du présent audit, la Cour a tenté, non sans dif“ cultés, de retra- cer lévolution du nombre de travailleurs subsidiés dans le cadre de la résorption du chômage, de 1999 à 2003. Ces problèmes ne devraient pas se renouveler. Le ministre insiste en effet sur la volonté claire du Gouvernement daméliorer encore la coordination du traitement scienti“ que des données à caractère statis- tique notamment en matière demploi et sur le rôle des deux acteurs concernés, lIWEPS et le FOREM (service analyse du marché de lemploi). A la mi-2006, un seul rapport dressant la situation statistique “ n 2004 avait été approuvé par la commission interministérielle. Le rapport relatif à 2005 a été approuvé par cette instance en décembre 2006 (après la “ n de laudit) ; des pro- grès restent à accomplir au niveau de la communication de ces informations au

Parlement.

Sur le plan budgétaire, le Gouvernement devrait garantir une transparence complète sur laffectation des crédits, en les ventilant entre les secteurs demployeurs, comme lexige dailleurs larticle premier du décret du 25 avril 2002, et en présentant au Parlement des programmes justi“ catifs suf“ samment explicites. Il conviendrait également déviter de créer des allocations mixtes qui regroupent des mesures différentes. Le ministre sest engagé à améliorer la transparence du budget, au niveau du programme justi“ catif. En 2005, le coût des mesures de résorption du chômage en faveur de quelque

32.133 travailleurs (en équivalent temps plein) sest élevé à 437 millions deuros :

48 % pour les postes APE dans le secteur non marchand, 41,6 % pour les pouvoirs

locaux, 8,27 % pour les emplois dans lenseignement et 2,13 % pour le secteur marchand.

Le “ nancement des aides APE

Plusieurs ministres régionaux participent au “ nancement du coût salarial des travailleurs APE, de manière directe ou indirecte. Dans le premier cas, il sagit du versement dun complément de subvention aux employeurs relevant de quelques secteurs du non marchand, a“ n de permettre la revalorisation barémique des rémunérations des travailleurs APE. Ces paiements directs, qui sajoutent parfois à dautres subventions que les aides à la promotion de lemploi, engendrent un surcroît de travail pour les employeurs, tenus de justi“ er lutilisation de ces “ nancements de manière distincte, ainsi que pour les administrations concernées 1 , qui opèrent pour la plupart leurs contrôles de manière cloisonnée ; ils rendent en outre plus complexe la détection dun “ nan- cement excédentaire des rémunérations. Du reste, lexamen de quelques dossiers a permis à la Cour de détecter des doubles subventionnements. Les aides à la promotion de lemploi ... Cour des comptes, juillet 2007 La mise en place dun service daudit comptable, doté de compétences larges, incluant le contrôle sur place de lutilisation des différentes subventions que per- çoivent les associations du non marchand, permettrait de rationaliser les contrôles existants et den augmenter lef“ cacité. Dans le second cas, les dispositions qui régissent la contribution indirecte de certains ministres wallons à la politique de lemploi (6,5 millions deuros en 2005) manquent de cohérence ; le décret du 4 novembre 2003 prévoit le versement des contributions au fonds budgétaire pour lemploi alors que larrêté du 22 décem- bre 2005 précise quelles doivent être versées directement au FOREM. Les modalités dintervention du ministre en charge des centres sportifs ont par ailleurs

été omises.

Sur un plan plus macroéconomique, le Fédéral intervient par le biais des " droits

de tirage » quil verse à la Région en contrepartie des allocations de chômage quil

est censé économiser, et octroie aux employeurs des réductions de cotisations patronales de sécurité sociale. La Cour constate que loctroi de postes APE

assortis dune subvention égale à un seul point suf“ t à faire béné“ cier les

employeurs concernés des réductions de cotisations sociales. Simpli“ cation administrative en terme de raccourcissement des délais d"instruction des demandes La réglementation “ xe la longueur maximale des différentes phases de traitement des demandes émanant demployeurs des secteurs marchand et non marchand.

Malgré les dif“ cultés rencontrées lors de lanalyse dun échantillon de décisions,

vu le manque de “ abilité et dexhaustivité des informations nécessaires, la Cour conclut que, durant la période analysée, le délai global de 150 jours entre lintro- duction de la demande et la noti“ cation de la décision na été respecté que dans une faible minorité de cas. La réduction récente de ces délais réglementaires impose dès lors le renforce- ment des effectifs de la DRC et un rééquilibrage entre ses cellules administrati- ves, ainsi quune application stricte de la procédure, notamment le classement sans suite des dossiers demeurant incomplets après un rappel, la “ nalisation de linstruction du dossier dès lexpiration du délai imparti au ministre fonctionnel (secteur non marchand) ou aux administrations techniques compétentes (secteur marchand) pour remettre leur avis. Dautres recommandations, plus techniques, sont formulées dans le présent rapport. Le ministre mentionne la décision du Gouvernement wallon de renforcer les effec- tifs de ladministration. Il considère par ailleurs que les délais de traitement des dossiers ont été considérablement réduits depuis la “ n de la période analysée.

L"octroi et l"utilisation des aides

Si les conditions daccès des demandeurs demploi au dispositif APE sont unifor- misées, les spéci“ cités des quatre grands secteurs demployeurs éligibles aux aides ont conduit à “ xer des règles particulières pour loctroi et la gestion des points ainsi que pour le paiement et la justi“ cation des subventions. a) Dans le secteur des pouvoirs locaux, lattribution des dotations principales sur la base de critères objectifs a le mérite de simpli“ er et dobjectiver le calcul des points. Le passage de lancien au nouveau système de subventionnement sest pourtant avéré dif“ cile. Les aides à la promotion de lemploi ... Cour des comptes, juillet 2007 Pour régler les problèmes constatés, une plus grande attention devrait être accor-

dée à lexhaustivité et à la “ abilité des statistiques utilisées, tandis que leur vali-

dation par chaque pouvoir local, avant le calcul de la dotation, permettrait déviter les dépassements budgétaires. En outre, loctroi manifestement excessif de points compte tenu des possibilités de recrutement de certaines entités est contre-productif : un système de pondération de la subvention en fonction du taux de consommation observé lannée précédente permettrait de réaffecter utilement les points non engagés et déviter les dif“ cultés liées aux pertes de points. En loccurrence, lintroduction de demandes daide dans le cadre des besoins exceptionnels pour compenser des pertes de points devrait être interdite, car elle permet de contourner la réglementation et daccroître indirectement la dotation pour la période suivante puisque le volume de lemploi constitue un des critères objectifs intervenant dans son calcul. Par ailleurs, la révision automatique de la situation des travailleurs APE à la date anniversaire de leur engagement, qui est de nature à augmenter le nombre de points que les employeurs peuvent utiliser, est contraire au décret. Les règles de gestion des points dont certaines sont évolutives, complexes, peu transparentes, voire illégales, provoquent, outre une inégalité de traitement entre employeurs, une " déséconomie » pour les “ nances régionales, dans la mesure où une partie des points sont redistribués sur les travailleurs en place au lieu dêtre consacrés

à de réelles créations demplois.

Partageant entièrement les préoccupations de la Cour, la DGEE a, lors du débat contradictoire, tout particulièrement insisté sur la nécessité de revoir le dispositif en la matière. En“ n, il est primordial que les décisions doctroi soient prises en temps utile, car leffet rétroactif dont la plupart de ces décisions sont assorties nuit aux objectifs de simpli“ cation administrative, de transparence, de gestion ef“ cace des points et, surtout, de création demplois. Pour peu que les décisions de cette nature soient encodées tardivement par la DGEE, il se peut que le travail de calcul et de liquidation de la subvention doive être recommencé par le FOREM, si la déclaration justi“ cative de lutilisation de la

subvention pour la période concernée a déjà été traitée. Par ailleurs, lengage-

ment avec effet rétroactif nétant pas concevable, les points attribués rétroacti- vement risquent, ici encore, dêtre valorisés sur les travailleurs en place. b) Dans le secteur marchand, les modalités dattribution du nombre maximum de points annuels au béné“ ciaire, ainsi que les règles daffectation des points par travailleur, sont simples mais conduisent dans de nombreux cas au versement de subventions excédentaires. Durant la période dobservation qui se termine en septembre 2005, certaines conditions déligibilité ont soulevé problème au niveau de la transparence et de la cohérence, comme par exemple, lappréciation de la qualité de PME du deman- deur, qui a donné lieu à des revirements dattitude.

Selon le ministre, cette question a été clari“ ée lors de la modi“ cation du décret

APE en février 2007, la dé“ nition de la PME étant désormais harmonisée par rapport aux directives européennes applicables en la matière.

Loccasion dune modi“ cation de la réglementation devrait à présent être saisie

pour préciser le mode de contrôle de léligibilité des demandes qui émanent dentreprises relevant de plusieurs secteurs dactivités dont certains sont non

éligibles.

Les aides à la promotion de lemploi ... Cour des comptes, juillet 2007 c) Dans le secteur non marchand, plusieurs critères déligibilité comportent une part dappréciation subjective qui peut induire une inégalité de traitement des demandeurs. A linstar des règles prévues pour le secteur marchand, lénuméra- tion, dans la réglementation, des secteurs dactivités non éligibles car, dans ce cas-ci, non prioritaires, simpli“ erait linstruction des demandes et éviterait aux employeurs concernés de consacrer inutilement de lénergie à monter un dossier de demande daide APE. Une dif“ culté spéci“ que au secteur non marchand est la modulation possible du montant de la subvention en fonction des capacités “ nancières de lemployeur, sans “ xation de règles claires, voire de seuils au-delà ou en deçà desquels les demandes devraient être écartées. La situation est dautant plus délicate que

loutil de référence, à savoir la comptabilité, fait défaut lorsque lASBL vient

dêtre constituée, ou quelle nest pas encore conforme au plan comptable norma- lisé de la loi du 17 juillet 1975 lorsque la petite association introduit sa demande ; en effet, les obligations imposées en la matière par la loi du 27 juin 1921 sont moins contraignantes que celles du décret APE. Au vu des dossiers examinés, il nest nullement certain que tous les employeurs APE soient à présent en règle.

Une attitude claire et univoque devrait être adoptée. Loctroi de décisions à durée

déterminée constituerait un moyen de pression ef“ cace pour sassurer du respect des engagements contractés en la matière par les béné“ ciaires. Même en cas de disponibilité des comptes lors de linstruction, lappréciation des capacités “ nancières est parfois diversement appréciée par les intervenants au sein même de la DGEE, sans compter quil arrive que des décisions ministé- rielles soient prises avant lintroduction de la demande of“ cielle, et donc sans

examen de léquilibre “ nancier de lemployeur par ladministration. En dé“ nitive,

loctroi du nombre de points posant un réel problème déquité mériterait une ré" exion approfondie.

Le versement des aides

a) Le versement des aides APE sous forme de subvention est synonyme de responsabilisation pour les ex-promoteurs de projets PRIME transférés dans le nouveau dispositif, et de simpli“ cation pour le FOREM, confronté jadis à la récu- pération, parfois dif“ cile, des quotes-parts contributives dans les rémunérations dont il assurait le paiement. La Cour observe que plusieurs employeurs endettés vis-à-vis de lOf“ ce ont été transférés dans la nouvelle mesure sans avoir conclu de plan dapurement ou

sans le respecter, alors quil sagissait dune cause dinéligibilité. Il conviendrait

de prendre les mesures qui simposent encore pour assainir le plus rapidement possible la situation. En ce qui concerne les employeurs endettés non transférés, le processus de récu-

pération des créances devrait être relancé durgence, car les chances de récupé-

ration samenuisent avec le temps : la passivité observée dans ce domaine depuis plusieurs années équivaut à octroyer une libéralité aux associations concernées. b) Malgré la simpli“ cation que lon pouvait en attendre, le nouveau dispositif daide à la promotion de lemploi contient en germe de sérieux problèmes car il génère un subventionnement excédentaire des charges salariales pour nombre demployeurs, spécialement dans les secteurs non marchand et marchand, alors que la question de la récupération de ces indus nest toujours pas réglée. Cette situation est injusti“ able au regard dune gestion économe des deniers publics et illégale, car contraire au prescrit des articles 55 à 58 des lois sur la comptabilité de lEtat. Les aides à la promotion de lemploi ... Cour des comptes, juillet 2007 Le versement de la subvention sous forme de paiements mensuels partiels suivis

dun solde conditionné à la production de justi“ catifs est dores et déjà prévu

pour réduire le risque de paiement indu dans le secteur marchand ; ces disposi- tions pourraient être étendues au secteur non marchand. Par ailleurs, il convien- drait dagir sur les causes dindus qui peuvent être mises sous contrôle et de revoir le nombre maximum de points attribuables par poste de travail sachant que ladministration connaît les seuils au-delà desquels le risque de paiement indu est réel. c) En ce qui concerne particulièrement les pouvoirs locaux, le retard dans le trai- tement dé“ nitif des justi“ catifs par le FOREM a conduit à verser des subventions indues, dun montant parfois non négligeable, à certaines entités présentant un

faible taux dutilisation des points qui leur avaient été octroyés. Cette dif“ culté

sest ajoutée à celles provoquées par les retards dans les décisions doctroi, comme signalé ci-dessus.

Amélioration du statut des travailleurs

Lamélioration du statut des travailleurs APE occupés dans les 17 secteurs prio- ritaires du secteur non marchand sest traduite par une revalorisation barémique, comme pour lensemble des travailleurs occupés dans ces secteurs. De manière plus générale, bien que non liée au statut du travailleur, mais plutôt

à son " identité APE », lassimilation des périodes doccupation dans le dispositif

APE à des périodes dinscription comme demandeur demploi conduit à augmen- ter le nombre de points que le travailleur peut procurer à un nouvel employeur ; ses chances de mobilité professionnelle au sein des secteurs subsidiés en APE sont donc accrues, vu lavantage quil acquiert par rapport à un véritable deman- deur demploi de longue durée, mais inexpérimenté. Lavenir dira si cette disposi- tion réglementaire ne comporte pas certains risques de dérive. En tout état de cause, la Cour a dores et déjà observé une revalorisation des points des travailleurs APE dans le secteur des pouvoirs locaux, sans même que cette opération découle dune mobilité de ces personnes, ce qui est illégal.

Stabilisation des postes de travail

Actuellement, laide à la promotion de lemploi peut, sous certaines conditions, être accordée à durée indéterminée aux employeurs du secteur non marchand. Par contre, dans le secteur marchand, laide est octroyée pour 3 ans maximum. Malgré ces différences, la proportion de travailleurs APE béné“ ciant dun contrat à durée indéterminée est assez comparable : elle est de 88 % dans le secteur non marchand et de 81,5 % dans le secteur marchand, ce qui, dans ce dernier cas, témoigne de lintention de lemployeur de maintenir le travailleur en fonction après la période de subsidiation en APE. Il faut sans doute considérer que la garantie dun “ nancement à long terme per- met surtout à lemployeur du non marchand denvisager la gestion de son projet avec davantage de sérénité que par le passé. Les aides à la promotion de lemploi ... Cour des comptes, juillet 2007 Implication des ministres fonctionnels pour le secteur non marchand Pour permettre la mise en œuvre de politiques cohérentes tenant compte de lapport “ nancier des aides APE, limplication des politiques fonctionnelles se traduit par la consultation du ministre fonctionnellement compétent avant loctroi de nouveaux postes. Cette procédure semble avoir été perçue par la plupart des intéressés comme une formalité plutôt que comme un élément essentiel du dossier. En témoigne la faible motivation de la grande majorité des avis positifs consultés. A lheure actuelle, labsence de cadastre précis des emplois subsidiés dans le secteur non marchand et labsence déchange systématisé dinformations entre le FOREM et les administrations fonctionnelles rend très dif“ cile, voire impossible, la mise en œuvre de politiques cohérentes tenant compte de lapport “ nancier des aides APE.

Réorientation sectorielle

La déclaration de politique régionale 2004-2009 précise que le décret APE vise un objectif de mise à lemploi des travailleurs les plus fragilisés sur le marché du travail dans des secteurs permettant lamélioration de la cohésion sociale de la Région wallonne, comme par exemple laccueil de lenfance, linsertion socio- professionnelle, laide aux personnes ou encore la culture. La ventilation par secteurs dactivités des équivalents temps plein octroyés ne montre pas dévolution signi“ cative en fonction de ces priorités sectorielles : depuis la réforme APE, 66 % des ETP ont été octroyés dans les secteurs considé- rés comme prioritaires, tant avant quaprès le 1 er janvier 2004. Il est vrai que les services de proximité ont toujours été privilégiés au sein des programmes dequotesdbs_dbs33.pdfusesText_39