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N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 R

APPORT GÉNÉRAL

F AIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L"ASSEMBLÉE NATIONALE, P ar M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES

MOYENS

DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET

LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29 a

SÉCURITÉS

(GENDARMERIE NATIONALE ; POLICE NATIONALE)

Rapporteur spécial : M. Philippe DOMINATI

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur

général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx,

MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson,

Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick

Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge

Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume,

Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard

Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre

Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

- 3 - S

O M M A I R E

Pages LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL ................. 71

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UNE HAUSSE SYMBOLIQUE DES CRÉDITS QUI N'EST PAS À LA HAUTEUR

DE LA GRAVITÉ DE LA SITUATION ............................................................................. 9

1 A. UNE SITUATION DOUBLEMENT EXCEPTIONNELLE POUR LES FORCES DE

SÉCURITÉ ............................................................................................................................ 9

1

A. NE USITOO UOIEOUDBLMLX ECUX UPIUR EIM UC BBFBÉOC ............................................................... 10

À. NE UMBÉO URÉ,BICFÉB UX U,BIEX UIRDP TB ............................................................................... 12

B. FACE À CE DÉFI, UN BUDGET " USUEL » ....................................................................... 131

A. GIURÉO U EU"T»B UXTUDPIEUX UPTCC UIECÉQC BBFBÉOC U CUXTUDPIEUYURÉ,BIECOUÂ ............................ 13

À. NE USITOO UX OUMBLXÉCOUX UHpaUrUPFÉEUXîtCB U eM DCÉFEE PP .................................................... 16

II. UNE " PAUPÉRISATION » DES FORCES DE SÉCURITÉ QUI APPELLE LA MISE EN PLACE D'UNE STRATÉGIE RENOUVELÉE FONDÉE SUR LA RATIONALISATION DES TÂCHES ET LA MUTUALISATION DES MOYENS ...... 17 1 A. UNE " PAUPÉRISATION » DES FORCES DE SÉCURITÉ, QUI NE DISPOSENT PLUS DES MOYENS NÉCESSAIRES POUR ASSURER LEURS MISSIONS .................... 17 1

A. NEUMSFÉeUÉXLFPF,ÉnT UX UMFEM ECB BUPî llFBCUiTX,LCIÉB UOTBUP OUMBLICÉFEOUXî RDPFÉO ................ 17

À. sEUMFEOLnT EM pUTE UYUDITDLBÉOICÉFEUÂUX OUlFBM OUX UPîFBXB ................................................. 18

B. UNE AUTRE STRATÉGIE FONDÉE SUR LA RATIONALISATION DES TÂCHES ET LA MUTUALISATION DES MOYENS EST POSSIBLE ............................................... 20 1

A. éBFÉOUDBÉEMÉDITeUP »É BOUD BR CC ECUXîIT,R EC BUPIUDBLO EM UOTBUP UC BBIÉEU CUPIUMIDIMÉCL

FDLBICÉFEE PP UX OUX TeUlFBM OUàU ll MCÉlOU CURF' EOUMFEOCIECO ............................................... 20

1

À. GîIiO EM UX UB MS BMS UX UEFT» ITeU,ÉO R ECOUX UDBFXTMCÉ»ÉCLUX DTÉOUÀHAÀ .......................... 21

III. UN VOLET PERFORMANCE MARQUÉ PAR UN PROBLÈME D

'IMPUTATION INÉDIT .................................................................................................. 23

1 A. UN PROBLÈME D'IMPUTATION INÉDIT QUI INVITE À FAIRE ÉVOLUER LE

DISPOSITIF DE PERFORMANCE ...................................................................................... 23

1

A. ê OUBTDCTB OUOCICÉOCÉnT OUÉRDFBCIEC O .................................................................................. 23

À. NE UL»FPTCÉFEUÉEXÉOD EOIiP UXTUXÉODFOÉCÉlUX UD BlFBRIEM .................................................... 24

B. UNE HAUSSE DE LA DÉLINQUANCE SUR LA PÉRIODE RÉCENTE ........................... 261

A. NEUB CBIÉC R ECUOCICÉOCÉnT UÉEXÉOD EOIiP ............................................................................ 26

À. NEUB CBIÉC R ECUnTÉUR CU EUL»ÉX EM UTE USITOO UX UPIUXLPÉEnTIEM UITUMFTBOUX UPIUDLBÉFX

BLM EC ................................................................................................................................. 26

1 - 4 - PLF 2016 - GENDARMERIE NATIONALE ET POLICE NATIONALE

ANALYSE PAR PROGRAMME1

I. LE PROGRAMME 152 " GENDARMERIE NATIONALE » ............................................. 291

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS ......................................................................................... 291

B. UNE DÉFLATION DU CORPS DES OFFICIERS ACCOMPAGNÉE D'UN RENFORCEMENT DES PERSONNELS ADMINISTRATIFS ............................................ 30 1

C. UN PLAFOND D'EMPLOIS ARTIFICIELLEMENT ÉLEVÉ .............................................. 311

D. L'ENJEU DE L'APPLICATION À LA GENDARMERIE DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE RELATIVE AU TEMPS DE TRAVAIL ..................................................... 33 1 E. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DE NATURE À REMETTRE EN CAUSE LA HAUSSE PRÉVUE DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT ? ..................... 34 1

II. LE PROGRAMME 176 " POLICE NATIONALE » ........................................................... 36

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS ......................................................................................... 361

B. L'ENJEU DE LA RÉPARTITION DES CRÉATIONS DE POSTES ENTRE LES

CORPS .................................................................................................................................. 37

1 C. LA MISE EN PLACE DE NOUVEAUX CYCLES DE TRAVAIL, UNE OPPORTUNITÉ POUR RÉDUIRE LE STOCK D'HEURES SUPPLÉMENTAIRES .......... 38 1 D. UNE TENSION SUR LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT QUI INVITE À CONCRÉTISER LES PISTES DE RATIONALISATION ET DE MUTUALISATION ....... 39 1 E. UNE HAUSSE DE L'INVESTISSEMENT QUI POSE LA QUESTION DE

L'ÉVOLUTION DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE......................................................... 40

1 LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ....................... 431

EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 451

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL ........... 591 - 5 - Le présent rapport a été rédigé avant le dépôt de l'amendement du "9@<57?78<;78A?8857B@<5=7797CD;845=

56;:78 : = 64@E=;F@ :<78 = 45=?78;5 56@7; 7

975G = =@7:; %79

85595;8@5<7@A5;=<7:5:;79

9?48 87@ : C8 ?7:?78! F@; E9@=<5 = ?;;97

#6C@5;86$74594978@7H@:C56:;8:.?;==;97 :,@59 7 %! = C9??;;97 : D;77C! 56@7; =

I@:;%79 = ?;;97 # 6C@5;86 $ 8= F@ ?9:;D;6 45 C8 ?7:?78! @F@===:9776@7<;D<95E=

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL -

7 -

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1.Les attaques terroristes de janvier 2015 ont bouleversé la hiérarchie des

8+5,77*8'(-,0&.%&+'09'-&Si le chômage reste mentionné comme le problème le plus

4569CC@478 45 (! J : = 9C;686 D57K; L (!. 49;78 @5 @7 7M! = 85595;?

5?4=C=4@<586L!

49;78@5@77MA=:@N;G?4=CL

J!O3!49;78@5

@7 7M! I@8 :<78 = :6=;7F@7CIl ne fait aucun doute que les attentats du ;0,1%<3+%!2 1,0(:'-+%.%4'4*((%7,0(+%4%(%++,+-&<%4'8+-07-8'4%8+5,77*8'(-,0 .%&+'09'-&

2.Ce bouleversement se traduit par un surcroît important d'activité pour les

:,+7%& .% &57*+-(5 -0(5+-%*+%, qui sont confrontées à une hausse sans précédent de la

?7C85595;88A@7C5;?;589;5:57:?4=@5Votre rapporteur spécial .5(%+<-0'(-,0>7%&.5:-&0,*1%'*A 7CC978N8!@74=7:=@8878;85595;88@74=7#?;578$978686 :D;77C4@E=;F@LMAu total, les forces de police et de gendarmerie devraient :-0'07%&-0-(-'4%8,*+!2

4.Cette hausse modérée montre que le Gouvernement n'a pas encore

84%-0%<%0(8+-&4'<%&*+%.%4'?+'1-(5.%4'&-(*'(-,0À titre de comparaison, la hausse

:@7;<@:=?7C

3Depuis 2012, le Gouvernement a fait le choix idéologique de concentrer

4%::,+(3*.?5('-+%&*+4%&7+5'(-,0&.%<84,-&Pourtant, les comparaisons internationales

@ C9785;5 5?; 79 45;7C;4@N <9;;7 @59467! @7 @= L=,8=;M : DDC8;D @465;@5@N7>85 %Si la menace terroriste, qui pèse de manière asymétrique sur notre pays, peut /*&(-:-%+ *0 +%0:,+7%<%0( .%& %::%7(-:&@ 7%& 7+5'(-,0& .% 8,&(%& <'&)*%0( *0% %( %0 -01%&(-&&%<%0( 8,*+ '&&*+%+ 4%*+& <-&&-,0&Une comparaison entre l'exécution E@:68;5 8 = C56:;8 :?7:6 49@5 % ?9785 ;7; F@ 49@5 : DDC8;D C9?45E=! = ?9Q7 : D97C8;977?78 8 :,;7<8;?78 978 ;7D65;@5 : % ?;==;97:,@597% 8;85 :,;==@858;97! = ?;78;7 :@ 45C @89?9E;= 7 =,688 76C;85;8 =,CH8:4=@:%%<6H;C@=457@5=465;9:3

9@5878!=?97878

==9@6 A =,CH8 : <6H;C@= :7 CHC@7 : :@N 4595?? 8 : @=?78

5=7C! !2 @:'7%>4'7+-&%&57*+-('-+%@)*%&,08+5.57%&&%*+%0!22B@:'7%>4'7+-&%:-0'07-D+% - 8 - PLF 2016 - GENDARMERIE NATIONALE ET POLICE NATIONALE

8. Afin de dégager des marges de manoeuvre sur le plan budgétaire, une

stratégie fondée sur la rationalisation des tâches et la mutualisation des moyens doit être

poursuivie. En la matière, la dynamique engagée en 2009 avec le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur a été interrompue.

9. Les annonces de ces dernières semaines - " plan interne de simplification »,

nouveaux redéploiements des zones de compétences, etc. - témoignent d'une prise de conscience très tardive de ces enjeux. Il est particulièrement regrettable qu'une

manifestation de plusieurs milliers de policiers sur la place Vendôme, à l'appel de

l'ensemble des syndicats représentatifs, ait été nécessaire pour que le Gouvernement décide

de s'engager dans cette voie.

10. Il est difficile de se prononcer sur l'évolution de la délinquance, en raison

de l'existence de ruptures statistiques. Toutefois, les chiffres retraités par le nouveau

service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) mettent en évidence une

hausse de la délinquance au cours des derniers mois. Cette évolution doit être surveillée

car elle pourrait être le signe d'une dégradation de la situation des services généralistes

chargés de la lutte contre les formes classiques de délinquance, la hausse des effectifs et des

moyens étant concentrée sur les services spécialisés (et notamment les quatre services

concourant au renseignement intérieur). L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION - 9 -

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I . UNE HAUSSE SYMBOLIQUE DES CRÉDITS QUI N'EST PAS À LA

HAUTEUR DE LA GRAVITÉ DE LA SITUATION

1. Une hau 1uasUe ps réncnUue ndtnluasUUnééne ls me énhe

osmtnhepnehit mauie Les attaques terroristes de janvier 2015 ont bouleversé la hiérarchie des préoccupations des Français. Si le chômage reste mentionné comme le problème le plus préoccupant par 38,3 % de la société française (-

8,4 points sur un an), le terrorisme remplace la pauvreté (- 2,7 points sur un

an) à la deuxième place (17,7 %, + 15,1 points sur un an), juste devant la délinquance. Proportion de personnes ayant cité le terrorisme comme le problème le plus préoccupant parmi la liste de 8 problèmes proposés cFTBM UoUMFRRÉOOÉFEUX OUlÉEIEM OUXTUcLEICUVXîIDBuOUP OUXFEEL OUX OU EnTtC OUYUmIXB U X U»É U CUOLMTBÉCLUÂUÀHHèUàUÀHAdpUfEO Q2bêqg1U I l ne fait aucun doute que les attentats du 13 novembre 2015 vont faire de la lutte contre le terrorisme la principale priorité des Français. Ce bouleversement concerne également les forces de sécurité intérieure. De l'avis de l'ensemble des personnes entendues dans le cadre des auditions et des déplacements menés par votre rapporteur spécial, policiers et gendarmes sont confrontés depuis le début de l'année 2015 à une situation doublement exceptionnelle.

02468101214161820

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

- 10 - PLF 2016 - GENDARMERIE NATIONALE ET POLICE NATIONALE 1 . Une hausse sans précédent de la menace terroriste P oliciers et gendarmes sont d'abord confrontés à une hausse sans précédent de la menace terroriste. Après les attentats de janvier 2015, 4 700 agents des forces de sécurité intérieure et 10 000 militaires ont ainsi été déployés, principalement dans le but d'assurer la protection des lieux sensibles

1. Le

niveau d'alerte attentat du plan Vigipirate reste aujourd'hui en vigueur dans la région Île-de-France 2. Les forces affectées aux gardes à domicile et à la protection de personnalités ont également été fortement mobilisées. À titre d'illustration, pour la direction centrale de la sécurité publique (DCSP), les heures fonctionnaires consacrées à ces activités au cours du premier semestre 2015 représentent 99,5 % du temps consacré à ces missions pour l'ensemble de l'année 2014

3. Dans ce contexte, plusieurs membres du service de la

protection (SDLP), dont les 700 effectifs sont chargés de la protection d'environ 150 personnalités, ont récemment annoncé leur intention de porter plainte contre X pour dénoncer leur rythme de travail 4. Pour les agents des services de renseignement, le défi est d'autant plus important que la menace terroriste pèse de manière asymétrique sur la France. À titre l'illustration, d'après les données du Centre international pour l'étude de la radicalisation et de la Conférence sur la sécurité de Munich, notre pays est deux fois plus touché par le phénomène des combattants étrangers que le Royaume-Uni et l'Allemagne et près de dix fois plus que l'Espagne et l'Italie 5.

1 Discours du ministre de l'intérieur à Lyon le 30 janvier 2015.

2 Discours du ministre de l'intérieur lors de l'installation de M. Michel Cadot, Préfet de police, le

22 juillet 2015.

3 Source : réponses de la DGPN au questionnaire.

4 Cf. Elodie Guéguen, " Vigipirate : La police en surchauffe », France Inter, vendredi 25 septembre

2015 ; Emmanuel Fansten, " Le Service de la protection en surchauffe », Libération, 13 octobre

2015.

5 Les données sont disponibles en ligne à l'adresse suivante : http://icsr.info/2015/01/foreign-

D;H85898=Q5;;5F79UNC:@54DH7;87C97D=;C8(T

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION - 11 -

Nombre de combattants étrangers pour un million d'habitants

Pays Combattants étrangers pour un million

d'habitants

Belgique 40

7?5V @G:

France 18

Autriche 17

Q.!3 ;7=7: 95 9Q@? 7;!3 ==?7 !3 5=7: @;3 47
8=;!3

Note de lecture : depuis le début de l'année 2015, le nombre de combattants étrangers serait passé de

1 200 à 1 700 pour la France, soit désormais 26 combattants pour un million d'habitants.

Source : ICSR

O r le nombre de combattants de retour dans leur pays d'origine apparaît en nette hausse. Ainsi, au sein d'un échantillon récemment étudié par le Centre international pour l'étude de la radicalisation, 60 % des cas de retour ont été enregistrés au cours des huit premiers mois de l'année 2015 et près d'un tiers lors du dernier trimestre d'observation 1. Pour les services, cette augmentation de la menace terroriste se traduit par un surcroit d'activité important. Ainsi, lors d'un séminaire récemment organisé par l'ONU sur les moyens de traduire les terroristes en justice, les experts ont mis en évidence que le nombre d'affaires de

1 Peter R. Neumann, " Victims, Perpetrators, Assets: The Narratives of Islamic State Defectors »,

ICSR Report, octobre 2015, p. 9

- 12 - PLF 2016 - GENDARMERIE NATIONALE ET POLICE NATIONALE t errorisme liées au conflit en Syrie a connu une augmentation de 200 % en moins d'un an en France 1. En parallèle, les forces de police et de gendarmerie sont également confrontées à une crise migratoire de grande ampleur.

2. Une crise migratoire de grande ampleur

L 'Union européenne fait face à une arrivée massive de demandeurs d'asile en provenance de Syrie, d'Irak, d'Afghanistan, d'Érythrée et du

Kosovo.

L'Agence Frontex estime ainsi que plus de 710 000 migrants sont entrés en Europe au cours des neuf premiers mois de 2015, contre 282 000 pour la totalité de l'année 2014. Pour sa part, l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) indique que 590 000 personnes sont arrivées clandestinement par la mer en Europe au cours de la même période. Si la situation de la France n'a rien de comparable avec celle des pays de première entrée, le ministère de l'intérieur est chargé de mettre en oeuvre les mesures d'accueil de 30 783 demandeurs d'asile en France, conformément aux décisions du Conseil européen de septembre 2015. Surtout, la sécurisation de certains points de passage (Calais et Vintimille principalement) et le démantèlement des filières nécessitent une mobilisation croissante des forces de sécurité intérieure. Évolution du nombre de migrants dans la ville de Calais et ses environs Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de la Préfecture du Pas-de-Calais, du ministère de l'intérieur et les sources ouvertes disponibles)

1 Cf. document S/2015/123 publié par l'ONU, paragraphe 15.

.S...U...I...N...T...E...O...

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