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COURDESCOMPTES

L"organisation territoriale

de l"État

Juillet 2013

?Avertissement

Synthèse

du Rapport public thématique C ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l"utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations concernées figurent

à la suite du rapport.

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 L"

État confronté à des mutations profondes . . . . . . .11

2 Des recompositions fortes mais des défauts

de cohérence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3 Une gouvernance mal assurée . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

4 Une gestion des ressources humaines inadaptée . . .23

5 Orientations et recommandations . . . . . . . . . . . . . . .27

Synthèse

du Rapport public thématique de la

Cour des comptes

3 3

Sommaire

ACSŽ agence nationale pour la cohŽsion sociale et l"ŽgalitŽ des chances ADEMEagence de l"environnement et de la maitrise de l"Žnergie

AP administration pŽnitentiaire

ARS agence rŽgionale de santŽ

CRP commissariat au redressement productif

DDCS(PP)

direction dŽpartementale de la cohŽsion sociale (et de la protection des popu- lations) DDT(M) direction dŽpartementale des territoires (et de la mer)

DGCCRF

direction gŽnŽrale de la concurrence, de la consommation et de la rŽpression des fraudes DGDDI direction gŽnŽrale des douanes et des droits indirects DGFiP direction gŽnŽrale des finances publiques DIPJJdirection interrŽgionale de la protection judiciaire de la jeunesse

DIRdirection interdŽpartementale des routes

DIRECCTE

direction rŽgionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l"emploi

DIRM direction interrŽgionale de la mer

DISP direction interrŽgionale des services pŽnitentiaires DRAAF direction rŽgionale de l"alimentation, de l"agriculture, et de la fort DRAC direction rŽgionale des affaires culturelles DRDDI direction rŽgionale des douanes et des droits indirects DREAL direction rŽgionale de l"environnement, de l"amŽnagement et du logement DRJSCS direction rŽgionale de la jeunesse, des sports et de la cohŽsion sociale JIRS juridictions interrŽgionales spŽcialisŽes

PJ police judiciaire

PJJprotection judiciaire de la jeunesse

SGAP secrŽtariat gŽnŽral pour l"administration de la police SGAR secrŽtariat gŽnŽral aux affaires rŽgionales liste des principaux sigles

La présence forte de l"État sur l"ensemble du territoire est une particularité de l"organisation

a

dministrative française, résultant d"une très longue tradition de centralisation. Cette organisation

a

fait l"objet de réformes successives, notamment ces dernières années. Si elles ont permis des pro-

g

rès dans de nombreux domaines, elles n"ont pas réglé tous les problèmes et en ont même parfois sus-

c ité de nouveaux. L"organisation territoriale de l"État demeure trop complexe et insuffisamment e fficiente.

L"État, théoriquement unitaire, est devenu protéiforme dans son organisation et son fonction-

n

ement : d"une part, aux services déconcentrés de l"État sont venus s"ajouter des opérateurs dispo-

s

ant eux-mêmes d"implantations locales ; d"autre part, la décentralisation de diverses fonctions vers

l

es collectivités territoriales s"est réalisée dans des conditions qui ont accru la complexité en s"accom-

p

agnant de doublons entre services ou opérateurs de l"État et ceux des collectivités territoriales.

L

argement héritée du passé, l"organisation actuelle ne s"est que partiellement adaptée aux évo-

l

utions de l"économie et de la société ; elle ne permet pas un fonctionnement suffisamment efficace de

c hacune des administrations ni une application optimale des politiques publiques. L

e présent rapport procède à une analyse transversale de l"ensemble de l"organisation territo-

r iale de l"État (1) . Il analyse la configuration et les problématiques des structures actuelles ainsi que l

es conditions concrètes de leur animation et de leur gouvernance. Il examine si l"articulation entre

l

es services déconcentrés et entre ceux-ci et les opérateurs permet de mettre en oeuvre les orientations

a

rrêtées par les autorités politiques nationales tout en prenant en compte les particularités locales et

l es besoins de proximité. C e rapport comporte cinq chapitres dont les quatre premiers visent à établir un diagnostic glo- b al de la situation, autour de quatre séries de constats : l"État confronté à des mutations profondes ; des recompositions fortes mais des défauts de cohérence ; une gouvernance mal assurée ; -une gestion des ressources humaines inadaptée.

Cette analyse fait apparaitre que les réformes menées n"ont pas permis de donner à l"organisa-

t

ion territoriale de l"État une cohérence d"ensemble et n"ont pas suffisamment pris en compte les

c

onditions nécessaires à leur mise en oeuvre et au fonctionnement des services tels qu"ils ont été restruc-

t

urés. Des réorientations fortes sont aujourd"hui indispensables et urgentes. Elles sont exposées dans

le cinquième chapitre, où la Cour formule une série d"orientations et de recommandations.

Synthèse

du Rapport public thématique de la

Cour des comptes

5 5

Introduction

____________________________

(1)Le rapport de la Cour examine l"ensemble de l"administration territoriale de l"ƒtat ˆ l"exception, pour la

cohŽrence du raisonnement, des forces militaires (sauf gendarmerie), de la fonction Žducative de l"Žducation

riales, ni sur les organismes de protection sociale ; toutefois, il analyse les interactions entre ces entitŽs et les

services de l"ƒtat. Il ne couvre pas l"organisation de l"ƒtat dans les collectivitŽs d"outre-mer ou en Nouvelle-

CalŽdonie, celle-ci Žtant spŽcifique en raison des dispositions propres ˆ chacun de ces territoires.

6

La présence de l"État sur le territoire

Excepté dans certains domaines (notamment la justice et les armées), le préfet est, sur le territoire,

le représentant de l"État et de chacun des membres du Gouvernement. Préfectures et sous-préfectures

emploient 26 000 agents. Il assure, par ses services déconcentrés et ses opérateurs, diverses missions sur

le territoire :

- sécurité : police, gendarmerie (185 971 agents en équivalent temps plein travaillé en 2012) ;

- justice : tribunaux, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse

(67 394ETPT en 2012) ;

- fiscalité et paiement des dépenses : direction générale des finances publiques, douanes, agence de

services et de paiement (107 088 ETPT en 2012) ;

- fonctions économiques et sociales : Pôle emploi, agence régionale de santé, direction régionale des

entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l"emploi (69 388 ETPT en

2012);

- culture : direction régionale des affaires culturelles (2 471 ETPT en 2012) ;

- agriculture et forêts : office national des forêts, direction régionale de l"alimentation, de l"agricul-

ture et de la forêt (11 417 ETPT en 2012) ;

- environnement et équipement : direction régionale de l"environnement, de l"aménagement et du

logement, direction départementale des territoires, direction interrégionale des routes, direction interré-

gionale de la mer, office national de l"eau et des milieux aquatiques, agence de l"environnement et de la

maîtrise de l"énergie (42 808 ETPT en 2012). Les services et opérateurs de l"État sont organisés à plusieurs niveaux territoriaux :

- dans certains domaines, des niveaux supra-régionaux : zones de défense (gendarmerie) ; interrégions

de périmètres divers (PJ, AP, DIRM, DIR, DGDDI, JIRS, DGFiP) ;

- l"échelon régional, en principe pivot de l"action de l"État sur le territoire : la plupart des services de

l"État sont dotés de " directions régionales », relevant d"un ou de plusieurs ministères, et chargées du

pilotage des politiques publiques. Cinq sont sous l"autorité du préfet de région (DRAAF, DRAC,

DREAL, DIRECCTE, DRJSCS), mais il en existe pour d"autres administrations, l"INSEE par

exemple. Néanmoins, tous les services ne s"inscrivent pas dans le périmètre des 26 régions administra-

tives : il existe 36 cours d"appel, 30 rectorats et 42 directions régionales et interrégionales de la

DGDDI.

Certains opérateurs de l"État sont régionaux (agences régionales de santé) ou ont des directions régio-

nales (Pôle emploi et l"ADEME par exemple).

- le niveau départemental, où coexistent, outre les DDFiP et les directions départementales de la sécu-

rité publique, deux formes de services de l"État : - des directions départementales interministérielles (DDI) : DDT(M), DDCS, DDPP (ou DDCSPP). Elles sont placées sous l"autorité des préfets de département ; - des unités territoriales des directions régionales.

Ces directions et unités sont chargées de la mise en oeuvre des politiques publiques sur le terrain :

- le niveau infra-départemental, qui comporte notamment 4 500 implantations de la direction générale des finances publiques, 3 500 brigades de gendarmerie et 240 sous-préfectures.

La présence de l"État sur le territoire

7

Synthèse

du Rapport public thématique de la

Cour des comptes

La présence de l"État sur le territoire

Organisation générale de l"administration territoriale de l"État Graphique n ° 1 : l"organisation régionale de l"État Le cerclage en pointillŽs indique que les circonscriptions ne correspondent pas toujours au p L e cerclage rouge indique un rattachement direct ˆ la prŽfecture de rŽgion. L es plages de couleur indiquent une proximitŽ dans les champs d"intervention des diffŽ- r ents acteurs (amŽnagement, Žconomie, Žducation, santŽ, sŽcuritŽ).

ANAH, ACSŽ, CNDS, FranceAgriMer

Synthèse

du Rapport public thématique de la

Cour des comptes

8 8

La présence de l"État sur le territoire

Graphique n° 2 : l"organisation départementale de l"État Les réformes récentes de l"organisation ter- ritoriale de l"État

Depuis 2007, la " Révision générale des

politiques publiques » (RGPP) a produit des effets directs sur l"organisation administrative et sur l"évolution des effectifs.

Le réseau de la DGFiP, le plus dense sur

le territoire, résulte de la fusion, intervenue en

2007, entre la direction générale des impôts

(DGI) et la direction générale de la comptabi- lité publique (DGCP).

En 2009, la RGPP a été complétée par

la " Réforme de l"administration territoriale de l"État » (RéATE) visant à simplifier les structures administratives et à renforcer le poids de l"échelon régional. Elle n"a toutefois pas porté sur l"ensemble des services de l"État. On distingue ainsi un " périmètre

RéATE

» couvrant les services concernés par

cette réforme : préfectures et sous-préfectures ; au plan départemental, DDTM, DDCSPP ; au plan régional, DIRECCTE, DREAL,

DRAAF, DRAC, DRJSCS ; et un " péri-

mètre hors RéATE » : police nationale, gen- darmerie, douane, DGFiP, tribunaux, admi- nistration pénitentiaire, PJJ, DIR. À l"été 2012, le gouvernement a lancé la " modernisation de l"action publique » (MAP).

Synthèse

du Rapport public thématique de la

Cour des comptes

9 9

La présence de l"État sur le territoire

Graphique n° 3 : la reconfiguration des services déconcentrés del"État dans le périmètre de la RéATE

Synthèse

du Rapport public thématique de la

Cour des comptes

10 10

La présence de l"État sur le territoire

1

L"État confronté à des

mutations profondes

Des mutations rapides

de l"économie et de la société

Les Žvolutions Žconomiques et

sociales sont devenues plus rapides et difficiles ˆ anticiper dans toutes leurs consŽquences. L"Žconomie s"est interna- tionalisŽe et concentrŽe. La diffusion elle modifie les structures Žconomiques et sociales, comporte de multiples inci- dences sur l"organisation des services de l"ƒtat comme sur ses relations avec les usagers, citoyens ou entreprises.

L"exigence de qualitŽ de service s"est

renforcŽe. L"urbanisation et la mŽtropo- lisation ont crŽŽ des espaces de dimen- sion nouvelle. La concentration de la population et de l"activitŽ Žconomique aquotesdbs_dbs13.pdfusesText_19