N 3626 ASSEMBLÉE NATIONALE - Les députés, le vote de la
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LA LOI RELATIVE À LA RÉNOVATION DU DIALOGUE SOCIAL DANS LA
LA LOI RELATIVE À LA RÉNOVATION DU DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE Références • Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (JORF du 6 juillet 2010) • Accords de Bercy du 2 juin 2008
Circulaire du 22 juin 2011 relative à la - Fonction publique
dialogue social au sein de la fonction publique La loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique en constitue la première étape de mise en œuvre, avec en particulier les dispositions relatives à la négociation qui sont d’application
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professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale Remarque : La présente circulaire a pour objet de présenter les modifications statutaires intervenues dans le champ du dialogue social et du droit syndical prévues par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 précitée et les décrets d'application qui en découlent
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N° 3626
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 juillet 2011.RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l'article 145-7 du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE sur la mise en application de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publiqueET PRÉSENTÉ
PARMM. PIERRE MOREL-A-L'HUISSIER et BERNARD DEROSIER
Députés.
- 3 -SOMMAIRE
___ PagesINTRODUCTION.............................................................................................................. 5
I. UN NOUVEAU CADRE JURIDIQUE POUR LA NÉGOCIATION COLLECTIVE.............. 9 II. LA RÉFORME DES ORGANISMES CENTRAUX DE CONSULTATION........................ 10 A. LA CRÉATION D'UN CONSEIL COMMUN DE LA FONCTION PUBLIQUE............... 10 B. L'ÉVOLUTION DES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES CONSEILSSUPÉRIEURS DE LA FONCTION PUBLIQUE
.......................................................... 11 III. LA RÉNOVATION DES COMMISSIONS ADMINISTRATIVES PARITAIRES ET DESCOMITÉS TECHNIQUES
................................................................................................... 14
A. LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE DÉSIGNATION DES MEMBRES DESCOMMISSIONS ADMINISTRATIVES PARITAIRES
.................................................. 14 B. UNE REFONTE DES RÈGLES D'ORGANISATION ET DE FONCTIONNEMENTDES COMITÉS TECHNIQUES
................................................................................. 18 IV. L'INSTITUTION DE COMITÉS D'HYGIÈNE, DE SÉCURITÉ ET DES CONDITIONSDE TRAVAIL
...................................................................................................................... 27
A. DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT........................................................... 27
B. DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE................................................... 29V. LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI.................................................................... 31
A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME INDEMNITAIRE......................... 311. L'attribution d'une prime de fonctions et de résultats (PFR).......................... 31
2. L'intéressement collectif.................................................................................... 32
B. LA CRÉATION D'UN GRADE À ACCÈS FONCTIONNEL DANS LA CATÉGORIE A. 32 C. L'EXPÉRIMENTATION DE L'ENTRETIEN PROFESSIONNEL D'ÉVALUATION DANS LES FONCTIONS PUBLIQUES TERRITORIALE ET HOSPITALIÈRE ........... 33 D. LA MISE EN OEUVRE D'UN SUIVI MÉDICAL POSTPROFESSIONNEL.................... 34 E. LA MISE À DISPOSITION DE L'ÉTAT DE FONCTIONNAIRES DU SERVICE TECHNIQUE INTERDÉPARTEMENTAL DES INSTALLATIONS CLASSÉES ........... 35 - 4 -EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................... 37
SUIVI DES TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI
..................................................... 39CIRCULAIRES D'APPLICATION DE LA LOI.............................................................. 45
PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS.......................................... 47 - 5 - MESDAMES, MESSIEURS,
Conformément à l'article 145-7 du Règlement de l'Assemblée nationale, le présent rapport de mise en application de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique " fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires ». La loi du 5 juillet 2010 comporte un premier titre dédié au dialogue social dans la fonction publique, qui modifie les règles de représentativité syndicale, en fondant la légitimité des organisations sur leur audience électorale, conformément aux " accords de Bercy » relatifs à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, conclus le 2 juin 2008 avec six organisations syndicales. Ce même titre fixe également de nouvelles règles de validité des accords, renforce la place de la négociation collective dans la fonction publique et modifie le fonctionnement des organismes consultatifs. Le second titre de la loi, consacré à d'autres dispositions diverses relatives à la fonction publique, vise, notamment, à promouvoir l'intéressement collectif ou à favoriser la pratique de l'entretien professionnel dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Une année après la promulgation de la loi, l'heure n'est pas à une appréciation qualitative de ses effets, comme l'ont confirmé les quelque quinze auditions auxquelles vos rapporteurs ont procédé depuis plusieurs semaines, de manière à recueillir les avis des principales parties prenantes à la mise en oeuvre de la réforme. La pluralité des sujets abordés conduit plutôt à s'interroger, en fonction de chaque cas d'espèce, sur l'applicabilité des différentes dispositions. De ce point de - 6 - vue, la perspective des élections professionnelles prévues pour le renouvellement général des instances représentatives du personnel dans les fonctions publiques d'État et hospitalière le jeudi 20 octobre 2011 a été souvent évoquée au cours des auditions. Sans doute un certain nombre de dispositions de la loi n'appelaient-elles pas de textes réglementaires spécifiques pour leur application.Il en va ainsi des mesures suivantes :
- les nouvelles règles de validité des accords (article 1 er (1) - la prise en compte des compétences résultant de l'exercice d'un mandat syndical au titre des acquis de l'expérience professionnelle (article 2) ; - la promotion interne d'agents consacrant la totalité de leur service à l'exercice d'un mandat syndical (article 3) ; - les nouvelles règles de représentativité des organisations syndicales (article 4) ; - les mesures de coordination diverses (articles 11, 19 et 35) ; - les modalités de mise en oeuvre de la négociation collective à La Poste (article 36) ; - l'affirmation du principe selon lequel les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services (article 38) (2) - l'autorisation du Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance à l'adoption de la partie législative du code général de la fonction publique - à droit constant -, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi (article 43) ; - la modification des compétences des directeurs généraux des agences régionales de santé (article 44) ; - la révision des modalités d'attribution d'un temps partiel en cas de création ou reprise d'entreprise (article 45). En revanche, 31 des 46 articles de la loi nécessitaient la publication d'un décret d'application (1) . Sur l'ensemble de ces 31 articles, 14 ont fait l'objet d'une(1) L'article 28 de la loi prévoit que le IV de l'article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983 tel que rédigé par
l'article 1 erde la loi du 5 juillet 2010, sur les conditions de validité des accords, entre en vigueur " à une
date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2013 » : les services du Gouvernement ont indiqué à vos
rapporteurs que la présentation d'un tel décret ne devait être regardée que comme " éventuelle », compte
tenu de la mention d'une date dans la loi.(2) En revanche, les dispositions de la loi relatives aux conditions d'attribution d'une prime de fonctions et de
résultats et d'un intéressement collectif nécessitent des décrets d'application (cf. infra, articles 40 et 41).
- 7 - mesure réglementaire (qu'il s'agisse de décrets, mais aussi d'arrêtés ou de circulaires), le texte d'application de 18 autres n'ayant pas été publié (l'un a fait l'objet d'une publication permettant l'application d'une partie de son dispositif seulement) (2) . Néanmoins, selon les informations transmises par les services du Gouvernement à vos rapporteurs, plusieurs de ces textes sont en instance de publication - soit en cours de finalisation, soit dans les circuits de signature ; la parution d'autres décrets devrait intervenir au troisième trimestre 2011. Comme l'ont rappelé à vos rapporteurs les services du Gouvernement, la mise en oeuvre pratique de la présente réforme s'est traduite, du fait même de son objet, par un cycle de concertations ou consultations particulièrement nombreuses avec les partenaires sociaux - depuis le mois de septembre 2010 -, qui ne sont pas toujours achevées aujourd'hui. Ce dialogue explique, au moins pour une part, les délais avec lesquels certains des textes d'application ont été publiés. Vos rapporteurs souhaitent que le présent rapport, à quelques mois des élections professionnelles d'octobre 2011, contribue à clarifier l'état des lieux de la mise en oeuvre réglementaire de la loi du 5 juillet 2010, et puisse être suivi de la publication rapide des textes qu'il reste encore à prendre.(1) L'article 37 de la loi, relatif à la question du régime de retraite des infirmiers et personnels paramédicaux,
n'est pas pris en compte dans le présent développement, dans la mesure où ces dispositions ont été
modifiées par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.(2) cf. l'article 40. On note que 5 de ces 22 articles sont relatifs à l'organisation de la période transitoire
prévue, s'agissant de la transformation des instances de concertation, jusqu'au 31 décembre 2013.
- 9 - I. UN NOUVEAU CADRE JURIDIQUE POUR LA NÉGOCIATIONCOLLECTIVE
Le titre I
er de la loi du 5 juillet 2010 (articles 1 erà 36 de la loi) est consacré
aux " dispositions relatives au dialogue social dans la fonction publique » (1)L'article 1
er de la loi clarifie le cadre juridique de la négociation et étend les thèmes pouvant désormais en faire l'objet (nouvel article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires). Il s'agit des
domaines suivants : l'évolution des rémunérations et du pouvoir d'achat ; les conditions et l'organisation du travail ainsi que le télétravail ; le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ; la formation professionnelle et continue ; l'action sociale et la protection sociale complémentaire ; l'hygiène, la sécurité et la santé au travail ; l'insertion professionnelle des personnes handicapées ; l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. Il convient d'insister sur l'importance de l'extension du champ de la négociation collective à la question du télétravail. Il est en effet essentiel de favoriser le développement d'une culture de la négociation dans la fonction publique, qui soit à même d'assurer une réelle responsabilisation des acteurs du dialogue social, et cela en particulier, à l'heure de l'essor de l'e-administration, de l'apparition des technologies de l'information et de la communication (TIC), dumanagement à distance et des téléprocédures, en matière de télétravail. Il y a là
une occasion à saisir, lorsque l'on sait que, dans la fonction publique, le télétravail ne représente que 1 % des effectifs, alors que ce taux atteint 7 % à 15 % dans l'ensemble de la population active. Or ce mode de travail présente de multiples avantages : meilleure conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, ce qui favorise la réduction des inégalités entre les femmes et les hommes ; diminution du stress au travail ; économies en matière de transport et donc abaissement des niveaux de pollution ; de manière générale, amélioration des conditions de travail, etc (2) . Les organisations syndicales ont toutes fait connaître aux rapporteurs leur prise en considération de cette évolution. Cet article ne nécessitait pas de texte réglementaire d'application. Cependant, une circulaire " relative à la négociation dans la fonction publique » a été publiée le 22 juin 2011.(1) Ainsi que l'ont relevé les commentateurs, " la plupart des dispositions de la loi du 5 juillet 2010 sont
consacrées au volet institutionnel du dialogue social, qu'il s'agisse de créer une nouvelle institution ou de
modifier le mode de désignation, la composition et les attributions d'autres organes de dialogue » (voir par
exemple Fabrice Melleray, La loi relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique,
Première étape d'une réforme profonde, AJDA 2010, p. 2045).(2) Le Gouvernement a confié, en janvier 2011, une mission au Conseil général de l'industrie, de l'énergie et
des technologies (CGIET) sur le développement du télétravail dans la fonction publique, en vue de la
réalisation d'un état des lieux fiable et de l'identification des conditions de la réussite du développement du
télétravail. - 10 - Elle a pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre des dispositions relatives à la négociation au sein des trois fonctions publiques. Elle traite six thèmes : la portée juridique de la négociation (l'absence d'effet juridique direct) ; l'objet de la négociation ; les niveaux de négociation ; les acteurs de la négociation (organisations syndicales et autorités administratives ou territoriales) ; les modalités de conduite de la négociation ; le contenu et le suivi des accords. II. LA RÉFORME DES ORGANISMES CENTRAUX DE CONSULTATION A. LA CRÉATION D'UN CONSEIL COMMUN DE LA FONCTION PUBLIQUE L'article 5 de la loi institue un Conseil commun de la fonction publique (CCFP - nouvel article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983). L'objectif est de créer dans la fonction publique un lieu de concertation où pourront être abordés des sujets d'intérêt commun aux trois fonctions publiques, les trois conseils supérieurs compétents pour chaque fonction publique aujourd'hui ayant vocation à subsister. Le CCFP sera consulté sur toute question d'ordre général commune aux trois fonctions publiques, en particulier les projets de loi, d'ordonnance ou de décret. Le CCFP est présidé par le ministre chargé de la fonction publique ou son représentant. Il comprend des représentants : des administrations et employeurs de l'État et de leurs établissements publics ; des employeurs publics territoriaux, dont le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, désignés par les représentants des communes, des départements et des régions au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ; des employeurs publics hospitaliers désignés par les organisations syndicales les plus représentatives des établissements hospitaliers (le président du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière assiste aux réunions du CCFP avec voix délibérative) ; des organisations syndicales. L'article 29 de la loi précise que, jusqu'au premier renouvellement de l'instance qui suit le 31 décembre 2013, les sièges attribués aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires sont répartis proportionnellement au nombre de voix prises en compte pour la désignation des représentants du personnel au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État et au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, ainsi qu'au nombre de voix obtenues aux élections organisées pour la désignation des représentants des personnels aux comités techniques paritaires de la fonction publique territoriale déjà constitués au 6 juillet 2010. En outre, pendant cette période, chaque organisation syndicale représentée au sein de l'un au moins des trois conseils supérieurs dispose d'un siège au minimum au sein du CCFP. Après la période transitoire, les sièges seront répartis entre organisations syndicales proportionnellement au nombre de voix obtenues lors des dernières élections pour la désignation des membres des comités techniques dans les trois fonctions publiques et des autres organismes consultatifs prévus en application de - 11 - dispositions législatives spécifiques. Les syndicats désigneront alors leurs représentants. Le décret d'application de ces articles est encore en préparation, ont indiqué les services du Gouvernement à vos rapporteurs, un projet de décret pouvant être soumis au Conseil d'État au troisième trimestre 2011. B. L'ÉVOLUTION DES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS