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![Le management de la performance publique locale. Etude de l Le management de la performance publique locale. Etude de l](https://pdfprof.com/Listes/20/10101-20document.pdf.jpg)
Programme Doctoral IAE - ESSEC
Ecole Doctorale d"Economie et de Gestion d"Aix-Marseille Centre d"Etudes et de Recherche en Gestion d"Aix-MarseilleLE MANAGEMENT DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE LOCALE
Etude de l"utilisation des outils de gestion dans deux organisations intercommunalesTHESE POUR L"OBTENTION
DU DOCTORAT ES SCIENCES DE GESTION
DE L"UNIVERSITE PAUL CEZANNE
Présentée et soutenue publiquement le Mercredi 25 Mars 2009 parMarcel GUENOUN
JURY Directeurs de recherche : Monsieur Robert FOUCHETProfesseur, Université Paul Cézanne
Monsieur Laurent BIBARD
Professeur, ESSEC
Rapporteurs : Monsieur Nicolas BERLAND
Professeur, Université Paris Dauphine
Monsieur Bachir MAZOUZ
Professeur, Ecole Nationale d"Administration Publique, QuébecSuffragants : Monsieur Geert BOUCKAERT
Professeur, Katholieke Universiteit Leuven, BelgiqueMonsieur Michel CALLON
Professeur, Ecole des Mines de Paris
II IL"Université n"entend donner aucune
approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse : ces opinions doivent être considérées comme propresà leur auteur.
IV IIREMERCIEMENTS
La finalisation presque inespérée de cette thèse est le fruit d"une générosité collective
tenace à mon égard. Malgré mes fuites répétées, plusieurs personnes ont bien voulu me
donner envie et m"inciter à continuer. Ma reconnaissance et mon estime vont d"abord vers Robert Fouchet, directeur de cettethèse. Je dois à sa confiance d"avoir avancé sur le chemin doctoral. Il y aurait long à disserter
sur ma chance de faire partie de l"aventure IMPGT... Je voudrais seulement exprimer unregret solidement ancré : plutôt que de l"avoir comme directeur de thèse, j"aurais préféré en
faire le sujet de celle-ci. Robert Fouchet est le management public. Ma dette à l"égard de Laurent Bibard déborde largement le cadre de cette thèse. Il saitdéjà l"admiration déchaînée que j"ai pour lui et combien cette thèse a été prétexte à maintenir
un lien. Le lire m"a guidé, l"écouter m"a éclairé. Sans Laurent Bibard, cette thèse n"aurait pu
voir le jour, simplement parce que je n"aurais pu y croire. Les mots manquent donc pour lui dire " merci », mais il sait le sens de ce silence. Mes remerciements vont également à Messieurs les Professeurs Nicolas Berland et Bachir Mazouz qui m"ont fait l"honneur d"être les rapporteurs de cette recherche. Je tiens aussi à adresser mes remerciements les plus vifs à Messieurs les professeurs Michel Callon etGeert Bouckaert pour avoir accepté de faire partie de mon jury et d"évaluer la qualité de cette
recherche. Je souhaite exprimer ma profonde gratitude au professeur Bouckaert pour ses précieux conseils et son soutien lors de la finalisation de ce travail. Je souhaite également remercier les chercheurs croisés lors de colloques et de séminaires, dont les commentaires et suggestions ont largement contribué à l"avancement de cette recherche. Je remercie tout particulièrement Francesco Longo de m"avoir convaincu que le management public pouvait véritablement être une science et la profonde bienveillance de ses conseils. Je remercie Jean-Rodolphe Lopez pour son aptitude à dédramatiser les problèmes. VIIII Je suis également très endetté envers les nombreuses personnes qui ont accepté de me
consacrer un peu de leur temps pour me faire part de leur vie professionnelle. Ils sont la viedans cette thèse. Je remercie tout particulièrement le Directeur Général des Services du cas A
et le Directeur de la Communication du cas B pour m"avoir facilité l"accès aux terrains. Dans une recherche en sciences de gestion, la lumière vient rarement de labibliothèque, elle vient de l"action. Je voudrais exprimer ma profonde gratitude envers
Christian Moinard du Conseil Général de Loire Atlantique et Serge Guillemin de la Ville deBesançon. Ils ont été les premiers à me faire grâce de leur confiance et m"ont permis
l"apprentissage de la recherche intervention. Ils n"imaginent probablement pas à quel point ils ont été les meilleurs enseignants que j"ai eu. Je remercie le bureau de l"AFIGESE-CT et Christophe Ruprich-Robert pour laconfiance (et les données !) qu"ils m"ont fait de participer à ce beau projet qu"est
l"Observatoire de la Performance Publique Locale. Je remercie Yves Saléry, directeur de KPMG Secteur Public, de sa confiance et de m"avoir montré que les consultants peuvent, eux aussi, aimer le secteur public. Merci à David Le Bras de l"ADCF et Jean Laversanne de l"ADGCF pour m"avoirpermis de réaliser une enquête sur le pilotage des performances dans les EPCI en me
communiquant les listes de contacts et en parrainant cette enquête indirectement utile à cette thèse. Puis viennent les amis, qui tiennent, portent et encouragent. Je remercie Pascale Augerd"avoir bien voulu m"offrir son courage et sa volonté, sans jamais compter. Je remercie
également Bruno Tiberghien pour sa douce bienveillance, son attention toujours maintenue etla précision de ses relectures. Alexandre Met-Domestici, pour son fidèle soutien, son
opiniâtreté à me voir finir et son génie serein. Merci à Kiane Goudarzi, mon vieux partenaire,
pour ses conseils rusés, efficaces et rassurants. VIII IV Quelle chance de pouvoir compter ses collègues parmi ses amis. Je remercie l"équipe du CESMAP pour ses relectures, ses encouragements et son infaillible soutien : Emil et sesconseils stratégiques et rusés, Christophe pour ses relectures estivales, Olivier pour son
courage et sa bonne humeur contagieuse, Edina relectrice des passages illisibles, Johanna etses conseils avisés, Lugdivine, Nelly et tous les autres. Vous m"avez été indispensables.
L"administration ultra performante et familiale de l"IMPGT qui me convainc jour après jourqu"une étude sur la performance dans le secteur public aurait dû se faire auprès d"eux :
Nicole, la plus habile conspiratrice ; Annie, poil de carotte si vivifiant ; Mohamed " papa »Abdellaoui, à qui je dois tant, à la fois pour son courage à mettre en forme ma version initiale
et sa manière si généreuse de sous-estimer l"ampleur du travail à effectuer. Je remercie
également Brigitte, Gaëlle et tous les autres. La liste serait trop longue, merci à tous. Merci à
mes jeunes collègues et nouveaux partenaires de recherche, Damien Gardey et Nicolas Matyjasik pour leur relecture et l"enthousiasme procuré par nos projets communs. Un grand merci à l"équipe de Synergie Prépa pour m"avoir permis de garder un lien avec les disciplines qui me sont chères, dans une ambiance amicale et gastronome. Je pense àNathalie, Jérôme et Régis. Un remerciement ému à Rédha Allouche pour la confiance qu"il
m"a offerte et son art à faire de Synergie un refuge chaleureux. Merci également à mes vieux frères, pour n"avoir pas rompu nos liens de fer malgré mon effacement durable. Thomas Philippeau, Bernard Chazottes-Leconte, Mathieu Tort,Julien Barrier, Julien Rouen, Antoine Tabard m"ont relu, corrigé, aidé et stimulé sans jamais
faillir. Soyez assurés que de nombreux comptoirs me permettront de rembourser ma dette. J"ai puisé auprès de mes étudiants l"envie de continuer cette thèse, ils m"ont en offert la raison d"être. Merci à eux. Merci enfin à ma famille, ma soeur, ma grand-mère et mon cousin pour leur soutien et leur confiance. Une pensée reconnaissante à ma tante. Et puis, et puis... Charlotte vint. Et la vie commença. Remercier c"est finir. Alors pas de remerciements pour toi mais un rendez-vous qui commence. X VA ma maman
XII VISOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................. 1
PARTIE I : ANALYSE DE LA LITTERATURE ............................................................... 15
Chapitre 1 : Le NPM, symptôme de la crise de légitimité des organisations publiques .. 23Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de l"Etat-providence ............................ 24
Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et Néolibéralisme ................. 42
Conclusion du chapitre 1 .......................................................................................................... 56
Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics ................................................................ 59
Section 1 : Le NPM comme managérialisme : l"entreprise comme modèle ............................ 60
Section 2 : Une définition progressivement élargie.................................................................. 80
Conclusion du chapitre 2 .......................................................................................................... 95
Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la réforme du secteur public ....... 97Section 1 : Des managements publics aux réformes managériales publiques .......................... 98
Section 2 : Historique de la politique de réforme de l"Etat Français ...................................... 113
Conclusion du chapitre 3 ........................................................................................................ 136
Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du managementpublic local ............................................................................................................................ 139
Section 1 : De la réforme de l"Etat à la managérialisation des collectivités territoriales ....... 140
Section 2 : Objectifs et dispositifs de la coopération intercommunale................................... 151
Section 3 : Le succès ambigu de la révolution intercommunale de 1999 ............................... 164
Conclusion du chapitre 4 ........................................................................................................ 178
Chapitre 5 : L"analyse de la performance publique : des modèles aux outils ................ 181Section 1 : La performance, notion polysémique absorbée par le contrôle de gestion .......... 183
Section 2 : La performance dans le secteur public ................................................................. 198
Section 3 : Des outils de gestion aux systèmes de management de la performance .............. 216Conclusion du chapitre 5 ........................................................................................................ 237
Conclusion de la revue de litterature .................................................................................. 239
XIV VII PARTIE II : EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE ...... 245Chapitre 1 : Contre un positionnement épistémologique de la recherche ...................... 249
Section 1 : Les cadres de la réflexion épistémologique.......................................................... 253
Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche .............................................. 266
Conclusion du chapitre 1 ........................................................................................................ 285
Chapitre 2 : Méthodologie de la recherche ........................................................................ 289
Section 1 : Stratégie d"accès au réel retenue .......................................................................... 289
Section 2 : Collecte des données ............................................................................................ 298
Section 3 : Analyse des données ............................................................................................ 323
Conclusion du chapitre 2 ........................................................................................................ 331
PARTIE III : ETUDES DE CAS ET DISCUSSION ......................................................... 335
Chapitre 1 : Analyse du cas A ............................................................................................. 339
Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 340
Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 387
Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 391
Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 432
Chapitre 2 : Analyse du cas B ............................................................................................. 435
Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 436
Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 504
Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 508
Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 546
Chapitre 3 : Discussion ........................................................................................................ 551
Section 1 : Des outils de gestion à la gestion des outils ......................................................... 552
Section 2 : L"architecture globale des systèmes de management de la performance ............. 574Section 3 : Des modèles de management public pluriels ....................................................... 586
Conclusion de la discussion ................................................................................................... 598
CONCLUSION GENERALE .............................................................................................. 599
XVI VIIILISTE DES TABLEAUX
PARTIE I ................................................................................................................................ 15
Tableau 1.1 : Fondements théoriques et prescriptions du NPM............................................................ 43
Tableau 1.2 : Néo-libéralisme, taylorisme et New Public Management ............................................... 58
Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management ..................................................................... 64
Tableau 1.4 : Les quatre modes de management public ....................................................................... 95
Tableau 1.5 : Les styles de politique réformatrice en France entre 1981 et 2002 ............................... 125
Tableau 1.6 : Evolution du nombre d"EPCI (1999-2008) ................................................................... 165
Tableau 1.7 : Forces et faiblesses de l"approche "production» et de l"approche "finalités» .............. 211
Tableau 1.8 : Les quatre modèles de management de la performance ................................................ 236
Tableau 1.9 : Les types de management public hors NPM ................................................................. 241
PARTIE II ............................................................................................................................. 245
Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes ............................................................. 255
Tableau 2.2 : Synthèse des paradigmes épistémologiques .................................................................. 257
Tableau 2.3 : Diversité des positionnements concernant l"incommensurabilité des paradigmes ....... 261
Tableau 2.4 : Options ontologiques et épistémologiques .................................................................... 262
Tableau 2.5 : Quatre formes de savoir sociologique ........................................................................... 276
Tableau 2.6 : Quatre contributions de la recherche en management ................................................... 283
Tableau 2.7 : Présentation de quelques stratégies de recherche .......................................................... 295
Tableau 2.8 : Motifs d"utilisation des cas multiples ............................................................................ 301
Tableau 2.9 : Compétences des structures intercommunales selon la loi du 12 juillet 1999 .............. 303
Tableau 2.10 : Synthèse des critères de sélection des cas ................................................................... 307
Tableau 2.11 : Liste des personnes interrogées lors des études de cas ............................................... 311
Tableau 2.12 : Techniques de codages issues de la théorie enracinée ................................................ 329
Tableau 2.13 : Tactiques utilisées pour renforcer la validité et la fiabilité de la recherche ................ 333
PARTIE III ........................................................................................................................... 335
Tableau 3.1 : Evolution du périmètre de la communauté A ................................................................ 341
Tableau 3.2 : Volume de fonctionnement et d"investissement global ................................................ 348
Tableau 3.3 : Outillage des services et structuration de la communauté A ......................................... 388
Tableau 3.4 : Outillage des services et structuration de la communauté B ......................................... 505
Tableau 3.5 : Quantité d"outils développés par direction .................................................................... 554
Tableau 3.6 : Comparaison inter-cas des types d"outils de gestion utilisés ........................................ 557
Tableau 3.7 : Comparaison inter-cas du management relationnel interne et externe .......................... 559
Tableau 3.8 : Les modèles de management de la performance des communautés A et B .................. 582
Tableau 3.9 : Influence des modèles de management public dans les communautés A et B .............. 587
XVIII IXLISTE DES FIGURES
PARTIE I : .............................................................................................................................. 15
Figure 1.1 : Interactions entre Etat, Marché et Société ......................................................................... 30
Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers l"administration .......................................................... 40
Figure 1.3 : Les composantes du modèle hiérarchiste ........................................................................... 92
Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance ......................................................................... 187
Figure 1.5 : Le triangle de la performance .......................................................................................... 192
Figure 1.6 : Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes .............................................................................. 194
Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard .................................................................................................... 197
Figure 1.8 : Contrôle de gestion et évaluation des politiques publiques ............................................. 207
Figure 1.9 : La performance publique, des intrants à la confiance ...................................................... 212
Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion ................................................................. 228
Figure 1.11 : Design de la recherche ................................................................................................... 243
PARTIE II ............................................................................................................................. 245
Figure 2.1 : La construction de l"objet dans le processus de recherche .............................................. 251
Figure 2.2 : Emergence et détermination d"une sensibilité épistémologique ...................................... 252
Figure 2.3 : Les trois modes d"action stratégique ................................................................................ 264
PARTIE III ........................................................................................................................... 335
Figure 3.1 : Evolution du volume budgétaire de la communauté ........................................................ 347
Figure 3.2 : Structure des dépenses de fonctionnement ..................................................................... 348
Figure 3.3 : Evolution de l"excédent brut de fonctionnement ............................................................. 349
Figure 3.4 : Evolution de la Capacité d"Autofinancement (CAF) ....................................................... 349
Figure 3.5 : Evolution Investissement / CAF ...................................................................................... 350
Figure 3.6 : Evolution de la charge de la dette. ................................................................................... 351
Figure 3.7 : Cartographie des outils de la communauté A .................................................................. 389
Figure 3.8 : L"esprit pionnier .............................................................................................................. 392
Figure 3.9 : La performance dans la communauté A .......................................................................... 406
Figure 3.10 : Le rapport des acteurs aux outils de gestion .................................................................. 422
Figure 3.11 : Evolution des dépenses et recettes de fonctionnement de la Communauté B ............... 447
Figure 3.12 : La culture organisationnelle de la communauté B ......................................................... 509
Figure 3.13 : La performance dans la communauté B ......................................................................... 524
XX XLISTE DES ABREVIATIONS
ABC : Activity Based Costing
AME : Audits de Modernisation de l"Etat
ATR : Administration Territoriale de la RépubliqueBSC : Balanced Scorecard
CA : Communauté d"Agglomération
CAA : Cour Administrative d"Appel
CAO : Commission d"Appels d"Offres
CAF : Common Assessment Framework
CC : Communauté de Communes
CE : Conseil d"Etat
CGCT : Code Général des Collecitivités TerritorialesCIF : Coefficient d"Intégration Fiscale
CMU : Couverture Médicale Universelle
CRC : Chambre Régionale des Comptes
CSG : Contribution Sociale Généralisée
CU : Communauté Urbaine
DGA : Direction Générale Adjointe/ Directeur(rice) Général(e) Adjoint(e)DGF : Dotation Globale de Fonctionnement
DGME : Direction Générale de la modernisation de l"Etat DGS : Direction (/teur/trice) Général(e) des ServicesDMA : Déchets Ménagers et Assimilés
DMGPSE : Direction de la Modernisation de la Gestion Publique et des Structures de l"EtatDOB : Débats d"Orientation Budgétaire
DSP : Délégation de Service Public
EEE : Economie Efficience Efficacité
EPCI : Etablissement Public de Coopération IntercommunaleGED : Gestion Electronique des Documents
IOO : Inputs Outputs Outcomes
IUT : Institut Universitaire de Technologie
XXII XI LOADDT : Loi d"Orientation pour l"Aménagement et le Développement Durable du Territoire LOLF : Loi Organique Relative aux Lois de FinancesMTM : Mécanisme de Type Marché
NHS : National Health Service
NPM : New Public Management
NWS : Neo-Weberian State
OI : Organisation Intercommunale
OM : Outil(s) Mixte(s)
OOC : Outil(s) Orienté(s) Connaissances
OOR : Outil(s) Orienté(s) Relations
OPC : Ordonnancement, Pilotage et Coordination
OST : Organisation Scientifique du Travail
PAP : Projet Annuel de Performance
PAV : Point d"Apport Volontaire
PDU : Plan de Déplacements Urbains
PSS : Public Sector Scorecard
RAP : Rapport Annuel de Performance
RCB : Rationalisation des Choix Budgétaires
RGPP : Révision Générale des Politiques PubliquesRMI : Revenu Minimun d"Insertion
SAN : Syndicat d"Agglomération Nouvelle
SCOT : Schéma de COhérence Territoriale
SI : Système d"Information
SID : Système d"Information Décisionnel
SIG : Système d"Information Géographique
SMPP : Système de Mesure et de Pilotage de la Performance SMR : Stratégie Ministérielle de RéformeTA : Tribunal Administratif
TP : Taxe Professionnelle
XXIV 1IINNTTRROODDUUCCTTIIOONN
GGEENNEERRAALLEE
2 2Introduction générale
3 " In an era of economics glorification and economics bashing, recent works in microeconomics, provide a basis for constructing ideas of governance that reflect serious understandings of limited rationality, conflicts of interest, ambiguity and inconsistency, and the role of norms, rules, and institution. They have both a consistency with contemporary concep¬tions of rationality and a certain charm in the way they pro¬vide modern dress for some ancient wisdoms. So, I am happy to make a simple plea: The war is over. The victors have lost ».James March
"Ah ben, si j"aurais su, j"aurais pas venu »Le p"tit Gibus, La Guerre des boutons
1. - Contexte et objectif de la recherche
La fin de la guerre entre anciens et modernes, qui signe la fin de l"histoire, est décrite par March comme l"insertion de la pensée des perdants au coeur de celle des vainqueurs. Le même processus semble à l"oeuvre en management public.En effet, le management public est l"objet de commentaires vivement contrastés, prenant
parfois les atours d"une guerre de religion (Hood, 2005 : 7). D"un côté, certains prennent acte
des finalités extraverties et des principes de régulation spécifiques aux organisations
publiques pour dénoncer l"importation en leur sein de dispositifs inventés dans le secteurprivé (Gibert, 1988). De l"autre, certains insistent sur l"échec patent de la régulation
bureaucratique et prennent acte de la performance des organisations privées pour justifier latransposition de leurs méthodes de gestion dans les organisations publiques (Chevallier,
2003).
1.1 - Un souci de performance généralisé
Selon Merrien (1999), cette guerre de religion serait désormais terminée au profit de la
seconde posture. Les organisations publiques, à la légitimité atrophiée, se soumettraient aux
injonctions du New Public Management (NPM) et seraient de fait cannibalisées par des outilsIntroduction générale
4 4 de gestion transposés passivement du secteur privé. La précellence des analysesinstitutionnalistes des réformes managériales publiques invite, en effet, à penser des
responsables publics " pétrifiés » (Segrestin, 2004) par des mécanismes " déterministes »
(Bezes, 2005b) aboutissant à une conformation de leurs pratiques à une normativité
managériale, source ultime de légitimité (Laufer, 1985).L"importance accordée au concept de " performance » illustre ce processus. Burlaud et
Simon (2006 : 14) ont montré sa mise en vedette par les entreprises contemporaines. Selon ces auteurs, ce concept porte un sens, celui que les entreprises utilisent pour incarner leur idéal. Or, la performance est désormais présente dans la plupart des dimensions de la vie sociale (Ehrenberg, 1991, Heilbrunn, 2004).Si elle saute aux yeux dans le milieu de
l"entreprise ou dans le sport de compétition, elle s"est aussi glissée dans des sphères plus
intimes ou institutionnelles. En effet, selon Van Dooren (2006), la performance constitue la principale promesse faite parle secteur public depuis 1945. Elle est le thème central de l"ensemble des réformes
administratives dans le monde (Jackson, 1993 ; Bouckaert, 2006). La performance est ainsi un idéal vers lequel l"administration tend.Le secteur public français n"échappe pas à ce raz de marée. Depuis une vingtaine d"années,
colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, s"accumulent1 pour
tenter de définir la performance et indiquer le chemin à suivre pour l"atteindre. Elle s"insère
dans la propagande électorale et la communication institutionnelle des administrations2. Elle
étend progressivement sa zone d"influence, allant des services publics industriels et commerciaux vers les administrations régaliennes, les hôpitaux ou encore les collectivités locales. Enfin, elle s"institutionnalise, comme l"illustre l"adoption de la L.O.L.F. par un vote unanime des deux assemblées.Il y a donc un point de départ -une administration réputée en crise-, un objectif finalisé -la
performance- et un chemin à suivre -la réforme managériale. L"écart, entre cet objectif
1 Il serait difficile d"en dresser la liste exhaustive. On se bornera à quelques exemples significatifs : Rapport
Afigese, 2006 ; Guillaume, Dureau et Silvent, 2002 ; Rapport C.A.E., 2006, Colloque de la revue P.M.P., 1999 ;
Rapports du commissariat au plan, Rapport Viveret, 1988...2 Comme en témoigne un des sites officiels du ministère de l"économie et des finances : www.performance-
publique.gouv.fr,Introduction générale
5idéalisé et une représentation contemporaine dépréciée de l"administration (Laufer 1985 ;
Rosanvallon, 1981, 1990), est rempli par le management et ses dispositifs, censés amenerl"administration vers cette performance désirée. C"est ce que suggèrent Pollitt et Bouckaert
(2004 : 65) qui qualifient les réformes managériales de " trajectoire » plutôt que de
" mouvement » pour en souligner le caractère intentionnel.Le recours au même idéal par les organisations publiques et privées signalerait donc la
managérialisation du secteur public. En effet, de nombreux analystes considèrent le recours au concept de performance comme un indice de la croyance par les responsables publics de lavalidité universelle des principes et outils de gestion développés dans les entreprises (Clarke
et Newman, 1997 ; Dixon, 1996; Kouzmin et al., 1995; Pollitt, 1990). Cette présentation laisse penser que la guerre est finie et que les vainqueurs ont gagné, tout simplement.1.2 - Des mises en oeuvre contrastées
Plusieurs recherches dressent pourtant un bilan plus nuancé. Elles soulignent que la conformation des administrations au managérialisme et à une conception privée de l"action n"est que partielle. Tout d"abord, selon Pollitt (2001), il convient de distinguer des niveaux de conformation. Les comportements organisationnels pouvant être déconnectés des discours organisationnels, le recours aux mêmes concepts n"implique pas nécessairement des décisions, des pratiques et des effets similaires. Selon l"auteur, la conformation des administrations entre elles et avec les entreprises est plus forte au plan discursif qu"aux autres niveaux. Une variété se maintient. Ensuite, la polysémie des expressions utilisées donne de larges marges de manoeuvres aux acteurs pour en définir le contenu, qui s"éloigne bien souvent des acceptions initiales. Pourcette recherche, il est intéressant de souligner que cette polysémie affecte tant le concept de
management public que celui de performance. Selon Lynn (1996), l"expression " management public » est polysémique car elle recouvre à la fois :Introduction générale
6 6 - une pratique : consubstantielle à l"administration considérée comme réalité organisationnelle. Les activités de planification, d"organisation, d"animation et de contrôle qui composent le management (Thiétart, 2002) y sont donc mises en oeuvre de longue date, et peuvent affecter la prise en charge des solutions nouvelles. Comme le souligne Caiden (1994), le management public vient du fond des âges ; - une idéologie : depuis les années 1970, l"administration cherche explicitement à importer les techniques de management issues du secteur privé afin d"atteindre une plus grande performance. Cette croyance en la supériorité du secteur privé est au coeur du mouvement du " New Public Management ». Cette acception du management public est la plus commentée ; - une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou idéologie) fait l"objet d"une masse considérable de recherches, principalement dans trois disciplines : sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion 3. Le concept de performance a un sens très vague et confus. Certains le considèrentindéfinissable (Jackson, 1993 ; Stewart et Walsh) ou soulignent qu"il n"a pas de contenu
intrinsèque (Bourguignon, 1995). Cela implique que sa définition repose toujours sur un choixconventionnel opéré entre acteurs. Dans le secteur public, ce travail de définition tend à
rendre la performance multidimensionnelle et complexe (Gibert, 2001 ; Talbot, 2005).3 A) En science politique et science administrative : les analystes cherchent à comprendre les enjeux de
ce phénomène dans le cadre d"une analyse plus large portant sur trois thèmes : 1) l"évolution des rapports entre
l"administration et la société. 2) La crise de l"Etat-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus
interdépendant. 3) L"évolution de la manière dont l"administration " instrumente » sa puissance et la
modification des représentations qui légitiment son action. (Chevallier, 2002 : 3). Le management public est
analysé principalement comme une idéologie.B) En sociologie des organisations et en sociologie de l"administration : partant du postulat selon lequel
le fonctionnement d"une organisation ne peut être saisi en tenant uniquement compte des règles formelles, les
recherches analysent les motivations, comportements et stratégies des membres. Cette approche va jeter un
regard nouveau sur le phénomène administratif dans les années 60 et s"éloigne de la seule analyse des normes
juridiques : l"administration publique y est perçue comme un ensemble complexe - dont l"homogénéité n"est
qu"apparente- formé d"entités diverses qui défendent leurs intérêts. Le management public est vu comme un
moyen d"analyse des transformations des modes de régulation internes au monde administratif (à l"intérieur
d"une administration et entre plusieurs administrations).C) En sciences de gestion : les analystes s"assignent ici une finalité utilitaire et opérationnelle
d"accompagnement et de définition des préceptes permettant aux organisations d"atteindre les objectifs qu"elles
se sont fixés avec le maximum d"efficacité tout en prenant en compte des particularisme propres aux
organisations publiques. Dans ce cas, la discipline " management public » a pour finalité l"amélioration de la
pratique du " management public ».Introduction générale
7Cette polysémie initiale peut être renforcée sur le terrain par le fait que les outils de gestion
qui incarnent et opérationnalisent la performance et le management public sont enpermanence retravaillés et réinterprétés par les acteurs (Maugeri, 2003). Les acteurs sont
joués par les réformes autant qu"ils jouent avec (Chiapello, 2005). Ce jeu de reconfiguration a
une dynamique propre. Il peut contribuer à l"émergence d"effets inattendus (Boussard, 2001)voire à l"émergence de contradictions au sein du modèle qui le conduisent à changer et à
intégrer des arguments précédemment perçus comme alternatifs (Seo et Creed, 2002). La
reconnaissance progressive, au fur et à mesure de la diffusion des pratiques managériales,d"une diversité de modèles de réforme (Pollitt et Bouckaert, 2004) et de courants de
management public (Hood, 1998), va dans le même sens. La performance et le managementpublic peuvent donc être mis en oeuvre à des degrés variés. Ils peuvent, de surcroît, prendre
des significations tellement contrastées qu"elles en transforment progressivement les hypothèses initiales. Dans cette perspective, la guerre est finie et les vainqueurs ont perdu. Dans ce contexte ambigu et conflictuel, l"objectif de la recherche est de comprendre comment les organisations intercommunales (OI) prennent en charge la question de la performance et quel rôle tiennent les outils de gestion dans leur quête de performance.2. - Problématique et points d"ancrage de la recherche
La volonté d"observer les modalités pratiques de prise en charge de la performance nousamène à poser la question suivante : " quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion
utilisés dans les OI et les conceptions de la performance des responsables intercommunaux ? ». Nous présentons ci-après les implications de cette problématique.2.1 - Comprendre et positionner les conceptions de la performance et du management
public Tout d"abord, cette recherche vise à comprendre et décrire les conceptions de la performance des responsables intercommunaux. Elle ne vise pas à mesurer la performance des OI. Ondistingue l"étude des métriques utilisées pour mesurer la performance et les études portant sur
les effets organisationnels de la recherche de performance (Van Dooren, 2006). Notre étude seIntroduction générale
8 8 positionne dans cette dernière perspective. Il ne s"agit pas d"appliquer un modèle pour juger les pratiques, mais d"observer les pratiques pour identifier les conceptions et en trouver le cadre de référence. Il s"agira de positionner les conceptions de la performance en regard des différents idéaux-types existants. Puisque la performance nous sert à accéder aux conceptions d"" un bon
travail » ou d"" une bonne organisation », il convient d"identifier au préalable les cadres de
référence sur lesquels elle s"appuie. Or, l"ambiguïté qui entoure tant le management public
que la performance impose un repérage soigné. C"est pourquoi l"analyse de la littérature
interroge les origines du management public, recense les différents courants qui le composentet illustre sa mise en oeuvre au travers de la politique française de réforme de l"Etat. Ce travail
permet de recenser ces différentes conceptions du management public et de la performance pour positionner et comprendre celles rencontrées sur le terrain.2.2 - Identifier les outils de gestion utilisés et les systèmes de management de la
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