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Rapport sur lévolution institutionnelle de la Corse
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5MSSRUP VXU O·pYROXPLRQ LQVPLPXPLRQQHOOH
de la Corse11 Octobre 2021
Réalisé par Wanda Mastor, agrégée des facultés de droit, professeur de droitSXNOLŃ j O·XQLYHUVLPp 7RXORXVH FMSLPROH
Commandé par Gilles Simeoni, président du Conseil exécutif de la Collectivité de Corse (Marché n°2021JUR03) 2SOMMAIRE
Avant-propos : Cadre méthodologique du rapport et des annexesIntroduction FROpUHQŃH HQPUH OM UpIRUPH GHV LQVPLPXPLRQV HP OM UHYHQGLŃMPLRQ GH O·MXPRQRPLH
Première partie
I·MPpOLRUMPLRQ GH O·H[LVPMQP :
un renforcement démocratique pour des institutions plus efficacesChapitre I : Des institutions équilibrées
Section I : Un président et des conseillers exécutifs qui gouvernentA. Réformer les agences et offices
B. Harmoniser le pouvoir G·HVPHr en justice du président du Conseil exécutifSection II : Une Assemblée qui délibère
A. $VVXUHU O·pTXLOLNUH HQPUH O·$VVHPNOpH HP O·H[pŃXPLIB. Renforcer les GURLPV GH O·RSSRVLPLRQ
Section III : Des organes consultatifs qui accompagnent A. Pour une vision qualitative et non seulement contraignante des avis du Conseil économique, social, environnemental et culturel B. Une chambre des territoires relais entre les petits territoires et la CollectivitéC. Une Assemblea di a Ghjuventù plus efficace
Chapitre II : Des institutions exemplaires
Section I : Du contrôle des politiques publiques à la prévention anticorruption A. Le problème de la démultiplication de la fonction de contrôleB. Bâtir un plan anticorruption
Section II : Le lien entre le peuple et les élusA. Le paradoxe de la démocratie participative
B. Une conférence citoyenne corse (" Pieve ») sur le développement durableSeconde partie
I·pYROXPLRQ VRXOMLPMNOH :
un peuple corse dans une île autonomeChapitre I GH O·LQGLYLVLNLOLPp
Section I : I·pYROXPLRQ GHV GLVŃRXUV SROLPLTXHV VXU O·LQGLYLVLNLOLPp GH OM 5pSXNOLTXHA. La marche de la décentralisation
B. Le " pacte girondin »
Section II : I·pYROXPLRQ GX GURLP MPpQMJHMQP O·LQGLYLVLNLOLPp A. (Q PpPURSROH GH O·H[SpULPHQPMPLRQ j OM GLIIpUHQŃLMPLRQB. En Outre-mer : Un exemple pour la Corse ?
Chapitre II GH O·LQVXOMULPp
Section I : FRQVMŃUHU ÓXULGLTXHPHQP O·LGHQPLPp ŃRUVH A. La reconnaissance constitutionnelle du peuple corse B. La protection constitutionnelle de la langue corseSection II : La voie des îles autonomes
A. Le fondement : les contraintes insulaires
B. IM ŃRQVpTXHQŃH O·MXPRQRPLH OpJLVOMPLYHConclusion
Le statut constitutionnel de la Corse, île autonomeAnnexes
Récapitulatif des propositions / Compte-rendu des entretiens 3Avant-propos
Cadre méthodologique du rapport et des annexes
1°) La légitimité de la commande du rapport
7UMGLPLRQQHOOHPHQP OHV pOXV VH VRQP PRXÓRXUV HQPRXUpV G·© experts » pour
approfondir tel ou tel sujet dont les contours sont particulièrement techniques. La démarche, au niveau national ou local, a toujours été la même. Les présidents de la République française ont signé des lettres de mission à GHV SUpVLGHQPV GpVLJQpV G·XQH ŃRPPLVVLRQ XQ GpŃUHP SUpŃLVMQP HQVXLPH OMŃRPSRVLPLRQ GH OMGLPH ŃRPPLVVLRQB F·HVP ainVL TXH GMQV O·RNÓHŃPLI G·XQH UpYLVLRQ
de OM FRQVPLPXPLRQ O·exécutif a pu mettre en place les commissions présidées par Georges Vedel, Pierre Avril (tous deux professeurs de droit constitutionnel), Édouard Balladur, Lionel Jospin ou Simone Veil. À chaque fois, des constitutionnalistes y siègent ; ce fut notamment mon cas pour la commission sur la déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin. IH 3MUOHPHQP Q·HVP Óamais intervenu en amont. Il a débattu, en aval, sur les propositions formulées dans des rapports. Au niveau de la Corse, la démarche est la même. Aussi O·MQŃLHQ SUpVLGHQP GX Conseil exécutif, Paul Giacobbi, avait-il sollicité Guy Carcassonne pour SURGXLUH XQ UMSSRUP VXU O·pYROXPLRQ GHV LQVPLPXPLRQVB IH ŃRQVPLPXPLRQQMOLVPH V·pPMLP MORUV entouré de trois collègues, dont moi. Nous avons présenté nos ŃRQŃOXVLRQV ORUV G·XQH ŃRQIprence de presse le 31 mai 2013, puis avons été MXGLPLRQQpV SMU O·$VVHPNOpH GH FRUVHB F·HVP VHXOHPHQP une fois le rapport remis HP O·MXGLPLRQ PHQXH que Pierre Chaubon, alors président de la Commission des compétences législatives et réglementaires, a porté au débat son contenu. Les principales propositions dudit rapport ont ensuite été intégrées dans un texte adopté par l·$VVHPNOpH de Corse le 27 septembre 2013 à 46 voix sur 51. En décembre 2017 O·MQŃLHQ SUpVLGHQP GH O·$VVHPNOpH GH FRUVH, Jean-Guy Talamoni, P·M ŃRPPMQGp XQ UMSSRUP TXL SRUPMLP H[ŃOXVLYHPHQP VXU O·LQVHUPLRQ de la Corse dans la Constitution. Une fois ce rapport remis en janvier 2018, Ó·ML pPp MXGLPLRQQpH SMU O·$VVHPNOpH GH FRUVH TXL M HQVXLPH GpNMPPX GH PHVSURSRVLPLRQVB (OOH Q·M G·MLOOHXUV SMV VXLYL OM UpGMŃPLRQ GH O·MUPLŃOH TXH ÓH
SURSRVMLV QL VM SOMŃH GMQV OM FRQVPLPXPLRQ SUHXYH TXH O·H[SHUP Q·HVP TX·MX service des élus qui, ensuite, décident souverainement. 42 I·RNÓHŃPLI SRXUVXLYL SMU OH UMSSRUP : proposer des améliorations et réformes
sans décider à la place des élus Sollicitée par Gilles Simeoni en tant que président du Conseil exécutif GMQV OH ŃMGUH G·XQ PMUŃOp SXNOLŃ ÓH Q·HQPHQGV, à aucun moment, me substituer aux organes décisionnels. Seuls décident in fine les représentants désignés par le peuple par la voie du suffrage universel. Le rapport doit, par voie de conséquence, être perçu comme un état des lieux dressé par une spécialiste de droit constitutionnel, qui, insulaire par ailleurs, M XQH ŃRQQMLVVMQŃH ŃRQŃUqPH GHV LGHQPLPpV TX·HOOH GpŃULPB (P TXL SMUPMQP GHV aspects qui peuvent être améliorés en droit, nourrie par la vingtaine des entretiens menés, formule des propositions. Cette " boîte à outils » doit pHUPHPPUH HQVXLPH MX[ pOXV j O·LVVXH GX GpNMP GpPRŃUMPLTXH GH ŃORLVLU OM réforme qui recueillera la majorité des opinions. Les expériences des rapports passés, remis à Paul Giacobbi en compagnie de trois autres constitutionnalistes1 puis à Jean-Guy Talamoni2 P·RQP MSSULV TX·pPMNOLU XQH SURSRVLPLRQ IHUPH Q·pPMLP SMV VMPLVIMLVMQPB 3MU H[HPSOH OH GpNMP MXPRXU GH OM UpGMŃPLRQ GH O·MUPLŃOH 74 TXH Ó·MYMLV SURSRVpH VXU O·MXPRQRPLH GHOM FRUVH V·HVP ŃULVPMOOLVp ULJLGLILp MXPRXU GH OM SOMŃH GH O·MUPLŃOH GMQV OM
FRQVPLPXPLRQB I·HQYLURQQHPHQP GH O·MUPLŃOH 72 VLJQLILMLP IMLUH GHPHXUHU OM FRUVH au sein des collectivités classiques de droit commun ŃHOXL GH O·MUPLŃOH 74 OXL permettait de glisser vers un statut proche de celui, notamment, de la Polynésie française ŃHOXL G·XQ PLPUH VSpŃLILTXH GpGLp j OM FRUVH VLJQLILMLP OM possible YRLH GH O·LQGpSHQGMQŃHB -·MYMLV PUMQŃOp HQ IMYHXU GH OM SRVLPLRQ TXH Ó·ML TXMOLILpH GH © médiane ª PMLV LO QH P·MSSMUPLHQP SMV HQ UpMOLPp GH " trancher » puisque je ne suis pas dépositaire du mandat souverain des électeurs. Je fais donc ici des propositions, numérotées et résumées en annexe du rapport dans un tableau synoptiqueB FOMUJH HQVXLPH MX[ pOXV G·HQ GpNMPPUH G·\ IMLUH OHXU ŃORL[ SRXU OHV XPLOLVHU HQVXLPH Gans les diverses négociations.3°) Le public visé SMU OH UMSSRUP O·HQVHPNOH GH OM ŃRPPXQMXPp
0rPH VL OH UMSSRUP M pPp ŃRPPMQGp GMQV OH ŃMGUH G·XQ PMUŃOp SXNOLŃ
par le président du Conseil exécutif Gilles Simeoni, il a vocation à être lu par O·HQVHPNle des élus et au-delà. On sait que les Corses ont une appétence particulière pour la politique, la chose publique, et une fine culture1 Rapport dit " Rapport Carcassonne », rédigé avec trois autres professeurs de droit
constitutionnel : Julie Benetti, David Capitant et moi-même.2 " Pour un statut constitutionnel de la Corse », rapport remis en janvier 2018 à Jean-Guy
7MOMPRQL HP SRUPMQP H[ŃOXVLYHPHQP VXU O·LQVHUPLRQ GH OM FRUVH MXPRQRPH GMQV OM FRQVPLPXPLRQB
5 ŃRQVPLPXPLRQQHOOHB -·ML pŃULP MXVVL SRXU HX[ HP SRXU PRXV ŃHX[ TXL MX-delà de OM FRUVH V·LQPpUHVVHQP MX GURLP ŃRQVPLPutionnel et à la question des territoires. IM SpGMJRJLH QH GRLP SMV rPUH VMŃULILpH VXU O·MXPHO GH OM PHŃOQLŃLPp HP GX OMXP GHJUp G·H[SHUPLVHB -H Q·ML SMV OpVLPp j UHSUHQGUH GHV JUMQGHV GpILQLPLRQV connues de nos élus dont la compétence constitutionnelle est élevée. Elles MSSMUMLVVHQP GMQV OH ѱXU GX UMSSRUP GMQV GHV HQŃMGUpVB 2Q QH SHXP SMV SUpPHQGUH j XQH YRORQPp G·MLGHU OH FRQVHLO H[pŃXPLI j IMLUH PLHX[ © UHVSLUHU OM démocratie » si celui qui doit en être tout à la fois le fondement et le destinataire, le demos, ne peut comprendre ce qui est proposé pour lui. Surtout quand la campagne électorale qui a mené à une victoire à la majorité MNVROXH V·HVP IMLPH MXPRXU ŃRPPH OH QRP GX JURXSH PMÓRULPMLUH OH UMSSHOOH MXÓRXUG·OXL j O·$VVHPNOpH GX VORJMQ © Fà populu inseme ªB F·HVP MXVVL GMQV ŃHPPH SOLORVRSOLH TX·MX PLOLHX GHV HQPUHPLHQV Ó·ML SX MSSRUPHU GHV pŃOMLUMJHV entre crochets quand des éléments étaient techniques.3MU MLOOHXUV OH SUpVHQP UMSSRUP Q·HVP TXH O·XQH GHV pPMSHV G·XQH PLVVLRQ TXL
YM V·pPMOHU VXU une année. En annexe ne figurent que les entretiens des acteurs directs, présents et passés GH O·pYROXPLRQ GX VPMPXP GH OM FRUVHB Mais par la suite de nouveaux seront menés avec des représentants de la société civile : syndicats, représentants des associMPLRQV GH GpIHQVH GH O·HQYLURQQHPHQP culturelles, cultuelles, sportives, XQLYHUVLPMLUHV SRXU QH ŃLPHU TX·HX[B 4X·LOV HQ soient ici assurés.3°) Précision sur les annexes du rapport
En annexe figurent deux types de documents : premièrement, le tableau synoptique récapitulatif de mes propositions ; secondement, les comptes rendus des entretiens. Ces derniers P·RQP SULV XQ PHPSV ŃRQVLGpUMNOH PMLV ont nourri directement la grande majorité de mes réflexions ci-après GpYHORSSpHV G·RZ OH IMLP TX·LOV VRLHQP Lntégrés dans le même corpus.8QH SUHPLqUH SUpŃLVLRQ V·LPSRVH : comment fut opérée la sélection des
personnes interrogées " IM UpSRQVH GpŃRXOH G·XQH SUHPLqUH ŃRQPUMLQPH PHPSRUHOOH OHV PHUPHV GX PMUŃOp P·RNOLJHMQP j UHQGUH XQ UMSSRUP GH SUHPLqUH étape au 11 octobre. Il a donc été matériellement impossible de mener toutes les consultations pertinentes. Ont été privilégiés, pour ce premier temps, les acteurs passés et présents de la Collectivité ayant des fonctions spécifiques (anciens présidents de l·exéŃXPLI GH O·$VVHPNOpH SUpVLGHQPV GH JURXSHV RUJMQHV ŃRQVXOPMPLIV PMLV MXVVL GH ŃHX[ TXL RQP SMUPLŃLSp j O·pYROXPLRQ statutaire de la Corse, comme les actuels députés et le sénateur, des anciens ministres. De même, notamment pour alimenter mes réflexions sur O·MXPRQRPLH LQVSLUpHV GHV PRGèles étrangers, ai-je sollicité certains présidents de régions des îleV MXPRQRPHV GH O·(XURSH GX VXGB 60M PLVVLRQ V·pPMOMQP VXU XQH MQQpH ÓH PqQHUML HQVXLPH GHV HQPUHPLHQV MYHŃ
outre les membres de la société civile cités ci-dessus, les partis et courants politiques QRQ UHSUpVHQPpV j O·$VVHPNOpH TX·LOV VH VRLHQP SUpVHQPpV RX QRQ aux dernières élections territoriales. La méthodologie desdits entretiens fut la suivante : Ó·ai opéré un premier contact, par appel téléphonique, courriel ou courrier postal. À chaque fois, je SURSRVMLV OM UpMOLVMPLRQ G·XQ HQPUHPLHQ HQ SUpVHQŃH ORUVTXH Ó·pPMLV HQ FRUVH en visioconférence, appel téléphonique ou échange par écrit. La quasi-unanimité des personnes sollicitées ont répondu à mon invitation ; HP SMUPL HOOHV XQH VHXOH M LQGLTXp TX·HOOH QH VRXOMLPMLt pas apparaître dans les annexes HP P·M QpMQPRLQV MŃŃRUGp XQ HQPUHPLHQ PpOpSORQLTXH. Certaines, IMXPH GH PHPSV RX SRXU GHV UMLVRQV GH VMQPp Q·RQP SMV SX IMLUH O·HQPUHPLHQ avec moi ou répondre par écrit dans les temps. Je reviendrai vers elles au cours de ma mission. -H Q·ML ÓMPMLV HQUHJLVPUp OHV HQPUHPLHQV HP OHV ML PRXV UHPUMQVŃULts moi-même, sauf cas des rares échanges épistolaires. -·ML PHQp OHV pŃOMQJHV MYHŃ OHV HPMOLHQV HP OHV (VSMJQROV HQ OMQJXH pPUMQJqUH PMLV OHXUV UpSRQVHV P·pPMQP SMUYHQXHV PUqV PMUGLYHPHQP Ó·ML VROOLŃLPp GHX[ ŃROOqJXHV SRXU OM PUMGXŃPLRQ GX résultat final. Tous les entretiens figurant en annexe ont par ailleurs été validés par les personnes interrogées. Je tiens à leur exprimer mes plus chaleureux remerciements ŃHV MQQH[HV Q·RQP ULHQ GH ŃRVPpPLTXH RX GH stratégique. Tous les échanges furent très constructifs, et ont participé à la formulation de mes propositions. -H OHV ŃLPH G·MLOOHXUV UpJXOLqUHPHQP PRXP MX long de ce rapport. -·\ ML SULV XQ YLI LQPpUrP LQPHOOHŃPXHO HP OXPMLQB FHV entretiens seront, pour la connaissance en général, de précieux témoignages dans lesquels chacun pourra trouver utilité et matière à réflexion. 7Introduction
Cohérence entre la réforme des institutions
HP OM UHYHQGLŃMPLRQ GH O·MXPRQRPLH
" 0MLV ŃHPPH ŃROOHŃPLYLPp VHUM G·MNRUG ŃH TXH OHV FRUVHV ŃORLVLURQP G·HQ IMLUH ».
La phrase est prononcée le 7 avril 2017 par le président de la République, Emmanuel Macron, à Furiani3. Soit quelques mois avant les élections territoriales de 2017, suivies de celles de 2021. Dans les deux cas,OHV FRUVHV RQP ŃORLVL ŃH TX·LOV YRXOMLHQP © faire » de leur collectivité, pour
UHSUHQGUH OHV PHUPHV ŃOMLUV HP VMQV MPNLJXwPp G·(PPMQXHO 0MŃURQB IM SOUMVH Q·HVP SMU MLOOHXUV SMV VRUPLH G·XQ TXHOŃRQTXH ŃRQPH[PH HP OH GLVŃRXUV HQ question est disponLNOH VXU OH VLPH LQPHUQHP GH O·elysée. Commençons par les dernières élections départementales et régionales des 20 HP 27 ÓXLQ 2021B $X QLYHMX QMPLRQMO OH PMX[ G·MNVPHQPLRQ IXP XQ VpLVPHB IH record des élections européennes est détrôné par un scrutin qui, cette fois, est relatif aux territoires dans lesquels les citoyens sont censés être un peu plus MQŃUpV TX·j %UX[HOOHVB ŃOMTXH nouveau UHŃRUG G·MNVPHQPLRQ O·MQMO\VH HVP faite non du mal mais de son traitement. Au lendemain des presque 70% G·MNVPHQPLRQ OHV SURSRVLPLRQV GH UpIRUPHV PHŃOQLTXHV ŃRXUHQP MX ŃOHYHP GH O·LPSXLVVMQŃH SROLPLTXH SRXU VRLJQHU XQ PMOMGH QRQ MXVŃXOPp : simplification des procurations, vote obligatoire, vote électronique, allongement de la durée GX VŃUXPLQ ŃRPSPMNLOLVMPLRQ GHV YRPHV NOMQŃVB IHV ŃMXVHV GH O·MNVPHQPLRQ VRQP PXOPLIMŃPRULHOOHV PMLV OM ŃOMVVH SROLPLTXH ÓHPPH XQ PRXŃORLU VXU ŃHOOH TX·HOOH feint de ne pas voir : le désenchantement. Pourtant, ces élections pour lesquelles moins de 30% de Français se sont déplacés étaient celles de leur quotidien. Dans ce paysage très sombre -il ne faut jamais sous-estimer OM JUMYLPp G·XQ PHO PMX[ G·MNVPHQPLRQ MX VHLQ G·XQH GpPRŃUMPLH GRQP OH demos Q·MIILUPH SOXV VRQ existence-, quelques lumières ont percé. Parmi elle, le taux de participation en Corse. En 2017, il était de 52,59 MX VHŃRQG PRXU OM OLVPH GH O·XQLRQ nationaliste Pè a Corsica ayant alors recueilli 56,49 % des suffrages. Le3 https://en-marche.fr/articles/discours/meeting-macron-furiani-discours
8 décalage entre le taux de participation insulaire et national est encore plus frappant en 2021 : le taux de la première fut de 57,08 % au premier tour, de58,91 MX VHŃRQGB I·HQJRXHPHQP GHV FRUVHV SRXU OM SROLPLTXH Q·HVP SMV
nouveau et a déjà alimenté maints écrits et fantasmes. Mais il ne pourra pas UHVPHU ŃMQPRQQp MX PRQGH GHV VPMPLVPLTXHV RX GH ŃHOXL G·XQH UOpPRULTXH partisane. Il doit, cette fois, être entendu comme un argument, non seulement politique, mais aussi juridique. Les urnes ne sauraient revêtir plus de force à3MULV TX·HQ SURvince. Ceci reviendrait à nier les grands principes de la
5pSXNOLTXH j ŃRPPHQŃHU SMU ŃHOXL GH VRQ LQGLYLVLNLOLPp TXH O·RQ NUMQGLP
justement régulièrement contre les revendications insulaires nationalistes. Or ces dernières ont rassemblé près de 68 GH O·électorat au second tour :40,64% -soit la majorité absolue- pour la liste autonomiste menée par le
président sortant Gilles Simeoni (Fà populu inseme), les deux autres listes nationalistes, autonomiste (Avanzemu) et indépendantiste (Core in Fronte), ayant recueilli à elles deux 27,33% des suffrages. eOXH j O·XQMQLPLPp j OM PrPH GHV 5pJLRQV GH )UMQŃH OH E ÓXLOOHP 2021 FMUROH GHOJM M PRXP GH VXLPH pYRTXp OH ŃRPNMP TX·HOOH HQPHQGMLP PHQHU SRXU XQH meilleure décentralisation. Lors de la conférence de presse TX·HOOH M GRQQpH aux côtés du président délégué Renaud Muselier, elle a annoncé la SUpSMUMPLRQ G·XQ OLYUH NOMQŃ GHVPLQp MX[ ŃMQGLGMPV j O·pOHŃPLRQ SUpVLGHQPLHOOHB3MUPL OHV SURSRVLPLRQV ILJXUHUM ŃHOOH G·XQH MXPRQRPLH SURJUHVVLYH GH OM FRUVH4.
Celle-ci Q·HVP SOXV OH ŃRPNMP G·XQH PLQRULPp MJLVVMQPH YRLUH YLROHQPH ; elle est GHYHQXH ŃHOXL G·XQH PMÓRULPp YRPMQPH HQ 2017 ŃH TXL MXUait déjà pu suffire à entraîner des conséquences normatives effectives. IM UpYLVLRQ ŃRQVPLPXPLRQQHOOH SHUPHPPMQP O·LQVHUPLRQ de la Corse dans la FRQVPLPXPLRQ Q·M SMV HX OLHX ; le pacte girondin promis par le président (PPMQXHO 0MŃURQ QH V·HVP SMV ŃRQŃUpPLVpB I·MUJXPHQP GpPRŃUMPLTXH VH renouvelle en 2021, avec plus de force encore. Près de 68% des Corses ont YRPp VRLP SRXU O·MXPRQRPLH VRLP SRXU O·LQGpSHQGMQŃH GH OM FRUVHB 4XMQG RQ \ MÓRXPH OH PMX[ G·MNVPHQPLRQ MX QLYHMX QMPLRQMO O·MUJXPHQP GH OM OpJLPLPLPpquotesdbs_dbs33.pdfusesText_39[PDF] DOSSIER SOUMIS A L'AVIS DE LA COMMISSION DEPARTEMENTALE DES TAXIS
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