[PDF] N° 2169 ASSEMBLÉE NATIONALE 17 juil. 2019 sur l'

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- 3 - N 2169
______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION

DU 4

OCTOBRE

1958

QUINZIÈME

LÉGISLATURE

Enregistré

la

Présidence

de l'Assemblée nationale le 17 juillet 2019

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l 'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION D

ES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE

ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

sur l application des mesures fiscales

ET PRÉSENTÉ

PAR M. JOËL GIRAUD

Rapporteur Général

Député

- 3 -

SOMMAIRE

___ Pages

INTRODUCTION ......................................................................................................... 19

PREMIÈRE PARTIE : LE BILAN DE L'APPLICATION DES

MESURES FISCALES

.............................................................................................. 21 I. LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2019 .............. 21

A. LES DÉCRETS D'APPLICATION ....................................................................... 21

B. LES COMMENTAIRES BOFIP ............................................................................ 30

II. LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES ADOPTÉES DANS D'AUTRES TEXTES QUE LA LOI DE FINANCES ................................. 45 A. RAPPEL DES CONSTATS DES ANNÉES PRÉCÉDENTES ........................ 45

B. AMÉLIORATION POUR 2018 ............................................................................. 46

III. LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS ADOPTÉES DANS DES LOIS DE FINANCES ANTÉRIEURES À 2018 ...................................................... 46

DEUXIÈME PARTIE

: LES DÉPENSES FISCALES : MIEUX LES

CONNAÎTRE, POUR MIEUX LES MAÎTRISER

.............................................. 47 I. L'INEFFICIENCE DES INSTRUMENTS DE PILOTAGE ISSUS DES LOIS

DE PROGRAMMATION ............................................................................................ 49

II. LA DÉPENSE FISCALE : UNE NOTION AUX CONTOURS FLOUS ET

VARIABLES ................................................................................................................ 51

A. LE PÉRIMÈTRE ARBITRAIRE DE LA NORME ET DES DÉPENSES

FISCALES .............................................................................................................. 52

1. La définition fluctuante de la norme : une notion peu intelligible ........................ 52 2. La définition discrétionnaire de la norme : l'association nécessaire du

Parlement .............................................................................................................. 54

- 4 - B. LES ÉVOLUTIONS DE PÉRIMÈTRE ENVISAGEABLES : " QUASI-NICHES » ET " FAUSSES NICHES » ............................................. 54 1.

Illustrations d'évolutions de périmètre envisageables en matière d'IR ................ 55

a. " Fausses niches » de l'IR susceptibles d'être déclassées .................................... 56

b. " Quasi-niches » de l'IR susceptibles d'être reclassées comme dépenses fiscales 57 2. Illustrations d'évolutions de périmètre envisageables en matière d'imposition

des bénéfices ........................................................................................................ 58

a. " Quasi-niches » de la fiscalité des bénéfices susceptibles d'être reclassées comme dépenses fiscales 59
b.

" Fausses niches » de la fiscalité des bénéfices susceptibles d'être déclassées .... 59

3. Illustrations d'évolutions de périmètre envisageables en matière de TVA .......... 60 a. " Quasi-niches » de la TVA susceptibles d'être classées comme dépenses fiscales

.............................................................................................................. 60

b.

" Fausses niches » de la TVA susceptibles d'être déclassées .............................. 61

III. LES DÉPENSES FISCALES : DES DISPOSITIFS NOMBREUX MAIS PEU

ÉVALUÉS

.................................................................................................................... 61

A. L'ABSENCE D'ÉVALUATION GÉNÉRALE DEPUIS 2011 ............................. 62 1.

Les travaux du Comité Guillaume ........................................................................ 62

2. Une évaluation désormais ancienne et partiellement obsolète ............................. 63 3.

Le caractère thématique et ciblé des récents travaux d'évaluation ....................... 63

B. L'IMPULSION PAR LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL D'UNE NOUVELLE DYNAMIQUE DANS L'ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES ........... 64 1. Les suppressions régulières de dépenses fiscales inefficientes : une démarche

opportune mais insuffisante ................................................................................. 64

2. L'implication croissante de l'Assemblée nationale dans une meilleure

évaluation des dépenses fisc

ales .......................................................................... 66

a. La démarche entreprise par le Rapporteur général à l'automne 2018 .................. 66

b. Le lancement par le Gouvernement d'une ambitieuse évaluation des dépenses fiscales

.............................................................................................................. 67

c. La réaffirmation de la volonté de l'Assemblée nationale de mieux évaluer les dépenses fiscales ............................................................................................... 68 IV. L'ANNEXE BUDGÉTAIRE SUR LES DÉPENSES FISCALES : UN DOCUMENT INDISPENSABLE MAIS IMPARFAIT ET INCOMPLET .............. 68 A. LES DONNÉES FIGURANT DANS LE TOME II .............................................. 69 B. LES DIFFICULTÉS D'EXPLOITATION DU TOME II ....................................... 71 1. Un panorama imparfait en raison d'un document de référence lacunaire ............ 71 2.

Précisions méthodologiques.................................................................................. 72

C. PANORAMA DES DÉPENSES FISCALES ....................................................... 74 1.

La répartition par impôt du nombre et du coût des dépenses ............................... 74

2.

La forte concentration du coût des dépenses fiscales ........................................... 77

- 5 - 3.

La répartition des dépenses fiscales par catégorie de bénéficiaires ...................... 81

a. La répartition globale par catégorie de bénéficiaires ........................................... 81

b.

La répartition par catégorie de bénéficiaires du nombre de dépenses .................. 84

c. La répartition par catégorie de bénéficiaires du coût des dépenses ...................... 86

d.

Analyse de la répartition des dépenses fiscales par catégorie de bénéficiaires ..... 88

e. Un rattachement catégoriel parfois contestable et une présentation incomplète ... 89 4.

Les dépenses fiscales éteintes : " niches froides » et " niches mortes » ............... 91

a. Présentation des dépenses fiscales éteintes ......................................................... 91

b. La nécessité d'une meilleure identification des dépenses éteintes dans le tome

II 94

5. Les importantes lacunes des données relatives aux dépenses fiscales : coût et

nombre de bénéficiaires ....................................................................................... 95

a. L'insuffisant chiffrage des dépenses fiscales ...................................................... 95

b.

L'insuffisante précision du nombre de bénéficiaires des dépenses ...................... 99

6. Un bornage temporel des dépenses fiscales marginal et perfectible ..................... 102 7. Les insuffisances d'information sur certaines dépenses : le cas des " trous

noirs » fiscaux ...................................................................................................... 105

D. LES PERSPECTIVES D'ENRICHISSEMENT DU TOME II ........................... 110 1.

L'intérêt d'une présentation des dépenses en fonction de leur objectif ................ 110

2. L'opportunité de compléments en matière de TVA et de fiscalité locale ............. 111 a. L'insuffisance des données sur les taux réduits de TVA exclus du champ des dépenses fiscales ............................................................................................... 111 b. L'absence regrettable de données sur certaines mesures de fiscalité locale ......... 111 V. LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL ........................... 113

TROISIÈME PARTIE

: AUTRES THÉMATIQUES D'ÉVALUATION ...... 115 I.

LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES ....................................................................... 115

A. UNE RÉFORME D'AMPLEUR DES RÈGLES D'ASSIETTE DE L'IMPÔT

SUR LES SOCIÉTÉS ........................................................................................... 115

1.

La réforme du régime de l'intégration fiscale....................................................... 116

a. Les modifications apportées à l'intégration fiscale ............................................. 116

b.

L'impact actualisé de la réforme ........................................................................ 117

c. Les mesures d'application de la réforme ............................................................ 119

2. La transposition de la directive " ATAD » sur l'encadrement de la déductibilité

des charges financières ......................................................................................... 120

a. Le droit antérieur à la réforme ............................................................................ 120

b.

Les nouvelles modalités d'encadrement ............................................................. 121

c. Les mesures d'application .................................................................................. 122

- 6 - 3. La réforme du régime d'imposition des produits de cession ou concession de

certains actifs incorporels ..................................................................................... 122

a. La mise en conformité du régime français avec les standards de l'OCDE ........... 123 b.

Les aménagements du régime d'imposition

: respecter l'approche " nexus » sans pénaliser les entreprises ............................................................................. 124 c. Une mise à jour de la doctrine fiscale en juillet, assortie d'une consultation pu blique

............................................................................................................ 126

B. LES AUTRES MESURES RELATIVES À LA FISCALITÉ DES

ENTREPRISES ..................................................................................................... 126

1.

La modification du " cinquième acompte » .......................................................... 126

a. Les spécificités du dernier acompte d'IS pour les grandes entreprises ................. 126

b. Le relèvement des fractions d'impôt à prendre en compte et son impact ............. 127 2. L'ouverture d'un droit de renonciation à l'option pour l'impôt sur les sociétés .. 128

a. Une souplesse opportune pour les entreprises ..................................................... 128

b.

Des mesures d'application nombreuses .............................................................. 129

3. Les dispositifs de " suramortissement » en faveur de certains investissements ... 130 C. LES AVANTAGES SPÉCIFIQUES DESTINÉS À CERTAINS

TERRITOIRES ....................................................................................................... 131

1. La refonte des dispositifs d'exonérations en outre-mer : les ZFANG .................. 131

a. Les modifications induites par les ZFANG ......................................................... 131

b.

Une actualisation conséquente du BOFiP ........................................................... 133

2.

Les mesures spécifiques à la Corse ....................................................................... 134

a. Les nouvelles zones de développement prioritaire (ZDP) ................................... 134

b. La majoration des taux du CIR et du CII pour la Corse ...................................... 136 c. L'encadrement de l'éligibilité des locations de meublés au crédit d'impôt pour l'investissement en Corse .................................................................................. 137 3. Le maintien à Mayotte du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi

(CICE) .................................................................................................................. 139

4.

L'évolution des bassins urbains à dynamiser (BUD) ........................................... 140

5. La prorogation des contrats de ville et de certains avantages fiscaux applicables

dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ....................................... 141

II. FOCUS SUR LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE ET LE MÉCÉNAT DES

ENTREPRISES ........................................................................................................... 143

A. LES MESURES RELATIVES AU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE ET LES PISTES D'ÉVOLUTION ENVISAGEABLES ............................................ 143 1. Panorama du CIR, première dépense fiscale active .............................................. 143

a. Un coût budgétaire annuel désormais supérieur à 6 milliards d'euros ................. 143

b.

Les grandes entreprises à l'IS, principales bénéficiaires du CIR ......................... 145

2.

Les effets positifs du CIR ..................................................................................... 152

- 7 - 3. Le renforcement de l'information sur le CIR : une doctrine fiscale en

contradiction frontale avec la loi de finances ....................................................... 153

a. L'obligation prévue par la loi de finances pour 2019 .......................................... 153

b.

L'adoption d'une instructio

n fiscale neutralisant la loi de finances ..................... 154 4. Faire évoluer le CIR dans un souci de rationalisation .......................................... 156

a. Réduire le forfait relatif aux dépenses de fonctionnement ................................... 156

b. Améliorer le contrôle de certaines dépenses de personnel incluses dans l'assiette du CIR ............................................................................................... 158 c. Évaluer l'impact d'une appréciation du plafond de dépenses au niveau du groupe

.............................................................................................................. 158

d. Engager une réflexion sur les modalités fiscales de soutien à l'innovation .......... 161

B. LE MÉCÉNAT DES ENTREPRISES .................................................................. 165

1.

Panorama du mécénat des entreprises................................................................... 165

a. L'évolution du montant des créances de mécénat et du coût budgétaire du dispositif

........................................................................................................... 165

b.

Les bénéficiaires du dispositif fiscal du mécénat des entreprises ........................ 168

2. L'amélioration du dispositif de mécénat des entreprises par la loi de finances pour 2019

............................................................................................................. 170

a. L'introduction d'un plafond forfaitaire alternatif ................................................ 171

b. Le renforcement des informations sur les contreparties octroyées aux entreprises mécènes .......................................................................................... 171 3.

Les évolutions envisageables du dispositif en faveur du mécénat ........................ 173

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