[PDF] La question de la bonne gouvernance et des réalités sociopolitiques

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UNIVERSITE DE LILLE II

DROIT ET SANTE

FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET SOCIALES

LE DECLIN DU PARLEMENT

SOUS LA V

E

REPUBLIQUE

MYTHE ET REALITES

THESE Pour le Doctorat nouveau régime en Droit public

Présentée et soutenue publiquement

par

Gilles TOULEMONDE

Sous la direction de

Monsieur le Professeur Xavier VANDENDRIESSCHE

Professeur à l'Université de Lille II

JURY - Monsieur Jean-Pierre CAMBY, Conseiller des services de l'Assemblée nationale, Professeur associé à l'Université de Versailles-Saint Quentin - Monsieur Guy CARCASSONNE, Professeur à l'Université de Paris X - Monsieur Jean GICQUEL, Professeur à l'Université de Paris I - Monsieur Michel LASCOMBE, Professeur à l'Université de Lille II - Monsieur Philippe LAUVAUX, Professeur à l'Université libre de Bruxelles - 19 SEPTEMBRE 1998 - 2 3

L'Université n'entend donner aucune

approbation ni improbation a ux opinions émises dans les thèses ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur 4

Remerciements

Je tiens à remercier mon dir ecteur de thèse, Monsieur le Professeur Xa vier VANDENDRIESSCHE pour avoir accepté de diriger ce travail ainsi que pour m'avoir prodigué ses conseils avisés. Je remercie, également, les membres et les personnels des assemblées parlementaires pour m'avoir fourni, en certaines occasions, de précieuses informations.

J'adresse, enfin, mes plus vifs remerciements à mes amis ainsi qu'à ma famille pour leur soutien

sans faille, leur aide et leurs encouragements. 5 " Napoléon disait: Si j'avai s une fois une grande passion, je voudrais l'analyser. Une des grandes passions de ma chétive vie, la plus constante, la plus ruineuse et la plus bizarre, c'est mon goût du Parlement ».

Maurice Barrès, Mes cahiers, t. V, p. 13.

6

Abréviations

Actualité juridique, droit administratif AJDA

Bulletin d'informations rapides du Sénat BIRS

Bulletin de l'Assemblée nationale BAN

Etudes et documents du Conseil d'Etat EDCE

Informations constitutionnelles et parlementaires ICP Journal officiel, débats Assemblée nationale JOAN

Journal officiel, débats Sénat JOS

Journal officiel, documents Assemblée nationale JO, Doc. AN

Journal officiel, documents Sénat JO, Doc. S.

Journal officiel, lois et décrets JO

Les petites affiches Petites affiches

Recueil Dalloz D.

Recueil des décisions du Conseil constitutionnel Rec. Cons. Cons. Recueil des décisions du Conseil d'Etat Rec. CE

Règlement de l'Assemblée nationale R.A.N.

Règlement du Sénat R.S.

Revue administrative Rev. adm.

Revue de la recherche juridique RRJ

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Revue du droit public et de la science politique

en France et à l'étranger RDP

Revue du Trésor RDT

Revue française de droit constitutionnel RFDC

Revue française de finances publiques RFFP

Revue française de science politique RFSP

Revue internationale de droit comparé RID comp.

Revue politique et parlementaire RPP

7

Sommaire

INTRODUCTION .......................................................................................................................................... 1

1 ERE

PARTIE LE PARLEMENT DE LA V

E

REPUBLIQUE, LE CREATEUR INSTRUMENTALISE ... 18

TITRE 1 - LE PARLEMENT, INSTRUMENT DE RELAIS DE L'OPINION ...................................................................... 21

Chapitre 1 - Le Gouvernement, émanation du Parlement ............................................................................. 23

Chapitre 2 - La possibilité de recourir à l'expression directe de l'opinion .................................................... 88

TITRE 2 - LE PARLEMENT, INSTRUMENT D'ACTION DU GOUVERNEMENT ...........................................................138

Chapitre 1 - Le Parlement donne au Gouvernement les moyens de gouverner efficacement .........................140

Chapitre 2 - Le Parlement fixe le cadre d'action du Gouvernement .............................................................225

2 NDE

PARTIE LE PARLEMENT DE LA V

E

REPUBLIQUE, CONTROLEUR ET CONTROLE ...........275

TITRE 1 - LE PARLEMENT, INSTRUMENT DE CONTROLE DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE .................................278

Chapitre 1 - Le contrôle de ratification.......................................................................................................280

Chapitre 2 - L'efficacité du contrôle suppose l'information du Parlement ...................................................341

TITRE 2 - LE PARLEMENT, OBJET DE CONTROLES..............................................................................................399

Chapitre 1 - Le contrôle de la majorité parlementaire par l'autorité effective de la Constitution .................401

Chapitre 2 - Le contrôle de la majorité parlementaire par la place réservée à l'opposition .........................453

CONCLUSION ............................................................................................................................................510

INTRODUCTION

" Déclin » 1 , " décadence » 2 , " affaiblissement » 3 , " abaissement » 4 " asservissement » 5 , " domestication » 6 , " humiliation » 7 sont les qualificatifs les plus souvent utilisés afin de traduire la " crise » 8 que connaîtrait le Parlement sous la V e

République ; cette

" crise » aboutissant à s'interroger sur les " réformes » 9 nécessaires à la " réfection » 10 , à la " rénovation » 11 , à la " réinvention » 12 , à la " revalorisation » 13 ou à la " réhabilitation » 14 du 1

DABEZIES, Pierre, Le déclin du Parlement, Projet, n° 56, juin 1971, p. 671 sqq. ; LALUMIERE, Pierre, Le

déclin du rôle financier des parlements en Europe occidentale, Mélanges Jean Brethe de la Gressaye, Bordeaux :

Brière, 1967, p. 405 sqq. ; AVRIL, Pierre, Les Français et leur Parlement, Paris : Casterman, coll. P.H., 1972,

passim. 2 DURAND, Paul, La décadence de la loi dans la constitution de la V e

République, JCP, éd. G., 1959, n° 1470.

3 MASCLET, Jean-Claude, Le rôle du député et ses attaches institutionnelles sous la V e

République, Paris : LGDJ,

coll. Bibliothèque constitutionnelle et de science politique, 1979, p. 1 ; MEKHANTAR, Joël, Droit politique et

constitutionnel, Paris : Eska, 2 e

éd. mise à jour, 1997, p. 404 sqq.

4 HAURIOU, André, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris : Montchrestien, 5 e

éd., 1972, p. 863 ;

GICQUEL, Jean, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris : Montchrestien, coll. Domat Droit public,

15 e

éd., 1997, p. 640 ; CARCASSONNE, Guy, La résistance de l'Assemblée nationale à l'abaissement de son rôle,

in Olivier Duhamel et Jean-Luc Parodi (dir.), La constitution de la V e

République, PFNSP, coll. Références, 2

e

éd.,

1988, p. 330 sqq.

5

MEKHANTAR, Joël, Ibid., p. 431 sqq.

6

LASCOMBE, Michel, Droit constitutionnel de la V

e République, Paris : L'Harmattan, coll. Logiques juridiques, 5 e

éd., 1997, p. 83 sqq.

7

BASTID, Paul, in Le Monde, 31 juillet 1958 ; PEZANT, Jean-Louis, Contribution à l'étude du pouvoir législatif

selon la Constitution de 1958, in Mélanges Georges Burdeau, Le Pouvoir, Paris : LGDJ, 1977, p. 455.

8

BOUDANT, Joël, La crise identitaire du Parlement français, RDP, 1992, p. 1321 sqq. ; DUPRAT, Jean-Pierre,

La crise des assemblées parlementaires françaises, in Mélanges Jean-Marie Auby, Paris : Dalloz, 1992, p. 493 sqq.

9

LAMBIN, Paul, Pour une réforme profonde du Parlement et une démocratie réelle, Paris : La pensée universelle,

1972.
10

BELORGEY, Jean-Michel, Le Parlement à refaire, Paris : Gallimard, coll. Le débat, 1991 ; BELORGEY, Jean-

Michel, Le Parlement à refaire, RPP, septembre-octobre 1991, p. 31 sqq. 11

CASSIMATIS, Grégoire, Comment rénover les institutions parlementaires ?, RPP, octobre 1965, p. 24 sqq. ;

CHRESTIA, Philippe, La rénovation du Parlement, une oeuvre inachevée, RFDC, 1997, p. 293 sqq. ; JAN, Pascal,

La rénovation du travail parlementaire à l'Assemblée nationale, RDP, 1995, pp. 987 sqq. 12

BIRNBAUM, Pierre, HAMON, Francis, TROPER, Michel, Réinventer le Parlement, Paris : Flammarion, coll.

La rose au poing, 1977.

13

FRAISSEIX, Patrick, La " fenêtre parlementaire » de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution : une nouvelle

illustration de la revalorisation parlementaire, RFDC, n° 33, 1998, p. 3 sqq. 14 CARCASSONNE, Guy, Réhabiliter le Parlement, Pouvoirs, n° 49, 1989, p. 37 sqq. 2

Parlement. A défaut de ces réformes, l'on serait en droit de se demander à quoi le Parlement est

encore utile 15 , réflexion pouvant même aboutir à rédiger une " épitaphe » 16 pour la démocratie parlementaire. En effet, lorsque le Parlement est ainsi vécu comme étant dans une " position diminuée » 17 , maint enu dans un " corset orthopédique » 18 , dans de s " bandelettes qui l'enserrent et le momifient » 19 par " un lacis de contraintes » 20 , ce n'est pas tant l'institution elle-même, ses acteurs ou ses modes d'expression qui sont atteints, mais bien plus le régime parlementaire et la démocratie parlementaire. Cependant, une première interrogation apparaît. Si déclin il y a, comme l'ensemble de ces expressions le laissent à penser, celui-ci suit-il un mouvement continu ou la santé du Parlement connaîtrait-elle des soubresauts ? Le malade ne recouvrerait-il pas quelques forces ces dernières années ? Le coq retrouve-t-il quelques plumes 21
? Divers indices en ce sens existent. D'abord, les cohabitati ons successives depuis 1986 ont pu permettre un relatif effacement du chef de l'Etat au bénéfice, certes principalement du Gouvernement, mais aussi du Parlement, lequel redevenait explicitement la source unique du pouvoir gouvernemental.

Ensuite, la nécessité d'une plus grande écoute de l'institution parlementaire a pu apparaître dans

les discours politiques. Ainsi, par exemple, la 46 e des 110 propositions du candidat Mitterrand

en 1981 indiquait-elle que " le Parlement retrouvera ses droits constitutionnels ». De même, M.

Jacques Chirac, lui aussi candidat en 1995, précisait-il que " le temps est venu aussi de rendre

au Parlement l'autonomie, la capacité d'initiative et de contrôle qu'il a perdu au fil des ans »

22
Une fois élu, il annonçait, dans son message au Parlement, que ce dernier " doit redevenir le

lieu pri vilégié et naturel du débat polit ique ». Il a joutait enc ore qu'il fallait " remettre le

15

CHANDERNAGOR, André, Un Parlement pour quoi faire ?, Paris : Gallimard, coll. Idées, 1967 ; ROCARD,

Michel, Un député, pour quoi faire ?, Paris : Syros, 1973. Cette interrogation constitue la première phrase de

l'ouvrage suivant : AVRIL, Pierre, Les Français et leur Parlement, Paris : Casterman, coll. P.H., 1972, p. 7.

16 CHATENET, Pierre, Epitaphe pour la démocratie parlementaire, Paris : Buchet-Chastel, 1990. 17 PACTET, Pierre, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Paris : Armand Colin, coll. U, 16 e

éd., 1997, p.

417.
18

L'expression est de Marcel Prelot. Cité par TURPIN, Dominique, Droit constitutionnel, Paris : PUF, coll. 1

er cycle, 3 e

éd., 1997, p. 417 ; CHIROUX, René, Un élément actif du contrôle parlementaire en matière budgétaire

sous la V e

République : le rapport général de la commission des Finances du Sénat, Etudes de finances publiques,

Mélanges Paul Marie Gaudemet, Economica, 1984, p. 225. 19

CHANDERNAGOR, André, Un Parlement pour quoi faire ?, Paris : Gallimard, coll. Idées, 1967, p. 90.

20

L'expression est d'Edgar Faure. Cité par DUHAMEL, Olivier, Le pouvoir politique en France, Paris : Le Seuil,

coll. Science politique, 2 e

éd., 1993, p. 267.

21

Allusion à l'expression de Paul Reynaud selon laquelle le Parlement français est un " coq déjà déplumé ».

REYNAUD, Paul, Est-il nécessaire de réviser la Constitution ?, RPP, avril 1961, p. 9. 22
CHIRAC, Jacques, Une nouvelle France. Réflexions 1, Paris, éd. Nil, 1994, p. 75. 3 Parlement à sa vraie place, une place centrale » 23
. Or, ces discours ont été entendus par les présidents des deux Chambres, notamment par MM. Laurent Fabius et Philippe Séguin lesquels ont alors entrepris d'amples réformes tant des moeurs parlementaires que des règlements des

assemblées. Enfin, diverses révisions constitutionnelles ont également tendu vers ce but qu'est

la réhabilitation du Parlement, même si, à bien des égards, les efforts réalisés demeurent très

largement insuffisants. Ainsi, la révision du 25 juin 1992 a-t-elle permis au Parlement d'être mieux associé au processus d'élaboration des normes communautaires. Celle du 4 août 1995,

en instituant la session unique, a encouragé les parlementaires à faire peser leur contrôle sur le

Gouvernement tout au long de l'année et, en réservant une séance par mois de l'ordre du jour

aux assemblées, mis fin au monopole dont jouissait, en pratique, le Gouvernement. Quant à la

révision constitutionnelle en date du 22 février 1996, elle a ouvert au Parlement la connaissance

et un droit de regard sur le financement des organismes de sécurité sociale, lui conférant ainsi

un nouveau pouvoir. Il semble donc bien que, lors de ces dernières années, la V e

République a légèrement

desserré le carcan enserrant le Parlement. Mais il n'en demeure pas moins que l'idée du déclin

du Pa rlement reste l'un des thèmes les plus ancrés dans l a conscience de s politiques, à

commencer par les parlementaires 24
. Et, plus grave, un tiers seulement des Français a confiance dans le Parlement 25
Ce sentime nt d'impuissance du Parlement à peser sur les choix politiques paraît

coïncider avec la réussite des procédés du parlementarisme rationalisé imaginés sous la V

e

République. C'est alors le thème de l'un des entretiens du samedi de l'Association française de

science politique qui pose la bonne question : " le parlementarisme peut-il être limité sans être

annihilé » 26
? La rationalisation du parlementarisme engendre-t-elle la négation des droits du Parlement et concourt-elle à la perte de substance de la démocratie parlementaire ? 23

V. Le Monde, 22 mai 1995, p. 6.

24

V. DUHAMEL, Olivier, Interview de Pierre Lellouche. La découverte des fonctions de député, Pouvoirs, n° 69,

1994, p. 157 sqq. Un sondage, certes ancien puisque datant de 1971, réalisé auprès des députés révèle que 59 %

d'entre eux considère que l'on " assiste à l'époque actuelle à un déclin des Parlements » et 60 % jugent que le

Parlement français ne dispose pas d'un rôle suffisamment important. V. CAYROL, Roland, PARODI, Jean-Luc,

et YSMAL, Colette, L'image de la fonction parlementaire chez les députés français, RFSP, 1971, p. 1185 sqq.

25

32 % exactement. Sondage réalisé du 12 au 24 juin 1997 auprès d'un échantillon représentatif. L'Express, 9

octobre 1997, p. 42. 26

Association française de science politique, Le parlementarisme peut-il être limité sans être annihilé ?, Entretiens

du samedi, Paris, n° 4, 1965. 4 Ce qui est certain, c'est que la Constitution du 4 octobre 1958 n'a pas fait naître le parlementarisme rationalisé. Déjà, entre les deux guer res mondiales, Boris Mirkine- Guetzévitch avait aperçu de tels mécanismes dans diverses constitutions européennes 27
. De même, la Constitution du 27 octobre 1946 a -t-elle également te nté l'expérience de la

rationalisation. Or, le mot " déclin » signifie, aux termes du Littré " l'état d'une chose qui

penche vers sa fin, qui perd de sa force, de son éclat ». Apparaît donc dans cette définition l'idée

d'une situation plus ou moins élevée d'où l'on s'écarte en direction du bas. Mais quelle est cette

situation élevée s'agissant du Parlement ? Quelle est cette référence à partir de laquelle l'on

peut constater si le déclin est constitué ? Doit-on invoquer les III e et IV e

Républiques, les autres

régimes européens ou la théorie du régime parlementaire ?

La référence la plus aisée tient aux III

e et IV e

Républiques. Il suffit alors de comparer

les institutions actuelles et les institutions passées pour déclarer si oui ou non le Parlement

connaît un déclin. La souveraineté dont se sentaient investis les parlementaires dénote une

absence de limitation du pouvoir parlementaire qui cadre mal avec la rationalisation entreprise par la Constitution du 4 octobre 1958. Loi toute puissante puisque traduisant l'expression de la volonté générale ; commi ssions parlementaires omnipotentes imposant leurs choix aux

gouvernements se succédant à un rythme effréné ; pouvoir souverain du Parlement pour tout ce

qui concerne son organisation ; faculté illimitée de renverser le Gouvernement sont quelques unes des caractéristiques de ces régimes. Le Parlement de la V e

République ne peut souffrir la

comparaison. Cependant, le choix de cette référence ne semble pas nécessairement le plus adéquat. En effet, d'une part, il convient de remarquer le peu de pouvoirs réels du Parlement sous cesquotesdbs_dbs46.pdfusesText_46

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