[PDF] REVUES DE DÉPENSES 16 jul 1971 La politique «

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2017

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

La gestion des espaces naturels sensibles

(ENS) et des parcs naturels régionaux (PNR)

REVUES DE DÉPENSES 2017

Les revues de dépenses constituent un dispositif innovant d'évaluation des dépenses publiques, objectif explicite de documenter des mesures et des réformes structurelles de redressement des comptes publics. Réalisées en toute indépendance par les corps d'inspection et de contrôle, les recommandations des revues de dépenses n'engagent donc pas le Gouvernement Un champ de compétence large associé à une démarche opéra tionnelle le champ d'intervention des revues de dépenses est très large Centrées sur la réalisation d'économies, les revues de dépenses s'inscrivent dans une logique opérationnelle Une association du Parlement en parfaite articulation avec le calendrier de la préparation du budget L'une des principales innovations des revues de dépenses par rapport aux autres exercices d'évaluation tient à leur articulation étroite avec le calendrier budgé- taire annuel constituent un élément clé de l'exercice est lancé chaque année de manière conco- mitante avec le dépôt du PLF trimestre. les conclusions des revues de dépenses puissent être intégrées à la construction du PLF suivant.

Le Gouvernement en

Inspection générale

des finances

N° 2017-M-028

Inspection générale

Conseil général

de l'environnement et du développement durable

N° 011070-01

RAPPORT REVUE DE DÉPENSES

LA

GESTION DES ESPACES NATURELS (ENS)

ET D ES PARCS N

ATUREL

S R

ÉGIONAUX

PNR)

Établi par

PHILIPPE DUPUIS

Inspecteur général

des finances

SAMUEL BERGER

Inspecteur des finances

HÉLÈNE DE COUSTIN

Inspectrice générale

de l'administration

DOMINIQUE LACROIX

Inspecteur général

de l'administration en service extraordinaire

ANNICK MAKALA

Chargée de mission

du conseil général de l'environnement et du développement durable

DOMINIQUE STEVENS

Ingénieur général

des ponts, des eaux et des forêts

JUILLET 2017

SYNTHÈSE

Espaces n

aturels sensibles (ENS)

La politique "

Espaces naturels sensibles » (ENS) relève de la compétence des départements. Elle est financée au moyen d'une taxe assise sur les autorisations d'urbanisme pour compenser l'artificialisation des sols 1 Sa finalité d'utilité sociale est double : d'une part financer par des actions d'acquisition, d'aménagement et de gestion d'espaces naturels " remarquables » pour permettre leur ouverture au public (exception pour certains espaces sanctuarisés), et d'autre part freiner

l'étalement urbain en finançant des actions de préservation d'espaces naturels " ordinaires »

proches des villes et facilement accessibles pour répondre à une demande sociale accrue de nature. Cette politique est mise en oeuvre par la quasi-totalité 2 des départements, et couvre environ

4 000 sites. La taxe ENS

3 est affectée à certains emplois limitativement énumérés dans la loi.

La mission a estimé le montant de la taxe liquidée dédiée à cette politique à 434 M € en 2015.

La gestion de la collecte de cette ressource, partagée entre le bloc communal, les DDT et les DDFiP, a souffert de plusieurs difficultés (problèmes d'interfaçage informatique, réorganisation des services dans le cadre de la réforme de l'État et des interventions des collectivités territoriales), qui se sont traduites en aval par des retards importants en termes de liquidation puis de reversement aux départements. Ces difficultés conjoncturelles sont en passe d'être résolues. La mission formule quelques recommandations pour en améliorer le processus de collecte.

À défaut d'un dispositif de remontée d'information satisfaisant à destination de l'État, la

mission a éprouvé de grandes difficultés à obtenir des données fiables.

Selon les données transmises par les départements, les actions financées sont très diverses et

représentaient en moyenne environ 3,9

M € par département en 2015

4 . Elles sont marquées par : une diminution très sensible de la part des acquisitions foncières au profit de dépenses d'aménagement et d'entretien sur les dernières années ; une progression des dépenses en faveur de la préservation de la ressource en eau ; un niveau élevé d'emplois de la ressource non explicités, sur lesquels un travail de mise en lisibilité pourrait utilement être fait pour s'assurer du bon usage des recettes affectées ; 1

Les sols artificialisés correspondent aux sols bâtis et aux sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings,

chemins...). Ils correspondent également à des surfaces en herbes et à des sols nus dont l'usage est artificiel,

comme les chantiers, les terrains vagues, les jardins et espaces verts artificiels. 2

Les départements sont libres de décider de la mise en oeuvre de cette politique ; ils sont aujourd'hui 99 à la

mettre en oeuvre. 3

Taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS), remplacée depuis le 1er janvier 2012 par la part

départementale de la taxe d'aménagement (TA), dont le taux est voté par les départements.

4

Cette moyenne doit être relativisée par le fait que les budgets des départements varient d'un écart de 1 à 8.

Rapport

surtout, le niveau de la taxe affectée, dont le taux est par ailleurs fixé par les départements sans lien évident avec les besoins de la politique ENS, génère pour certains d'entre eux des excédents qui abondent leur budget général. Ces excédents couvrent donc des dépenses non conformes aux emplois prévus par les textes en matière d'ENS. Cette situation se traduit par ailleurs par des " reports de recettes » (ie.

écarts entre taxe

perçue et usages effectifs réalisés sur la politique ENS) parfois très importants dans certains départements, sans pour autant que le taux de la taxe ait

diminué. À cet égard, la principale préconisation de la mission porte sur la nécessité

d'imposer la pratique de budgets annexe s afin que soient objectivés ex ante les potentiels déséquilibres entre besoins et taxe, et identifiées d'éventuelles provisions destinées à financer des investissements que peut nécessiter la politique ENS. Pa rcs naturels régionaux (PNR)

Créés à l'initiative des régions, les parcs naturels régionaux (PNR) ont pour objet de protéger,

sur un territoire très précisément délimité, le patrimoine naturel et culturel, de contribuer à

l'aménagement du territoire et à son développement, d'assurer l'accueil du public et de constituer des espaces d'expérimentations

Au nombre de 51 aujourd'hui, les

PNR couvrent plus de 15 % de la surface du territoire national, touchent plus de 8 % de la population française et 4300 communes. Ils emploient environ 2 200 personnes et leur budget global était de 188 M€ en 2015, très largement financé par les collectivités locales, et principalement par les régions.

Ils sont organisés

sous la forme de syndicats mixtes regroupant des collectivités territoriales

(région (-s), département (-s), communes,...) sur un territoire rural caractérisé par une haute

valeur patrimoniale (biodiversité, paysage, bâti). Ils sont le résultat de longs processus de création - gages d'adhésion - aboutissant à l'approbation par l'ensemble des membres d'une charte qui définit notamment de manière

très précise les contours du territoire concerné et à l'octroi du label " PNR » sur décision de

l'État.

Ils se caractérisent par :

une gouvernance marquée par une relative lourdeur, consubstantielle à un mode d'organisation très " participatif » ; une très forte culture du suivi et de la mesure des actions conduites qui mériterait sans

doute à la fois d'être simplifiée, et à la fois de progresser sur la mesure de l'impact de

l'action des parcs, même s'il apparaît que les effets de ces actions sur les territoires sont bien reconnus par les collectivités. Leur situation financière ne laisse globalement 5 pas apparaître de difficultés particulières, avec un niveau de dépenses maîtrisé, mais présentant certains risques liés : au poids relatif important des charges fixes (dépenses de personnel) et à une structure de recettes reposant largement sur les contributions statutaires des membres, objets de probables tensions budgétaires ; à l'évolution du paysage administratif voyant monter en puissance les EPCI 6 dont les compétences ont été élargies par la loi du 7 août 2015 (NOTRe) ; enfin, à la récente mise en place des contrats de ruralité auxquels ne peuvent émarger les PNR, contrairement aux Pôles d'équilibre territorial et rural (PETR). 5 La situation entre les différents parcs est toutefois très hétérogène. 6 Établissements publics de coopération intercommunale.

Rapport

Dans ce contexte, la question est posée de la nécessaire maîtrise du champ des actions à couvrir plutôt qu'une forme de diversification qui, d'une part, ferait perdre aux parcs ce qui

fait leur spécificité (à savoir une forte technicité sur leurs domaines d'intervention originels),

et d'autre part serait susceptible de générer de possibles doublons de compétences avec des structures possiblement concurrentes. Sur un registre semblable, la question se pose également de l'augmentation du nombre de

projets de création de parcs, signe de l'engouement des collectivités pour ces outils, mais qui

nécessitera également de conserver la même sélectivité que par le passé dans l'attribution du

label " PNR ».

Rapport

SOMMAIRE

1.ESPACES NATURELS SENSIBLES (ENS) - UNE POLITIQUE BIEN ANCRÉE DANS

LES TERRITOIRES MAIS DONT LE MODE DE FINANCEMENT POURRAIT ÊTRE

QUESTIONNÉ DANS SA GLOBALITÉ ........................................................................

..................... 3

1.1. Une politique départementale bien ancrée dans les territoires, financée par une

taxe affectée ................................................................................................................................................. 4

1.1.1. Un cadre juridique qui a évolué depuis l'origine des ENS en 1959, dans

lequel se renforce la logique de préservation des paysages et de la

biodiversité ........................................................................................................................................... 4

1.1.2. La dynamique et le pilotage ......................................................................................................... 6

1.2. Un financement de la politique ENS au moyen d'une taxe affectée ..................................... 9

1.2.1. Une taxe qui a fait l'objet d'une évolution récente ............................................................. 9

1.2.2. Un accroissement de la pression fiscale marqué à l'occasion de l'évolution

de la taxe ................................................................................................................................................ 9

1.2.3. Une gestion locale de la liquidation de la taxe qui doit être encore

améliorée ............................................................................................................................................ 11

1.3. Les actions conduites au titre de la politique ENS et leur suivi .......................................... 14

1.3.1. Des actions d'une extrême diversité ....................................................................................... 14

1.3.2. Un montant moyen des emplois par département qui progresse ............................ 15

1.3.3. Une réduction sensible des dépenses d'acquisition foncière ....................................... 16

1.3.4. Des dépenses en progression en faveur de la préservation de la ressource

en eau ................................................................................................................................................... 18

1.3.5. Un usage des produits de la taxe affectée parfois non conforme à ses règles d'affectation ...................................................................................................................................... 18

1.3.6. Un dispositif de reporting à destination de l'État hasardeux .................................... 20

2.LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX (PNR) DOIVENT S'ADAPTER AU

X C

ONTRAINTES QUI SONT AUJOURD'HUI LES LEURS ........................................................... 22

2.1. Un outil reconnu au service du développement des territoires ruraux .......................... 22

2.1.1. Un processus de création long mais utile à l'appropriation des projets de réalisation, et des critères de classement rigoureux ...................................................... 23

2.1.2. Une forme juridique, un financement et un mode de gouvernance cohérents avec les missions des Parcs ................................................................................... 25

2.1.3. Une activité où dominent la protection et la gestion des patrimoines

naturels, paysagers et culturels ............................................................................................... 27

2.1.4. Une culture forte de l'évaluation ............................................................................................. 29

2.1.5. Une situation financière qui ne laisse pas (actuellement) apparaître de

difficultés pour la majorité des parcs .................................................................................... 30

2.2. Des enjeux et défis ................................................................................................................................. 34

2.2.1. Un paysage administratif qui évolue : des chevauchements territoriaux

auxquels s'ajoutent des chevauchements de compétences .......................................... 34 2. 2

.2. Des conséquences en termes d'accès à la ressource financière ................................. 37

2.2.3. La nécessaire maîtrise du champ d'action .......................................................................... 38

2.2.4. Une participation qui doit être améliorée .......................................................................... 38

2.2.5. Un engouement nécessitant la même vigilance pour l'obtention du label .......... 39

Rapport

Par lettre de mission du 10 mars 2017, les ministres et secrétaires d'État : de l'économie et des finances, de l'environnement de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, du budget et des comptes publics, de la biodiversité, ont ensemble diligenté une revue de dépenses portant sur la gestion des espaces naturels

sensibles (ENS) et des parcs naturels régionaux (PNR) et sollicité pour cela les trois services

d'inspection CGEDD, IGA et IGF (cf. PJ).

Partant du constat

que les dépenses des collectivités territoriales liées à la gestion de ces politiques, dont elles sont les financeurs quasi exclusifs, sont mal connues, et que le potentiel de valorisation du patrimoine naturel qui peut être un levier de développement touristique et

économique générateur de recettes n'est pas suffisamment mesuré, les ministres ont souhaité

que les travaux de la mission consistent à fiabiliser les données chiffrées existantes, à fournir

un détail par types de dépenses réalisées en accordant une attention particulière aux dépenses de fonctionnement.

Il a été demandé un examen des modes de financement des ENS et des PNR par les différentes

collectivités territoriales ainsi qu'une clarification du partage de leurs compétences. Il a aussi été demandé de proposer toutes pistes d'économies possibles (sans qu'un

chiffre-cible ne soit toutefois indiqué), telles que par exemple la généralisation du principe de

compétence exclusive, la limitation du nombre de dispositifs en place, ou la suppression de financements croisés, ainsi qu'une réflexion sur les possibilités de clarification de la répartition des rôles entre les différents secteurs d'administration publique.

La mission a débuté ses travaux dès que désignées les différentes équipes d'inspection, à

savoir le 06 avril 2017. Les travaux de la mission se sont traduits, outre ses contacts avec les administrations centrales et locales concernées (Environneme nt, Intérieur, Finances), par : des visites et entretiens avec les Conseils départementaux du Nord, d'Eure-et-Loir, de la Drôme ; la visite et un entretien avec la région Rhône Alpes Auvergne ; la visite et des entretiens avec quatre parcs naturels régionaux (Vosges du Nord, Gâtinais français, Monts d'Ardèche, Pilat) ; des entretiens et visites à la Fédération des parcs naturels régionaux de

France (FPNRF) ;

des entretiens et visites à l'Assemblée des départements de France (ADF) ; des entretiens et visites à l'Association des régions de France (ARF) ; la production et l'analyse d'un questionnaire adressé aux PNR, auquel 36 parcs ont répondu sur les 51 existants ; - 1 -

Rapport

la production et l'analyse d'un questionnaire adressé aux régions, auquel 3 régions ont répondu. N'ayant que peu de liens entre eux, les deux sujets Espaces naturels sensibles et Parcs

naturels régionaux seront traités séparément dans le présent rapport, et ont donné lieu à

deux annexes distinctes. En effet, les ENS sont l'une des politiques environnementales des Conseils départementaux, assise sur une logique de compensation de l'artificialisation des sols par le mécanisme même de la taxe qui la finance ; les PNR regroupent, sous la forme de

syndicats mixtes, des collectivités sur un territoire rural typé à haute valeur patrimoniale en

vue de développer des territoires ruraux dans le respect du principe de développement durable, en s'appuyant sur les ressources locales. - 2 -

Rapport

Espaces naturels sensibles (ENS) - une politique bien ancrée dans les territoires mais dont le mode de financement pourrait être questionné dans sa globalité La politique " Espaces naturels sensibles » est l'une des politiques environnementales des Conseils départementaux. La politique ENS est assise sur une logique de compensation de l'artificialisation des sols par le mécanisme d'une taxe qui la finance, qui est une fiscalité d'aménagement dont le champ d'application vise à concilier des objectifs budgétaires et environnementaux. Sa finalité d'utilité sociale est double : d'une part financer des actions d'acquisition, d'aménagement et de gestion d'espaces naturels " remarquables » ouverts au public (à l'exception de certains espaces sanctuarisés) et d'autre part freiner l'étalement urbain en finançant des actions de préservation d'espaces naturels " ordinaires » proches des villes et facilement accessibles pour répondre à une demande sociale accrue de nature. Cependant, la mise en oeuvre de cette politique ne paraît plus complètement correspondre au contexte actuel ni aux besoins tels qu'ils sont exprimés. M ise en oeuvre par 99 départements, cette politique porte selon l'Assemblée des départements de France (ADF) sur environ 4000 sites, et représente un budget que la mission estime à 434 M € 7 L'ADF et les services des ministères en charge de l'environnement et de l'urbanisme ont engagé, concomitamment à la présente mission, une étude complète sur les recettes tirées de

la taxe finançant les ENS et les dépenses qui leur sont liées. Cette étude est destinée à

répondre à l'obligation imposée par l'article 18 de la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de

la biodiversité, de la nature et des paysages 8 ; elle repose pour grande partie sur l'envoi de questionnaires aux départements (dont les résultats n'ont pas été communiqués). Cette situation n'a pas permis à la mission de solliciter une nouvelle fois les départements pour des questions identiques - aussi, et malgré les nombreuses erreurs qu'elles comportent, les seules données utilisées par la mission sont issues des réponses fournies à des questionnaires annuels adressés par ailleurs aux départements par les services des ministères en charge de l'environnement et de l'urbanismequotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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