[PDF] La stratégie de Lisbonne : stratégie dune Europe plus volontaire

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N° 2102

_______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 février 2005

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

sur le suivi de la stratégie de Lisbonne (E 2752, COM[2005] 24 final / E 2829),

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. MICHEL DELEBARRE ET DANIEL GARRIGUE,

Députés.

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort, secrétaires ; MM. Alfred Almont, François Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. - 3 -

SOMMAIRE

_____ Pages

I. UNE STRATEGIE INITIALE TROP

A. Les ambitions d'origine..........................................................9

1) Devenir la première économie mondiale dans le cadre

d'une société de l'information....................................................9

2) Une stratégie reposant sur trois piliers....................................10

a) Le pilier économique : préparer la transition vers une économie compétitive, dynamique et fondée sur la b) Le pilier social : moderniser le modèle social européen en investissant dans les ressources humaines et en créant un Etat social actif..................................................................10 c) Le pilier environnemental ......................................................11 B. Un bilan décevant à mi-parcours ........................................11

1) Des points positifs qui ne doivent pas être ignorés.................12

a) Une volonté stratégique d'ensemble ......................................12 b) Un objectif clair et bien intégré : 3 % du PIB consacrés à la recherche..........................................................................12 c) Les indicateurs et la comparaison des bonnes pratiques........12 - 4 -

2) De profondes faiblesses.............................................................13

a) Des objectifs irréalistes ..........................................................13 (1)Des objectifs et indicateurs trop nombreux.......................13 (2)Des objectifs ne prenant pas en compte les différences initiales et les capacités de chaque pays à les atteindre.......................................................................14 b) Des objectifs trop dépendants des Etats.................................14 c) Une absence de mobilisation et d'adhésion ...........................15

II. LA REACTIVATION DE LA STRATEGIE DE

A. Le diagnostic du rapport de Wim Kok...............................17 a) Les progrès accomplis............................................................17 b) Les retards..............................................................................18 c) Les défis.................................................................................19 (1)Le vieillissement démographique : un défi majeur pour l'Union européenne...................................................19 (2)La mondialisation..............................................................19 d) Des propositions pour relancer la stratégie ............................19 e) Les réactions des Etats membres au rapport Kok...................21 (1)La réaction des autorités françaises...................................21 (2)Les réactions de nos partenaires........................................22 B. Les propositions de la Commission.....................................23

1) Resserrer autour de mesures plutôt que d'indicateurs..........24

2) Un ensemble de propositions plutôt équilibré.........................26

a) La priorité donnée à la croissance et à l'emploi.....................26 b) D'autres aspects sont abordés.................................................27 c) Un effort de clarification et de simplification........................28 (1)Une distinction claire des compétences communautaires et étatiques.............................................28 (2)Une simplification des processus européens de coordination des politiques économiques et de (a)Le fatras actuel de la coordination économique...........29 (b)Une " approche intégrée » souhaitable........................32 (i) L'allégement du nombre et de la présentation des rapports.............................................................32 (ii)La synchronisation des calendriers de (3)Une répartition plus précise des responsabilités de chaque institution communautaire ....................................35 - 5 - d) La volonté d'impliquer les Etats et, au-delà, les autres acteurs ....................................................................................35 (1)Un M. ou une Mme Lisbonne...........................................36 (2)Un programme d'action national.......................................36 (a)Des objectifs adaptés à la situation de chaque (b)L'abandon de la méthode ouverte de coordination......38 (c)Un renoncement à toute idée de classement des (3)Une mobilisation de toutes les forces politique, économique et sociale.......................................................39 (a)L'implication des parlements nationaux......................39 (b)L'implication des partenaires sociaux..........................40

III. UNE STRATEGIE QUI DOIT ETRE

RENFORCEE ET PRECISEE.........................................41 A. Dans ses ambitions................................................................41

1) La nécessité d'une stratégie industrielle européenne doit

être affirmée...............................................................................41 a) La prise en compte de la dimension industrielle par la Commission est le signe d'un évolution positive...................41 b) La nécessité d'une stratégie industrielle.................................43 c) Une meilleure défense des intérêts industriels de l'Union dans les négociations commerciales .........................44

2) La cohésion sociale doit rester un élément fort de la

3) La protection de l'environnement n'est pas

nécessairement un frein à la compétitivité..............................47

4) L'initiative pour la jeunesse doit se traduire dans les

conclusions du Conseil européen de printemps......................49 a) Une proposition faite par la France, l'Allemagne, la Suède et l'Espagne.................................................................49 b) Une dimension transversale....................................................49 c) Un engagement fort que le Conseil européen devrait

5) D'autres questions mériteraient d'être précisées ...................51

a) Le brevet communautaire.......................................................51 b) L'institut européen de technologie.........................................51 c) L'impôt sur les sociétés..........................................................51 d) La réforme des aides d'Etat....................................................52 - 6 - B. Dans ses instruments et dans son périmètre.......................52

1) La nécessaire remise à plat de la directive générale sur

les services..................................................................................53

2) Le lien indispensable entre révision de la stratégie de

Lisbonne et réforme du pacte de stabilité ...............................54

3) Les fonds structurels, complément nécessaire de la

stratégie de Lisbonne.................................................................55 C. Dans sa mise en oeuvre..........................................................55

1) La méthode ouverte de coordination ne doit pas être

2) Le suivi permanent de la stratégie de Lisbonne doit être

organisé par chacun des Etats..................................................57

3) Les plans d'action nationaux doivent comporter un

minimum d'engagements contraignants .................................58

4) La déclinaison de la stratégie de Lisbonne doit associer

l'ensemble des collectivités........................................................59

5) L'implication spécifique des nouveaux Etats membres.........60

6) La prise en compte de la stratégie de Lisbonne dans le

budget européen ........................................................................61 TRAVAUX DE LA DELEGATION .....................................63

CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA

Annexe 1 : Liste des personnes auditionnées par les Annexe 2 : Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000....................75 - 7 -

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Depuis la déclaration Schuman, la construction européenne n'a pu progresser qu'en se fixant, à échéance régulière, de grandes ambitions. Après avoir établi le marché unique, puis institué une monnaie commune dans la plupart des Etats membres, les responsables européens réunis à Lisbonne, à l'occasion d'un Conseil européen du printemps 2000, ont choisi de fixer " un nouvel objectif stratégique » pour 2010, qui - faute de mieux - a reçu le nom peu explicite de " stratégie de Lisbonne ». Pour la première fois dans son histoire, l'Union européenne s'est donc dotée d'une stratégie globale (couvrant les domaines économiques, sociaux et environnementaux) pour la décennie à venir. Ce projet novateur était d'abord le fruit de la prise de conscience de l'écart économique grandissant entre l'Europe et les Etats-Unis. L'économie américaine s'appuyant notamment sur une large diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication, enregistrait des performances significativement supérieures à celles de l'Europe aussi bien en matière de croissance, de productivité ou d'emploi. La conjoncture se prêtait néanmoins à l'engagement d'une ambitieuse politique de rattrapage - voire de dépassement - susceptible de faire de l'économie européenne, l'économie la plus compétitive en 2010. Les conclusions du Conseil de Lisbonne notaient ainsi que " les perspectives macro-économiques qui s'offrent actuellement sont les meilleures que l'Union ait connues depuis une génération ». La forte croissance rendait possible un assainissement des finances publiques et faisait apparaître le plein emploi comme une perspective réalisable à moyen terme. Toutes les conditions étaient donc remplies pour entreprendre de vastes réformes économiques et sociales. - 8 - Depuis cinq ans, pourtant, la mise en oeuvre de cette stratégie peine à trouver ses marques : les objectifs fixés - probablement trop ambitieux - n'ont été atteints que dans des cas isolés et il est manifeste que la plupart des protagonistes ne se sont pas pleinement investis dans ce grand projet communautaire. Le bilan à mi-parcours, établi par un groupe de haut niveau présidé par l'ancien Premier ministre néerlandais, M. Wim Kok, a clairement décrit les " résultats décevants » de la stratégie de Lisbonne, mais préconise de ne pas l'abandonner. La nouvelle Commission européenne a décidé de " relever le défi », comme l'y invitait le rapport Kok, et de donner une nouvelle impulsion à un programme que le Président José Manuel Barroso a désigné comme la première priorité de son mandat. Dans un document rendu public le 2 février 2005, la Commission a ainsi proposé de nouvelles orientations touchant tant au contenu qu'aux modalités de la mise en oeuvre de la stratégie. Avant le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, qui se prononcera sur les propositions de la Commission et qui décidera en dernier lieu des adaptations susceptibles de transformer un programme désincarné et largement ignoré en une référence incontournable de toute action publique au cours des prochaines années, la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne a souhaité faire le point sur les enjeux de la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne. - 9 -

I. UNE STRATEGIE INITIALE TROP

AMBITIEUSE

Le Conseil européen de Lisbonne en 2000 avait affiché de très grandes ambitions, qui peuvent parfaitement se comprendre si l'on rappelle le contexte dans lequel cette réunion s'était tenue. Cinq années plus tard, il est manifeste que les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des ambitions initiales, même si des points positifs ne doivent pas être ignorés.

A. Les ambitions d'origine

1) Devenir la première économie mondiale dans le

cadre d'une société de l'information Au printemps 2000, l'économie européenne enregistrait d'excellentes performances : l'inflation et les taux d'intérêt étaient peu élevés, les déficits publics tendaient généralement à se réduire, la balance des paiements de l'Union européenne était saine, la croissance reprenait, de même que la création d'emplois. Le second trait marquant de ce début de millénaire était l'enthousiasme démesuré suscité par la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication (les " TIC »). Il conduisait à voir dans chaque " start up » une multinationale en puissance et donnait à certains l'occasion d'annoncer une révolution dans la civilisation, bousculant les fondements traditionnels de l'économie. La conjugaison de ces deux facteurs autorisait la " vieille Europe » à se poser en " challenger » des Etats-Unis et à afficher sa volonté de devenir, en 2010, l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. - 10 - Afin de concrétiser cette ambition, les chefs d'Etat et de gouvernement réunis à Lisbonne ont souhaité adopter une " stratégie globale », comportant des volets économique, social et environnemental.

2) Une stratégie reposant sur trois piliers

A vrai dire, la distinction de ces " trois piliers » ne s'est pas imposée d'emblée. Elle résulte d'un enrichissement progressif de la stratégie, réalisé à l'occasion de plusieurs Conseils européens postérieurs à celui de Lisbonne. En 2000, deux piliers seulement transparaissaient dans les conclusions de la présidence portugaise. Un troisième pilier, relatif à l'environnement, a complété la stratégie en 2001. a) Le pilier économique : préparer la transition vers une économie compétitive, dynamique et fondée sur la connaissance Dans ce domaine, l'accent est surtout mis sur la nécessité d'assurer une " société de l'information pour tous », ce qui implique la création d'un espace européen de la recherche et de l'innovation, l'achèvement du marché intérieur et la coordination des politiques macro-économiques. b) Le pilier social : moderniser le modèle social européen en investissant dans les ressources humaines et en créant un Etat social actif En la matière, il s'agit non seulement d'investir dans l'éducation et la formation, et de mener une politique active de l'emploi, mais aussi de moderniser la protection sociale et de lutter contre l'exclusion. Il est expressément affirmé que le passage à l'économie de la connaissance doit se faire sur la base du modèle social européen, avec ses régimes de protection sociale très développés. Les Conseils européens qui se sont tenus par la suite ont régulièrement examiné l'évolution de la stratégie de Lisbonne, en particulier les Conseils de printemps à qui cette mission a été - 11 - dévolue. Ces réunions ont fréquemment donné l'occasion de compléter le dispositif initial. A cet égard, l'apport de plus grande

2001 qui a ajouté " une troisième dimension, celle de

l'environnement ». c) Le pilier environnemental Il s'agit principalement de faire face au changement climatique et de dissocier la croissance économique de l'utilisation des ressources. En mettant l'accent sur le moyen terme (2010), ce volet de la stratégie de Lisbonne vient en complément de la seconde grande stratégie transversale de l'Union européenne, à savoir la stratégie en faveur du développement durable, adoptée également en juin 2001, et qui couvre les problèmes à long terme, ainsi que la dimension internationale du développement durable. D'autres compléments ont été effectués au fur et à mesure des années. Par exemple, c'est à l'issue du Conseil de Barcelone de mars 2002 qu'il a été décidé d'insérer dans le volet social un nouvel objectif visant, d'ici 2010, à " augmenter progressivement d'environ cinq ans l'âge moyen effectif auquel cesse, dans l'Union européenne, l'activité professionnelle ».

B. Un bilan décevant à mi-parcours

Si l'on se réfère à l'objectif principal de la stratégie visant à rattraper et dépasser l'économie américaine, il est certain qu'il n'a guère de chance d'être atteint en 2010. Au contraire, les principaux indicateurs témoignent de la poursuite du creusement de l'écart en faveur des Etats-Unis, au moment même où le dynamisme de plusieurs pays asiatiques constitue un nouveau défi pour l'économie européenne. La stratégie de Lisbonne ne peut être présentée comme un échec total, car, sur plusieurs aspects, elle mérite une appréciation positive. Toutefois, avec le recul, il apparaît nettement que le projet initial souffrait de profondes faiblesses, fragilisant ses chances de réussite. - 12 -

1) Des points positifs qui ne doivent pas être

ignorés L'idée d'un échec de la stratégie de Lisbonne est fréquemment évoquée. Pourtant, il est important de ne pas dresser un bilan entièrement négatif des cinq premières années de sa mise en oeuvre. A cet égard, trois points positifs méritent d'être soulignés. a) Une volonté stratégique d'ensemble La stratégie de Lisbonne telle que définie en 2000 témoigne d'une vision globale des défis qui se posent à l'Union européenne. Par la diversité des thèmes abordés et des politiques envisagées, elle se distingue des autres projets européens. Elle vise à établir une stratégie globale de progrès économique, social et environnemental, avec une échéance de long terme pour mettre en oeuvre les réformes nécessaires. De plus, elle témoigne d'une volonté de coordonner les efforts nationaux, hors des domaines d'intervention de l'Union européenne, afin de renforcer sa place internationale. b) Un objectif clair et bien intégré : 3 % du PIB consacrés à la recherche Cet objectif, intégré à la stratégie de Lisbonne par le Conseil européen de Barcelone en mars 2002, est sans doute aujourd'hui le plus visible de la stratégie. Il est en effet très fréquemment cité et constitue une référence en matière d'effort de recherche. c) Les indicateurs et la comparaison des bonnes pratiques La méthode ouverte de coordination créée dans le cadre de la stratégie de Lisbonne a étendu le recours aux indicateurs, afin de comparer les performances des Etats et d'échanger les meilleures pratiques. Cette démarche de benchmarking - en français étalonnage des performances - était à l'origine utilisée dans le secteur privé mais l'a été au cours des dernières années dans le secteur public. Son usage doit être encouragé car il peut permettre d'éclairer les débats nationaux et de faciliter les choix en matière de réformes. - 13 - La Délégation pour l'Union européenne a d'ailleurs adopté cette approche à plusieurs reprises, à travers des rapports comparatifs, lorsque des réformes importantes sont prévues en

France.

2) De profondes faiblesses

Les performances de l'économie européenne en matière de croissance, de productivité ou d'emploi, ne sont pas à la hauteur, aujourd'hui, de ce qui était attendu. A l'analyse, il ressort que la conception même de la stratégie de Lisbonne et sa mise en oeuvre ont comporté plusieurs points faibles. a) Des objectifs irréalistes (1) Des objectifs et indicateurs trop nombreux Dès l'origine la stratégie a inclus trop d'objectifs. Selon certains observateurs, elle comprend 28 objectifs principaux, 120 objectifs secondaires et 117 indicateurs, mais ces chiffres mêmes sont sources d'incertitudes. Cette tendance à tout inclure dans la stratégie s'est aggravée au fil du temps. Elle est d'autant plus regrettable que l'objectif principal de la stratégie, " devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde en 2010 », bien qu'il témoigne d'une ambition légitime, est lui-même très général, si on le compare à d'autres grands projets européens comme le marché unique ou la monnaie unique. Cette dispersion a deux conséquences négatives : elle nuit à la cohérence du projet et restreint sa visibilité et sa dynamique. Elle a aussi des répercussions sur la méthode car il est très difficile d'identifier les compétences et les niveaux de responsabilité. Ce diagnostic est fait dans le rapport Kok, qui souligne que " le champ d'action de la stratégie de Lisbonne est devenu trop vaste pour être perçu comme un ensemble intégré. Lisbonne traite de tout, et donc de rien. ». Cette observation figure aussi dans le rapport de printemps de la Commission. - 14 - (2) Des objectifs ne prenant pas en compte les différences initiales et les capacités de chaque pays à les atteindre Les divers objectifs et indicateurs ont été fixés de façon similaire pour l'ensemble des Etats membres, quelle que soit leur situation de départ et leur potentialité. Tous les Etats ont un intérêt évident à voir la compétitivité de l'Union européenne s'accroître, tout en préservant le modèle social européen et en veillant à la durabilité de ce développement. Mais il est tout aussi évident que les Etats membres ne partent pas du même point : d'une part, chacun d'entre eux a ses points forts et faibles (que la Commission a d'ailleurs mis en exergue dans une annexe au rapport précédant le Conseil européen du printemps 2004 (1) d'autre part, leur capacité à contribuer à certains objectifs de la stratégie peut varier sensiblement. Comme l'a indiqué aux rapporteurs un collaborateur du Président Barroso, Malte ne doit peut-être pas fournir un effort de recherche équivalent à celui de la

France, par exemple.

Par ailleurs, dans un récent rapport du Conseil d'analyse

économique

(2) les professeurs Guido Tabellini et Charles Wyplosz observent : " Ces objectifs quantitatifs ressemblent aux plans soviétiques : ils communiquent une impression de précision trompeuse (...). Plus important encore, les objectifs de Lisbonne sont définis en terme de résultats et non pas de mesures à prendre. On sait comment augmenter le taux d'emploi, mais pas comment atteindre une valeur cible particulière. ». b) Des objectifs trop dépendants des Etats Une grande partie des objectifs visés par la stratégie de Lisbonne relève de la compétence des seuls Etats membres. En soi, cet aspect n'est pas critiquable, car il témoigne de la volonté des initiateurs de la stratégie de rendre plus efficace la coopération intergouvernementale. Cependant, les multiples indicateurs fixés par la stratégie sont plus ou moins prioritaires et plus ou moins difficiles à atteindre. (1)

COM(2004) 29 final.

(2) " Réformes structurelles et coordination en Europe », 2004. - 15 - Comme l'a indiqué le professeur Wyplosz lors de son audition, les gouvernements peuvent alors choisir librement certaines mesures, de préférence les plus banales, et ignorer les autres, souvent les plus importantes. Ils peuvent ainsi montrer à bon compte qu'ils ont agi comme promis, et pourtant rien de substantiel n'est accompli. Il semblerait d'ailleurs que cette tendance à ne pas accorder une attention suffisante aux engagements souscrits dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, soit plus prononcée dans les " grands » Etats (Allemagne, France, Italie) que chez les autres partenaires, où les positions prises par les gouvernants au sein des institutions communautaires font l'objet de véritables débats publics. c) Une absence de mobilisation et d'adhésion Faire de l'Europe l'économie mondiale la plus dynamique impose pour le moins une mobilisation de l'ensemble de la société européenne. Les initiateurs de la stratégie avaient d'ailleurs précisé dans les conclusions du Conseil de Lisbonne que " les collectivités régionales et locales, ainsi que les partenaires sociaux et la société civile seront activement associés dans diverses formes de partenariats ». Une telle association n'a manifestement pas encore été réalisée. Les parlements nationaux, qui devraient constituer des relais indispensables pour parvenir à une véritable appropriation de la stratégie par les diverses forces des sociétés nationales, n'ont guère débattu du contenu et de la mise en oeuvre de la stratégie. Les grandes orientations de politique économique et les lignes directrices pour l'emploi auraient pourtant mérité des débats en séance publique. La " stratégie de Lisbonne » associe si peu les Européens à sa mise en oeuvre que rares sont d'ailleurs ceux qui savent ce que ces termes recouvrent. L'expression " stratégie de Lisbonne » n'est en rien évocatrice de la politique qu'elle désigne et, par-là même, ne facilite guère une appropriation de ses objectifs par la population européenne. Si l'on ajoute que la stratégie de Lisbonne interfère - 16 - avec les processus de Bologne, Cardiff, Cologne et Luxembourg, on conviendra facilement qu'il y a de quoi déboussoler les " eurocrates » les plus convaincus et renforcer le scepticisme spontané des citoyens à l'encontre de tout ce qui vient de " Bruxelles » ... Les diverses faiblesses affectant la stratégie de Lisbonne auraient pu conduire à l'abandon pur et simple de ce programme. La Commission européenne, prenant appui sur le rapport du groupe de haut niveau présidé par M. Wim Kok, propose plutôt de la réactiver. - 17 -

II. LA REACTIVATION DE LA STRATEGIE DE

LISBONNE

L'Union européenne et les Etats membres n'ont pas souhaité abandonner la stratégie de Lisbonne. Ils ont engagé une réflexion visant à expliquer l'insuffisance de ses résultats et trouver les moyens de la relancer.

A. Le diagnostic du rapport de Wim Kok

Le Conseil européen de mars 2004 a chargé M. Wim Kok, ancien Premier ministre des Pays- Bas, de constituer un groupe de haut niveau chargé de dresser le bilan à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne et de formuler des propositions en vue du Conseil européen de mars 2005. Le groupe de haut niveau, composé de treize personnalités qualifiées, a rendu son rapport début novembre 2004.
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