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RAPPORT INTER-ASSOCIATIF

SUR LES DIFFICULTÉS D'ACCÈS

AU PARC SOCIAL

DES MÉNAGES À FAIBLES RESSOURCES

JUIN 2020

2

RAPPORT INTER-ASSOCIATIF

SUR LES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AU PARC SOCIAL DES MÉNAGES À FAIBLES RESSOURCES 2

REMERCIEMENTS

Nous souhaitons adresser nos remerciements à tou·te·s les profe ssionnel·le·s qui, malgré leur

emploi du temps très chargé, nous ont accordé du temps et de la con ance et ont ainsi contribué à

cette recherche. Nous remercions les services du ministère du logement pour nous a voir donné accès aux données du Système National d'Enregistrement de la demande de logement social (SNE) a n de réaliser les traitements statistiques que nous estimions nécessair es. Nous témoignons un remerciement spéci que à tous les intermédiaires associatifs qui ont bien voulu répondre à l'enquête malgré les multiples sollicitat ions extérieures qu'ils reçoivent. Le

travail effectué auprès des ménages apporte une connaissance indispensable pour comprendre des

phénomènes sur lesquels nous n'avons qu'une très faible visibilité. Nous remercions toutes les personnes avec qui nous avons pu nous entretenir pour nous avoir

transmis des informations sur leurs pratiques, et avoir répondu à nos questions, alimentant notre

ré exion. Nous remercions également tous les chercheur·e·s et professionnel·le·s retraité·e·s qui ont

partagé avec nous leur connaissance du sujet. Nous tenions également à remercier les membres

du comité de pilotage et du comité scienti que de cette étude qui ont suivi la progression de ce

travail, nous ont permis d'adapter constamment notre méthodologie et de renforcer nos résultats.

Nous adressons particulièrement ces remerciements à Michel Vivinis, Pierre Madec, Michel Platzer,

Thierry Verrier, Jean Merckaert, Manuel Domergue, François Meekel, Diane Forin, Bernard Lacharme,

Catherine Roubaud et Jean-Claude Driant.

Nous remercions ainsi toutes les personnes qui ont contribué de près ou de loin à alimenter ce

rapport et les propositions qui en découlent : nous espérons qu'elles trouveront dans le travail réalisé l'importance de leur contribution à ce diagnostic sur les dysfonctionnements d'une politique publique aussi fondamentale que celle du logement social.

RÉDACTRICE DU RAPPORT :

Pauline PORTEFAIX

CONTRIBUTEURS :

Pierre MADEC,

Michel VIVINIS,

Pierre GRAVOIN,

Pierrick DUBOURG,

Jean-Claude DRIANT

3

RAPPORT INTER-ASSOCIATIF

SUR LES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AU PARC SOCIAL DES MÉNAGES À FAIBLES RESSOURCES

CONTEXTE DE RECHERCHE

Cette recherche a été lancée à l'initiative d'un groupement de six associations de solidarité pour

le logement : le Secours Catholique, ATD Quart Monde, Habitat et Humanisme, la Fondation

Abbé Pierre, l'Association DALO, Solidarités nouvelles pour le logement. Le constat fait par ces

associations est que, faute de ressources sufsantes, des ménages sont aujourd'hui exclus du logement social. Ces ménages sont contraints d'assumer des taux d' effort considérables dans le parc privé ou de rester bloqués dans le circuit de l'hébergement (O

NPES, 2018).

Une telle situation est en contradiction agrante avec l'afrmation, par la loi, du droit au logement.

Elle résulte de l'organisation d'un système économique, politique, juridique et nancier, qui exclut

de fait, pour cause de ressources insufsantes, des catégories ent ières de la population. Face à cette situation, le projet commun des associations citées plus haut est de mener une réexion,

sous la forme d'une recherche portant sur un état des lieux de la question. Les résultats de cette

recherche serviront de base de réexion pour proposer des solutions opé rationnelles au problème identié.

RÉSUMÉ

Cette recherche tente d'objectiver et de caractériser les mécanismes d'exclusion, à l'oeuvre dans le

système d'attribution des logements du parc social, qui en bloquent l'accès au x ménages à faibles ressources. L'analyse s'intéresse avant tout à la question du poids donné au critè re de solvabilité

des demandeurs dans l'accès au parc social. Une approche statistique, fondée sur l'exploitation des

données enregistrées dans le SNE (Système National d'Enregistrement des demandes de logement

social), aborde ainsi les caractéristiques de la demande de logements sociaux et leur inuence sur les

taux d'attribution selon le niveau de revenu des demandeurs. Cette analyse montre que, jusqu'à un certain niveau de ressources, les chances de succès de la demande augmentent lorsque les ressources des demandeurs augmentent. Alors que

le parc social a vocation à corriger les phénomènes d'exclusion du marché du logement, ce

dysfonctionnement dans le système d'attribution est causé simultanément par un effet structurel

lié à la répartition de l'offre et aux niveaux des loyers des logements sociaux, et par les pratiques

des acteurs du système d'attribution. L'analyse des difcultés rencontrées par les demandeurs à

faibles ressources pour accéder au logement social conrme l'ex istence de processus d'exclusion

d'une partie d'entre eux lors de la désignation des candidats à la commission d'attribution et au

moment de l'attribution du logement. Ces analyses se fondent sur une enquête auprès des intermédiair es associatifs qui accompagnent

les ménages dans leurs démarches d'accès au parc social et sur des entretiens avec les parties

prenantes du système d'attribution, sur cinq territoires d'étude aux contextes politiques, sociaux

et immobiliers différents. Ils permettent de tirer des enseignements certes contextuels et partiels,

mais qui apportent néanmoins des connaissances cruciales sur les dysfonctionnements globaux du système d'attribution, analysé sous l'angle particulier des ressources des demandeurs. 4 LISTE DES ABRÉVIATIONS, DES SIGLES ET DES ACRONYMES ...................................6 INTRODUCTION ........................................................................

CHAPITRE 1

Caractéristiques de la demande de logements sociaux et des taux d' attribution selon le niveau de revenu des demandeurs

1. Analyses déjà disponibles sur les demandeurs à faibles ressources et leurs lacunes ..................35

A) Analyses déjà disponibles ........................................................................

.................................35

B) Lacunes des analyses déjà disponibles : estimation du taux d'attribution ..............................37

C) Lacunes des analyses déjà disponibles : ancienneté des donné es ........................................39 D) Lacunes des analyses déjà disponibles : la nécessité d'une analyse ne des demandeurs

à faibles ressources

2. Choix méthodologiques de traitement du chier SNE et variables d'analyse retenues ...........40

A) Données SNE mobilisées ........................................................................

...................................40

B) Variable du Revenu par Unité de Consommation (RUC) .........................................................41

C) Autres variables utilisées ........................................................................

...................................42

D) Fiabilité des données utilisées : des ressources mal renseignées par les demandeurs dans le

SNE ?

3. Analyse des caractéristiques et taux d'attribution des ménages à faibles ressources ..............46

A) Résultat d'ensemble : une demande qui augmente et qui s'est appauvrie contre un taux d'attribution en baisse ..........................46

B) Taux d'attribution : de fortes différences selon le niveau de ressources ...............................50

C) Hypothèses explicatives du taux d'attribution élevé des ménages à très faibles ressources 51

D) Caractéristiques des demandeurs à faibles ressources et leurs conséquences sur le taux d'attribution E) Disparités d'accès des ménages selon le type de logement et

les localisations demandées ........................................................................

F) Corrélation entre niveau de ressources des demandeurs et taux d'attribution : une probabilité d'attribution croissante selon le revenu des demandeurs ...........................70

CONCLUSION du chapitre 1

..............................72

CHAPITRE 2

Caractériser les difcultés rencontrées par les demandeurs à faibles ressources ......................75

1. Questionnements et méthodologie ........................................................................

........................75 A) Objectifs de l'enquête menée auprès des intermédiaires as sociatifs ....................................75

B) Méthode de constitution de l'échantillon ........................................................................

.........76

2. Corrélation entre les caractéristiques des demandeurs et leur présentation ou non

en CAL

A) Prol spécique des ménages de l'échantillon ........................................................................

77

B) Caractéristiques distinctes des ménages présentés et non-présentés en CAL .........................83

C) Typologie des prols de ménages de l'échantillon ..................................................................86

3. Nature des blocages rencontrés par les ménages 89

SOMMAIRE

5

RAPPORT INTER-ASSOCIATIF

SUR LES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AU PARC SOCIAL DES MÉNAGES À FAIBLES RESSOURCES

A) Montant et instabilité des ressources ........................................................................

...............90

B) Ressources faibles avec une APL nulle ou insufsante ...........................................................92

C) Ressources dépendantes du titre de séjour ........................................................................

.....93

D) Ressources utilisées comme prétexte pour masquer des motifs inavouables .....................95

E) Inadéquation des ressources au logement adéquat ................................................................96

F) Autres difcultés non liées aux ressources mais liées à la précarité des ménages à faibles

ressources

G) Difcultés liées à une revendication de liberté de choix .........................................................99

CONCLUSION du chapitre 2 ........................................................................ .....................................101

CHAPITRE 3

Les processus d'exclusion d'une partie des ménages à faibles ressources lors de la désignation

des candidats et de l'attribution d'un logement ......104

1. Une succession de processus qui excluent une partie des ménages à faibles ressources au

moment de la désignation ....................................105

A) Ménages non identiés, qui ne sont pas encore demandeurs ou qui sont invisibles parmi les demandeurs ........................................................................

B) Ménages identiés mais non présentés ........................................................................

.........108

C) Inégalité d'accès au parc social : des pratiques de désignation hétérogènes selon les territoires

et selon les acteurs

D) Un système de priorisation saturé qui met en concurrence les ménages : les stratégies de

positionnement des candidats ........................114

2. Le poids du critère des ressources dans le processus d'attribution ..........................................116

A) Appréciation de la situation nancière des ménages : rigidité et variation des critères de

solvabilité et différences d'accessibilité au parc social B) Une sélection des ménages à faibles ressources en fonction du " risque » qu'ils représentent C) Conditions d'accès au parc social des ménages à faibles ress

ources : le rôle des conseillères en économie sociale et familiale et des mesures d'accompagnement ..................................121

D) Un objectif législatif d'attribution pour les ménages à faibles ressources non atteint et qui serait difcilement atteignable dans le contexte actuel selon les acteurs ...........................123

3. Les conséquences de ces processus pour les ménages à faibles res sources ..........................130

A) Un système d'attribution qui ne peut pas être isolé de la question de l'insufsance de l'offre de logements à bas loyers ........................................................................

...............................130

B) Délais d'attente rallongés et non maîtrisés ........................................................................

....139

C) Localisation et type de logement comme variables d'ajustement .......................................139

D) Impact négatif d'un refus du ménage sur le traitement ultérieur de sa dem ande : un phénomène accentué pour les ménages à faibles ressourc es ........................................140 CONCLUSION du chapitre 3 ........................................................................ .....................................142 CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................................ ...................................144 BIBLIOGRAPHIE ........................................................................

ANNEXES

Annexe 1- Liste des entretiens ........................................................................

Annexe 2 - Questionnaire de l'enquête

........................158 Annexe 3 - Présentation des structures qui ont répondu à l'enquête Annexe 4 - Données brutes issues de l'enquête ..........163 Annexe 5 - Explication technique de la construction de la CAH 6

LISTE DES ABRÉVIATIONS,

DES SIGLES ET DES ACRONYMES

AAH :

Allocation aux adultes handicapés

ACD :

Accords collectifs départementaux

AEEH :

Allocation d'éducation de l'enfant handicapé AJPP : Allocation journalière de présence parentale AL :

Allocation logement

ALPIL : Action pour l'insertion par le logement

ANCOLS :

Agence nationale de contrôle du logement social

AORIF :

Association des organismes de logement social de la région Île-de-

France

APUR :

Atelier parisien d'urbanisme

CAH :

Classication ascendante hiérarchique

CAL :

Commission d'attribution de Logement

CCH :

Code de la construction et de l'habitation

CESF :

Conseillère en économie sociale et familiale

CGDD :

Commissariat général au développement durable

CGET :

Commissariat général à l'égalité des territoires

CHRS :

Centre l'hébergement et de réinsertion sociale CIA :

Convention intercommunale du logement

CIL :

Conférence intercommunale du logement

CLLAJ :

Comité local pour le logement des jeunes

COMED :

Commission de médiation

DALO :

Droit au logement opposable

DAHO :

Droit à l'hébergement opposable

DGALN :

Direction générale de l'aménagement, du logement et de la na ture

DHUP :

Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

DRIHL :

Direction régionale interministérielle à l'hébergement et au logement ENL :

Enquêtes nationales logement

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