[PDF] Le bilan du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère

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LE BILAN

DU RATTACHEMENT

DE LA GENDARMERIE

NATIONALE

AU MINISTÈRE

Rapport demandé par la commission des finances du Sénat

Mai 2021

Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur - mai 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire

PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5

SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 9

RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................... 15

INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 17

CHAPITRE I LES SYNERGIES OPÉRATIONNELLES ENTRE LES FORCES DE

SÉCURITÉ RESTENT LIMITÉES ................................................................................................... 19

I - LE DUALISME POLIS COMPLÉMENTARITÉS ENTRE LA

POLICE ET LA GENDARMERIE NATIONALES......................................................................................... 19

A - Le dualisme policier français ........................................................................................................................... 19

B - Des forces distinctes et complémentaires ......................................................................................................... 20

II - LE MAILLAGE LOCAL DES DEUX FORCES DOIT ÊTRE ADAPTÉ AFIN DE MIEUX

RÉPONDRE AUX ÉVOLUTIONS DES TERRITOIRES ............................................................................... 22

A - ........................................... 22 B - ................................................................................. 24

C - Une situation qui pourrait évoluer à la suite de la publication récente du Livre blanc de la sécurité

intérieure ................................................................................................................................................................ 25

D - Une adaptation nécessaire des critères qui fixent la compétence territoriale des deux forces ......................... 26

E - Mieux ad ................... 30

III - NCÉES, LES SYNERGIES OPÉRATIONNELLES SONT LIMITÉES ............... 34 A - .............................................................. 34

B - La sécurité publique : une insuffisante formalisation de la coordination locale entre les deux forces ............. 34

C - La police judiciaire : un trop grand cloisonnement entre les deux forces ........................................................ 38

D - ...................................................................................... 45 E - La coordination des forc .................................... 50

F - : un récent schéma national pour mieux coordonner les moyens ................................. 53

CHAPITRE II LES MUTUALISATIONS ENTRE LES FORCES DE SÉCURITÉ, ACCÉLÉRÉES PAR LE RATTACHEMENT, DEVRAIENT ÊTRE ÉTENDUES ET

MIEUX ÉVALUÉES ............................................................................................................................ 57

I - UNE ABSENCE DE STRATÉGIE DE MUTUALISATION ...................................................................... 57

A - ............................................................................... 57

B - ............ 58

II - LA MUTUALISATION DES FONCTIONS INTERNATIONALES ET TECHNIQUES PEUT

ENCORE PROGRESSER................................................................................................................................... 59

A - La coopération internationale : une réelle volonté de mutualiser sans parvenir à supprimer tous les

doublons ................................................................................................................................................................. 59

B - : des mutualisations effectives, dans le respect des besoins

de chacune des forces ............................................................................................................................................. 62

C - La police technique et scientifique : une mutualisation peu ambitieuse .......................................................... 66

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COUR DES COMPTES

4 III - LA MUTUALISATION DES FONCTIONS DE SOUTIEN : UNE POLITIQUE

VOLONTARISTE QUI RENCONTRE DES LIMITES .................................................................................. 70

A - ............................................................................................... 71

B - Une fonction de soutien mutualisée depuis 2014 au niveau local au travers des SGAMI ............................... 73

IV - LES GAINS DE MUTUALISATION RESTENT DIFFICILES À APPRÉCIER.................................. 83

A - Des objectifs et des indicateurs à préciser ........................................................................................................ 83

B - Une méthode de mesure des mutualisations à compléter ................................................................................. 84

V - UN LIEN MAINTENU AVEC LE MINISTÈRE DES ARMÉES EN MATIÈRE DE SOUTIEN :

LA DÉLÉGATION DE GESTION CADRE DU 28 JUILLET 2008 ............................................................... 85

VI - LA MUTUALISATION DE LA FORMATION SE LIMITE À LA FORMATION CONTINUE ....... 86

A - Le caractère militaire de la formation initiale des gendarmes, obstacle majeur à un partage avec celle

des policiers ........................................................................................................................................................... 86

B - Des formations continues communes pourraient être développées .................................................................. 87

CHAPITRE III LE RATTACHEMENT A BÉNÉFICIÉ AUX PERSONNELS MAIS RÉDUIT LES MARGES BUDGÉTAIRES DE LA GENDARMERIE .......................................... 93 I - LES PERSONNELS DE LA GENDARMERIE ONT BÉNÉFICIÉ DU RATTACHEMENT AU

IEUR ....................................................................................................................... 93

A - Un mécanisme de parité globale ...................................................................................................................... 94

B - Une identité militaire de la gendarmerie préservée ........................................................................................ 101

II - LES MOYENS BUDGÉTAIRES SONT OBÉRÉS PAR LE POIDS CROISSANT DE LA

MASSE SALARIALE ........................................................................................................................................ 102

A - Une architecture budgétaire qui a évolué depuis le rattachement .................................................................. 102

B - Une très forte croissance de la masse salariale qui empêche de satisfaire des besoins importants dans

................................................................................................................................................ 103

CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................................................................................... 119

LISTE DES ABRÉVIATIONS ......................................................................................................................... 121

ANNEXES .......................................................................................................................................................... 125

Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur - mai 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. enquêtes que

leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté

La cont radiction

ensuite, sont sy stématiqu ement soumise s aux responsabl es des administrations ou organi smes

Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication

tres

personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont

présentées en annexe du texte de la Cour.

La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de

publication. Tout contr ôle ou enquête est confi é à un ou plus ieurs rap porteurs. Le rapport

définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins

-rapporteur et veille à la qualité des contrôles. Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réalisatio loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances -3-1 du code des j uridict ions financières -6 du code des juridictions financières (présidents des assemblées). er août 2001 relative aux

lois de finances, le président de la commission des finances du Sénat a ainsi demandé à la Cour des

comptes, par un courrier du 20 janvier 2020, de réali ser un e enquêt e portant sur " le bi lan de

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COUR DES COMPTES

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le Premier président a été transmise le 8 juin au président de la commission des finances du Sénat

date de transmission du rapport, fixée à la mi-mai 2021.

en évidence les conséquences du rattachement sur la gendarmerie elle-même et son impact sur les

deux ensemble. -major des armées, au sec

directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN), au directeur général de la police nationale

(DGPN), au directeur des affaires criminelles et des grâces (DACG), au chef du contrôle général des

armées (CEMA, pour IGA,

pour information). Une notification complémentaire a été adressée le 18 juin au préfet de police de

Paris.

Conformément à ses normes professionnelles, la Cour a procédé à des contrôles sur place et

sur pièces. retiens ont été ainsi organisés dans les services

de la DGGN, de la DGPN (direction centrale de la sécurité publique DCSP, direction centrale de la

police judiciaire DCPJ), du secrétariat général (direction de l'évaluation de la performance, de l'achat,

des finances et de l'immobilier, DEPAFI), de la chancellerie (DACG) et du ministère des armées

(direction des ressources humaines). Concernant spécifiquement la police judiciaire, trois entretiens

ont été menés avec le pôle judiciaire Institut de recherche criminelle de la Gendarmerie nationale

(IRCGN), le service à compétence nationale de la police technique et scientifique de la police (SCPTS) contre la délinquance itinérante (OCLDI), géré par la gendarmerie.

Des réunions avec les secrétaires généraux de trois syndicats de policiers, le secrétaire général

et le groupe de liaison du conseil de la fonction militaire dans la gendarmerie ont eu lieu. Par ailleurs,

territoire ont été rencontrés.

Des questionnaires ont été adressés aux directeurs généraux de la police et de la gendarmerie,

-Ouest, secrétariat général

pour l'administration du ministère de l'intérieur - SGAMI, état-major de région de gendarmerie,

préfecture de départem ent, procureurs de la Répub lique pr ès le tribunal judiciai re, direction

départementale de la sécur it é publi que, groupement de gendarmeri e départementale et brigade

départementaux ruraux et urbains et entre départem ents ayant connu ou non des redéploiements entre les zones de compétence des deux forces.

Les observations provisoires, délibérées par la quatrième chambre le 29 janvier 2021, ont été

communiquées le 2 mars aux autor

directeur général de la police nationale, le directeur général de la gendarmerie nationale, le préfet de

-major

des armées et la directrice des affaires criminelles et des grâces. Le chef du contrôle général des

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PROCÉDURES ET MÉTHODES

7 La Cour a reçu les réponses du ministère des arm et d e la pr éfect ure de police de Paris les 7 et 9 avril , du ministère de l a justice , le 12 avril. des di spo -3-1 du code des j uridi ctions financières. Ont été entendu s et le directeur général de la gendarmerie nationale.

En tenan

communication a été dé libér é le 22 avril 2021 par la quat rième chambre, prési dée par

M. Gilles Andréani, et composée de Mmes Démier et Faugère, conseillères maîtres, présidentes de

section, M Antoine, conseiller maître, Mme Toraille, conseillère maître, MM. Vught et Sciacaluga,

conseillers maîtres, ainsi que, en t ant que ra pporteurs, M. Laurent Michelet, conseiller maître,

M. Stéphane Auzilleau, rapporteur extérieur, Mme Berthe Gerbier, vérificatrice et, en tant que contre-

rapporteur, M. Jean-Michel Lair, conseiller maître.

Le projet de communication a ensuite été examiné et approuvé le 11 mai 2021 par le comité du

rapport public et des progr ammes de la C our, composé de M. Moscovici, premier présid ent, MM. Morin, Andréani, Terrien, Mme Podeur, MM. Charpy, Gautier, Mme Camby, rapporteure

générale du comité, présidents de chambre, et Mme Catherine Hirsch de Kersauson, procureure

générale, entendue en ses avis. Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur - mai 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur - mai 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes été réalisé par la loi n°2009-971 du 3 août 2009. Il

au profit de la sécurité intérieure, processus qui préservait le statut militaire des gendarmes.

cularités. Ce rattachement a produit un effet néanmoins encore progresser dans leur coopération. En dépit de progrès incontestables, les synergies opérationnelles entre les deux forces de sécurité restent limitées démographie du pays, qui ont abouti au maintien de deux forces distinctes pour les villes et la campagne. Le légi er de la loi du 3 août 2009, la place et la spécificité de la gendarmerie nationale. Les pouvoirs publics disposent de deux forces distinctes et complémentaires, ce qui leur off re une lar ge g amme de capa cités militaire s et civiles pouvant se combiner et se compléter entre elles.

confiant à la police le milieu urbain et à la gendarmerie le rural et le périurbain. Plusieurs

redéploiements de zones de compétence ont été organisés depuis 2003, sans que cette répartition

ait été précisément affinée au-delà de ce principe général.

2015, apr

concernés de chaque force. Dans le cadre des travaux sur le Livre blanc de la sécurité intérieure

de novembre 2020, les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales ont fait

persistent, sur le s euil de population à prendre en compte et la possible bascule e n zone

gendarmerie de villes chefs-lieux, voire de départements entiers alors que les évolutions de la

délinquance et de la population couve rte appe lle nt une a daptation des critère s fixant la

compétence territoriale des deux forces. En particulier, il pourrait être souhaitable de prendre

en compte la doct

la compétence sur des bassins de délinquance particuliers à celle qui apparaîtrait la mieux à

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COUR DES COMPTES

10 La gendarmerie a rationalisé ses structures et ses missions territoriales au cours des vingt ec la population couverte ou le niveau de la délinquance, ce qui laisse des marges de progrès.

En matière opérationnelle, la loi de 2009 incite à la complémentarité et à la coopération

des deux forces et les encourage à développer entre elles des synergies

nécessaire que leur organisation et leurs modes de gestion sont distincts et contrastés : la chaîne

de commandement de la gendarmerie est plus intégrée et moins spécialisée en fonction des ositifs transversaux ont été créés afin de faciliter la conduite de missions communes ou conjointes entre les deux forces, aux niveau central comme fonctionnelle et hiérarchique du préfet de département sur le commandement des groupements de gendarmerie. Des pratiques divergentes, voire des tensions, existent entre les deux forces autour des grandes missions prioritaires (police judiciaire, renseignement territorial, lutte contre Les quatorze offices centraux de police judiciaire (dix pilotés par la police et quatre par la gendarmerie) comprennent des personnels des deux forces mais leur fonctionnement est

généralement fortement orienté vers leur force de référence, tandis que les effectifs issus de

organisée est peu partagé entre les deux forces et la lutte contre la cybercriminalité certain défaut de coordination.

transformée. Elle participe a cti vement à la chaîne du renseignem ent territoria l, s ous la

responsabilité de la police nationale, à hauteur de 15 moyens du service. La répartition actuelle des compétences et des moyens de la gendarmerie et du service ces moyens dans un service unique permettrait de résoudre cette difficulté. notamment par la lutte contre le terrorisme ont vu leurs effectifs augmenter sensiblement. Elles

demeurent cependant très indépenda ntes les unes des autres, m algré un schéma national

rvention (UCO ainsi que les synergies et la rationalisation de leurs moyens. septembre 2020 vise, quant à lui, Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur - mai 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

11 Les mutualisations entre les forces de sécurité, accélérées par le rattachement, peuvent encore progresser formaliser un plan de rationalisation et de mutualisation des moyens et des missions des deux Dans plusieurs domaines, néanmoins, une mutualisation de structures, à court ou moyen en toutes circonstances. La mutualisation et la rationalisation des moyens de soutien entre les deux forces ont été

De nouveaux services mutualisés entre les deux forces ont été créés, au niveau central ou local

La direc tion de la coopé ration int erna tionale (DCI), mutualisé e entre police et

gendarmerie, a permis à cette dernière de se positionner sur un sujet sur lequel elle pesait peu

indispensable dans ce domaine au sein de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Structure support mutualisée, le service des technolo

domaine du numérique et de la lutte contre la cybercriminalité. En dix ans et près de cinquante

projets portés, il a permis, au-delà du décloisonnement de fichiers initialement non partagés

entre la police et la gendarmerie nationales, de développer des solutions novatrices au profit des

deux forces. Il est désormais rattaché fonctionnellement à une nouvelle direction du numérique

(DNUM), qui devra veiller à prendre en compte les besoins opérationnels des deux forces de

sécurité et maintenir le lien étroit entre usagers et concepteurs des systèmes qui est un atout du

ST(SI)².

La police technique et scientifique (PTS) semble, elle aussi, se prêter à la réalisation de

considérablement développée au cours de dix dernières années. Cependant, les deux forces,

porteuses de conceptions différentes, ne partagent pas une même stratégie de convergence. La

que la gendarmerie maintient une plateforme par département, dans une logique de proximité

et de disponibilité au profit des groupements départementaux. La création au 1er janvier 2021

ce utile ppant des expertises de pointe dans les Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur - mai 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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12 Dans le champ du soutien proprement dit, au niveau central, le service de l'achat, de

l'innovation et de la logistique du ministère de l'intérieur (SAILMI) est compétent pour tous les

tiers sur les cinq dernières années ont été passés au profit des deux forces.

Sur le plan local, la création en 2014 des

police (SGAP), visait à assurer une mutualisation étendue des moyens de soutien des deux

forces, en y intégrant ceux de la gendarmerie. Les SGAMI ont bénéficié au total du transfert

, soit près de 4 % de leur effectif total en 2019, niveau souvent estimé insuffisant localement, et qui traduit une réalisation seulement partielle des ambitions initiales des SGAMI. seulem existants. Le domaine de la formation est celui dans lequel des mutualisations pourraient être

également

deux forces que de leur synergie opérationnelle. Si le caractère militaire de la gendarmeriequotesdbs_dbs43.pdfusesText_43

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