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RVATIONS DÉFINITIVES

ET SES REPONSES

ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER

(Département du Puy-de-Dôme)

Exercices 2014 et suivants

Observations définitives

délibérées le 25 novembre 2021 2/64

SOMMAIRE

SYNTHESE ............................................................................................................................ 4

RECOMMANDATIONS .......................................................................................................... 6

1- PRÉSENTATION DE .......................................................................... 7

1.1- Le statut juridique ......................................................................................... 7

1.2- ................................... 9

1.3- ................................................................... 12

2- ORGANISATION INTERNE ............................................. 12

2.1- Le fonctionnement des instances de gouvernance .................................. 12

2.1.1- ............................................................................. 13

2.1.2- ...................................................................... 15

2.1.3- Le directeur ............................................................................................. 17

2.2- ation interne ................................................................................. 18

2.2.1- Une organisation du travail désormais articulée sur une logique de projets

............................................................................................................... 18

2.2.2- ...................................................................................... 19

2.2.3- Les outils de gestion ............................................................................... 19

2.2.4- La gestion des marchés publics : une compétence devenue transversale

............................................................................................................... 21

2.2.5- ........................................................... 23

3- LES ACTIVITES FONCIENT ............................................ 23

3.1- Les principaux constats intéressant les activités foncières de

................................................ 24

3.1.1-

de portage .............................................................................................. 24

3.1.2- -exécuté

au cours de la période contrôlée ............................................................. 26

3.1.3- .............. 27

3.2- La

rétrocédé

biens portés ................................................................................................. 28

3.3-

...................................................................................................................... 29

3.4-

prévenir les risques juridiques ................................................................... 31

3.4.1-

2018 ....................................................................................................... 31

3.4.2- La conclusion de conventions de portage foncier .................................... 32

3.4.3- Le développement de la planification et de la stratégie foncières ............ 33

3.5- ..... 34

4- LA GESTION BUDGETAIRÉTABLISSEMENT ................. 35

4.1- Le cadre budgétaire, comptable et fiscal applicable aux établissements

publics fonciers locaux ............................................................................... 35

4.2- Le suivi des opérations de portage foncier en comptabilité de stock ..... 36

4.2.1- Le cadre budgétaire et comptable ........................................................... 36

4.2.2- ...................................... 37

4.3- .................................................... 38

4.4- La qualité de la prévision budgétaire ......................................................... 38

4.5- La détermination du résultat ....................................................................... 40

4.6- Les opérations comptables ........................................................................ 40

4.6.1- Les provisions ......................................................................................... 40

4.6.2- Le suivi comptable du patrimoine porté et des stocks ............................. 41

3/64

5- LA SITUATION FINANCIÈRE..................................................................................... 41

5.1- ..................................... 41

5.2- .................................................................... 41

5.3- ........................................................... 42

5.3.1-

de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain .................... 42

5.3.2- é de portage foncier. .................................. 44

5.3.3- ............................................................ 44

5.4- ........................................................ 45

5.4.1- Les charges liées aux portages fonciers ................................................. 45

5.4.2- Les charges de structures ....................................................................... 45

5.5- Le financement des opérations de portage ............................................... 46

5.6- .............................. 47

5.7- Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie

nette .............................................................................................................. 48

5.8- La stratégie et l .................... 49

6- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ........................................................ 50

6.1- Le droit du travail applicable au personnel ............................................... 50

6.2- ...................................... 51

6.3- Le régime des rémunérations ..................................................................... 53

6.4- Les avancements ......................................................................................... 55

6.4.1- .................................................................... 55

6.4.2- Les promotions ....................................................................................... 56

6.4.3- La définition de la qualification professionnelle ....................................... 56

6.5- Les dispositifs de rémunération indirecte ................................................. 57

6.5.1- Les garanties collectives ......................................................................... 57

6.5.2- Les tickets-restaurants ............................................................................ 58

6.5.3- Le véhicule de fonctions ......................................................................... 58

6.6- Le temps de travail ...................................................................................... 58

6.7- Les frais de mission et de déplacement .................................................... 61

6.8- Les contrats de travail des directeurs........................................................ 61

7- ANNEXE : LES DISPOSITIFS DE MINORATIONS FONCIERES ............................... 64

4/64

SYNTHESE

La chambre régionale des comptes a examiné, dans le cadre de son programme 2020, les

2014 et

suivants.

été créé au milieu

des années soixante-le statut spécifique des établissements publics fonciers locaux date de 1991. En conséquence, le parmi les établissements publics fonciers locaux, dont la plupart ont été institués au cours des décennies 2000 et 2010.

Initialement centré sur le Puy-de-

autres départements auvergnats. Ainsi, il couvrait au 31 décembre 2019 le territoire de

22 EPCI et de 699 communes,

Auvergne.

Le fonctionnement et le respect des attributions des différentes instances est conforme à la réglementation, exception faite de la présence de syndicat mixte parmi les adhérents de

présents pour délibérer valablement. Cette situation pouvait être source de difficultés

organisationnelles. de 111 , et enregistré près de 77 a marqué

un point de rupture, avec pour la première fois plus de rétrocessions que de nouvelles

acquisitions réalisées. , la un défaut d de

2014-2018 outil de projection stratégique, la chambre a constaté

durées de portage initialement prévues. L

défaut de formalisation des modalités de gestion des biens portés et des relations tissées entre

et les collectivités bénéficiaires. La conjugaison de ces différents facteurs est de situations irrégulières, souvent complexes, et porteuses de risques importants tions mis en place depuis

2018 sont essentiels à la régularisation du stock et à la sécurité des activités foncières de

, récurrente, qui demeurent sans emploi. La chambre relève que ces excédents ont notamment , bien au-delà de la couverture de besoins de financement , phénomène accentué par le invite en conséquence à adapter , année. 5/64 En matière de gestion des ressources humaines, la croissance des effectifs a alimenté le dynamisme de la masse salariale, également porté par la revalorisation des salaires (bien au- dynamique. 6/64

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1

de 2018 sur la durée. Recommandation n° 2 : Résorber les stocks de foncier anciennement constitués, et

Recommandation n° 3 : Améliorer la qualité des prévisions budgétaires, en prenant

, en vue de Recommandation n° 4 : Résorber les excédents budgétaires, en adaptant le niveau du 7/64 La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a inscrit à son programme de travail, le contrôle des comptes et de la gestion suivants par arrêté n°79 du 20 décembre 2019. Les diligences de contrôle ont plus particulièrement porté sur : - l ; - la gestion des ressources humaines ; - les études et les activités foncières ; - la fiabilité des comptes et la situation financière ; notifié le 11 août 2021 à M. Daniel BENTZ ainsi en fonctions durant la période de contrôle. Il a été adressé de droit à M. Jérémy MENDES ayant pris la direction au 1er juillet 2021.

Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 25 novembre

2021, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après.

1- PRÉISME

1.1- Le statut juridique

établissement public foncier local (ci-après EPFL),

établissement public local à caractère industriel et commercial1 par détermination de la loi

(art. L. 324-1

Il est doté de prérogatives de puissance publique lui permettant de procéder aux acquisitions

t.

Créés par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, les EPFL ont rencontré un faible

engouement des acteurs locaux. Pourtant, dans les territoires non couverts par des établissements publics fonciers, les collectivités locales confrontées, du fait de

l'absence d'outils financiers et d'ingénierie dédiés, à des difficultés de maîtrise du foncier et de

, répondant aux enjeux de production de logement et de maîtrise de la consommation des espaces agricoles et naturels, les empêchant à elles seules

de contenir l'inflation des coûts et la rareté de l'offre. Sur la base de ce constat, la loi relative

à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000 dite " SRU », puis la loi du

24 mars 2014 pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové dite " ALUR » ont porté

l'ambition de doter l'ensemble des territoires afin de développer la

gouvernance et la maîtrise d'ouvrage foncières là où l'offre d'ingénierie foncière est éparpillée

ou absente. À cette fin, elles ont amendé sensiblement le régime juridique originel des EPFL.

1 Les établissements publics industriels et commerciaux constituent, avec les sociétés commerciales dont plus de

8/64

Les établissements publics fonciers

Les établissements publics fonciers (EPF) sont des établissements publics à caractère

incombe, historiquement, à État confronté à des enjeux nationaux es à certains territoires : agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) en 1962 ; établissement public de la Basse-Seine en 1968 ; EPF de la métropole lorraine en 1973 , EPF du Nord-Pas-de-Calais en 1990 ; 4 EPF en Ile-de-France en 2006 : trois établissements recouvrant respectivement les territoires des Yvelines, des Hauts-de- un quat -de-France non couverts par les précédents établissements ; EPF de Languedoc-R 17 de la loi du

27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des

-de-France un unique établissement public

foncier de l'État pour l'ensemble de la région Ile-de-France à compter du 31 décembre 2015.

Les établissements publics fonciers locaux (

(loi n° 91-662 du 13 juillet 1991, article 27, codifiée aux articles L. 324-1 à L. 324-9 du code de

l'urbanisme). À la différence des établissements publics fonciers nationaux, la création des

EPFL répond à une logique de mutualisation des compétences et des moyens des communes

et des établissements publics de coopération intercommunale (ci-après EPCI) en matière de

politique locale Le régime juridique des EPFL a été

substantiellement modifié par la loi du 13 décembre 2000 dite " SRU » , la loi n° 2005-32 du

18 janvier 2005 dite de cohésion sociale ainsi que par la loi du 24 mars 2014 dite " ALUR ».

Les EPFL sont créés par arrêté préfectoral. Leur création requiert des délibérations

e principe de l, lors de la création , a été introduit par la loi SRU, dans le souci de permettre aux EPCI et communes de ne La même loi prévoit la substitution des EPCI à leurs communes membres, foncier. En termes de p constitue un périmètre continu, même si cela paraît souhaitable.

depuis la loi SRU, les départements et les régions peuvent également participer à leur création

ou y adhérer. En revanche, elle a exclu que les autres personnes morales de droit public telles cependant aux EPFL de les associer à leurs projets ou de les consulter, selon des modalités

à définir par leurs statuts.

La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a clarifié le régime juridique, publics fonciers (article 94). L t ainsi compétents pour réaliser pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, des

acquisitions foncières ou immobilières afin de constituer des réserves foncières destinées à la

-1 du code de -1 du même code). Depuis la loi sur le développement des 9/64

territoires ruraux du 23 février 2005, ils peuvent également procéder aux acquisitions foncières

nécessaires à la proa mis en

cohérence leurs missions avec celles des établissements fonciers État. Les établissements

locaux sont désormais chargés de mettre en place des stratégies foncières, en vue de

mobil urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l même loi ALUR prévoit également que, dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent comme État contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi q préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec les SAFER et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, au travers de conventions. La loi ELAN du 23 novembre 2018 poursuit la mise en cohérence des missions dévolues aux en habilitant ces derniers à réaliser ou faire réaliser ou immobiliers acquis (article L. 324-notamment s de démolition, de dépollution ou encore de confortement. Ces opérations sont -aménagement. Les acquisitions foncières des EPFL fectuent soit par voie amiable, soit une quinzaine à la définition par la loi du statut et des missions des EPFL. En effet,

volonté politique ancienne du territoire clermontois, il a été créé le 11 février 1976 par arrêté

, dont le périmètre couvrait le territoire de 150 communes du Puy-de-Dôme. Le syndicat, dénommé

SMAF a été érigé en établissement public foncier local, et renommé EPF-SMAF par un arrêté

préfectoral du 29 décembre 1992. En faisaient alors partie quelque 192 communes du Puy- de-Dôme, le département du Puy-de-Dôme et 5 organismes socio-économiques. 1.2- enne région Auvergne.

Au 1er

Auvergne couvrait le territoire de 40 EPCI et 533 communes2 et concernait 59 % de la population de la région Auvergne. nouvelles adhésions de communes et dEPCI et des modifications introduites par

les lois n° 2017-86 du 27 janvier 2017 et n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, le périmètre de

Auvergne couvrait au 31 décembre 2019, au terme de la période de contrôle, le territoire de 22 EPCI et de 699 communes, impliquant ainsi 63% de la population

Auvergne.

Étaient

Puy-de-Dôme, la région Auvergne-Rhône-Alpes, 22 syndicats (à titre principal des syndicats

-économiques (chambre de commerce et -de-Dôme).

2 la liste des seuls EPCI et communes membres qui dessine le périmètre à

exerce ses missions. 10/64

Depuis le 20 janvier 2020, date de transmission à la préfecture de région de la modification

ale du 4 décembre 2019, - SMAF est renommé officiellement EPF Auvergne. et la communauté de communes Saint-Flour Communauté (département du Cantal), ont adhéré à

Carte 1 : P

Source -

Entre 1991 et 2000, les textes désignaient de manière nouveaux membres : aux termes de

L. 324-

" prise par l'autorité compétente pour créer l'établissement public », -à-dire le État. Ces dispositions, toutefois, ont

SRU », du chapitre du code de

consacré aux EPF-86 du 27 janvier 2017 relative

à l'égalité et à la citoyenneté (article 102, V) que le législateur a réintroduit, dans le code de

des dispositions expresses sur ce point : 324-2-1 A de

ce code, l'extension du périmètre d'un EPFL à un EPCI doté de la compétence en matière de

programme local de l'habitat ou, le cas échéant, à une commune non membre d'un tel EPCI est arrêtée par le représentant de l'État dans la région. 11/64

Or l : "

nseil Établissement public foncier est transmis au préfet de Région -2-. »

Cet article ne respec, aux termes

desquelles État dans la région ; la décision donc pas à rer, ni

à l entend élargir

membres repose sur le volontariat et suppose une initiative des collectivités locales, la décision

est arrêtée par le préfet.

Ainsi, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a rejeté, dans une décision du 19 février

-SMAF des communes de Marcenat et de Saint- ommunes isolées que lorsque celles- ci 3. Or au vu des pièces du dossier, les communes de Marcenat et de Saint-Menoux appartenaient chacune à un EPCI à fiscalité propre.

La chambre constate, par ailleurs, que des syndicats, au nombre de 22, ont adhéré à

blissement contrôlé. À titre illustratif -SMAF Auvergne a été entérinée par le préfet de région le 7 lacquisition de périmètres de protection de 4

À pour la ville du 13 juillet 1991 disposait

communes ou établissements publics de coopération intercommunale, elle prévoyait ouvait être formulée par " territoriales, établissement public de coopération intercommunale et personnes morales de droit public ». Par la suite, les dispositions en vigueur issues des lois SRU et ALUR disposaient que les EPFL étaie compétents en matière de SCOT5, de ZAC6 et de PLH7 tel EPCI. En revanche, elles ne comportaient pas de précision sur la nature juridique des

organismes nouvellement adhérents. Cette imprécision a été levée par la loi n°2017-86 du

27 , prévoyant en substance que le

ma. Depuis la loi ELAN du 23

3 L'article 55 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du

numérique (Elan) a modifié les articles L. 324-2 et L. 324-2-1 A du code de l'urbanisme en supprimant la condition

de compétence en matière de programme local de l'habitat pour un

EPCI puisse adhérer à un EPFL. Cette modification a ainsi eu pour effet d'assouplir, pour un EPCI à fiscalité

propre, les conditions de son adhésion à un EPFL et de privilégier une adhésion à l'échelle d'un EPCI à fiscalité

propre. 4

périmètres, qui a pris un retard conséquent, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite Grenelle 2, permet

des mesures nécessaires (cf. article L. 1321-2, dernier alinéa, du code de la santé publique).

5 Schéma de cohérence territoriale.

6 7 12/64

La prise en compte de ces dispositions a conduit le juge administratif à considérer que, depuis

la loi SRU du 13 décembre 2000, il devait être considéré que les adhérents doivent avoir la

même qualité que les membres constituants, ce qui renvoie aux EPCI8 compétents en matière

de SCOT, de ZAC et de PLH ou aux communes non membres en ressort que

les syndicats ne figurent plus parmi les personnes morales de droit public pouvant être

membres engager toute démarche utile en vue du retrait des syndicats membres, quand bien même leur adhésion pouvait être conforme initialement 1.3- -ordonnateur des dépenses et des recettes est le directeur soit successivement M. Daniel

BENTZ er mars 2018 au 30 juin 2021, et

désormais M. Jérémy MENDES. Au cours de la période contrôlée, M. Alphonse BELLONTE, maire de la commune de Saint- remplacé à cette fonction par M. Hervé PRONONCE, maire de la commune du Cendre.

2- ORGANISATION INTERNE

personnes publiques de les créer, afin de remplir une ou certaines fonctions spéciales ; leur

statut et organisation traduisent la proximité de leur rattachement aux collectivités territoriales

dont ils émanent, ces dernières étant tout à la fois présentes au sein des organes délibérants

et à l'origine de la nomination des autres membres et organes dirigeants. Les EPFL sont organisés de façon bipartite : un organe délibérant et un organe de direction.

Même si le législateur prédéfinit largement les règles applicables aux EPFL (articles L. 324-1

à L. 324-, reposant

surtout sur les dispositions des Auvergne ont été modifiés à plusieurs reprises durant la période sous revue, afin de prendre en compte les modifications législatives successivement intervenues (ements publics fonciers), faisant évoluer les conditions

2.1- Le fonctionnement des instances de gouvernance

Les EPFL sont dotés

Elle élit , qui lui-même désigne en son sein un président et un ou plusieurs vice- programme

8 Voir par exemple : arrêt de la CAA Lyon, 4 juin 2019, n°17LY01969.

13/64

2.1.1-

2.1.1.1- Composition

public foncier est représenté dans une assemblée générale qui élit en son sein un conseil

-2 du même code précise que " Les délibérations fixent

la liste des membres de l'établissement, les modalités de fonctionnement, la durée, le siège et la

composition de l'assemblée générale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 324- 3

du conseil d'administration de l'établissement public foncier, en tenant compte de l'importance de

la population des communes et des établissements publics de coopération intercommunale

membres. »

Les statuts

préfecture de région le 20 janvier 2020, fixent les règles de représentation suivantes pour les

EPCI à fiscalité propre : 10 délégués titulaires et 10 délégués suppléants jusq 000

000 habitants puis

30 délégués au-delà de 150

public de coopération intercommunale à fiscalité propre, chaque département membre et la région Auvergne-Rhône- titulaire et un délégué suppléant.

Ces nouvelles règles ont été appliquées après les résultats des élections municipales et

communautaires organisées au premier semestre 2020. Par rapport aux règles précédentes,

le nombre de strates de représentation a été augmenté pour permettre une meilleure

Des communes individuelles

restent représentées (22 au 31 décembre 2019) mais elles devraient à terme disparaître de

, du fait de leurs adhésions successives à des EPCI à fiscalité propre.

Tableau 1 : Évolution

EPCI concernés

Statuts votés le 04/12/2019

Statuts avant la modification

votée le 04/12/2019 Strate démographique Titulaires Suppléants Total Titulaires Suppléants Total

EPCI de 1 à 20 000 hab

10 tit - 10 sup/EPCI 11 110 110 220 240 240 480

EPCI de 20 001 à 50 000 hab

15 tit - 15 sup/EPCI 5 75 75 150 168 168 336

EPCI de 50 001 à 150 000 hab

20 tit - 20 sup/EPCI 5 100 100 200 257 257 514

EPCI de plus de 150 000 hab

30 tit - 30 sup/EPCI 1 30 30 60 34 34 68

Communes individuelles

1 tit - 1 sup 22 22 44 28 28 56

Région / Départements

1 tit - 1 sup 3 3 6 14 14 28

TOTAL 22 340 340 680 741 741 1482

QUORUM 171 373

Source : délibération AG-2019-

population des communes individuelles, qui ont chacune un délégué, quelle que soit leur population. Le critère démographique - donc respecté que pour les EPCI. 14/64

Même si le nombre de délégués a été réduit de manière importante en adoptant en décembre

relativement élevé et peut être source de difficulté pour atteindre le quorum qui est fixé par

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