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10/2020
GOUVERNANCE ET
PLANIFICATION
STRATEGIQUE
TRANSFRONTALIERE
Premier bilan de la mise en place
des SCT : vers une prise en charge intégrée du fait transfrontalier ?PUBLICATION
¡ 2
¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
Cette publication a ãtã rãalisãe par lãquipe de la MOT, en collaboration avec les services de la Mãtropole Nice Cîte
dAzur, de lEuromãtropole de Strasbourg, de la Mãtropole Europãenne de Lille et de la Communautã dagglomãration
Pays Basque.
Rãdaction
RãdactionRãdactionRãdaction :
- Aurãlien Biscaut, Thibault Devillard et Jean Rubio (MOT) - Sãbastien Viano, Isabelle Massot et Alice Jude (MNCA) - Jean-Baptiste Schiber (Euromãtropole de Strasbourg) - Simon Jodogne, Edouard Fleury et Alain Tison (MEL) - HÜn Vo, Chloã Sãgura et Pauline Meret (CAPB)Direction de la publication
Direction de la publicationDirection de la publicationDirection de la publication : - Jean Peyrony (MOT)Coordination
Coordination Coordination Coordination :
- Thibault Devillard (MOT)Ont ãgalement
Ont ãgalement Ont ãgalement Ont ãgalement participãparticipãparticipãparticipã : Federico Borgna, (Maire de Cuneo), Dr Jean-Franck Bussotti (UNIMET), Alfredo Corbalan
(Perspective.brussels), Pierre Horn (Dãpartement du Haut-Rhin), Anke Karmann-Woessner (Ville de Karslruhe), Marianne
Malez (FNAU) et Christine Zðllner (Prãfecture de rãgion Grand Est) http://www.espaces-transfronta- £ Mission Opãrationnelle Transfrontaliâre, tous droits rãservãs.Parution : Septembre 2020
Mission Opãrationnelle Transfrontaliâre
Mission Opãrationnelle TransfrontaliâreMission Opãrationnelle TransfrontaliâreMission Opãrationnelle Transfrontaliâre
38 rue des Bourdonnais
75001 Paris France
Tel : +33 (0)1 55 80 56 80 mot@mot.asso.fr
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¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
Sommaire
I. Le contexte et la démarche du SCT Nice ........................................................................................................................ 9
1. Les grandes caractéristiques du territoire de la Métropole Nice Côte d"Azur .............................................................................. 9
2. Intégration fonctionnelle transfrontalière .................................................................................................................................. 11
3. La prise en compte du fait transfrontalier au travers des documents de planification et des stratégies préexistantes à
l"élaboration du SCT sur le territoire ................................................................................................................................................ 12
3.1 La prise en compte du fait transfrontalier dans les documents de planification et les documents stratãgiques locaux
et rãgionaux ............................................................................................................................................................ 12
4. La conduite de la démarche de SCT, ses enjeux et ses perspectives ........................................................................................ 14
4.1 La conduite de la dãmarche de SCT (processus d'ãlaboration, mãthodologie adoptãe, partenaires sollicitãs...) 14
4.2 Le contenu du document (objectifs stratãgiques, actions proposães, impacts escomptãs...) ............................ 15
4.3 Les perspectives (coopãrations futures, ãventuels objectifs politiques, liens avec la prochaine programmation
europãenne...) ........................................................................................................................................................ 16
5. Témoignages ............................................................................................................................................................................. 18
II. Le contexte et la démarche du SCT Strasbourg ............................................................................................................ 19
1. Grandes caractéristiques du territoire de l"Eurométropole ....................................................................................................... 19
2. Intégration fonctionnelle transfrontalière ................................................................................................................................. 20
3. La prise en compte du fait transfrontalier au travers des documents de planification et des stratégies préexistantes à
l"élaboration du SCT sur le territoire ................................................................................................................................................ 22
3.1 La prise en compte du fait transfrontalier au sein des documents de planification du versant franáais .............. 22
lãlaboration du SCT mãtropolitain ........................................................................................................................... 23
4. La conduite de la démarche de SCT, ses enjeux et ses perspectives ....................................................................................... 24
4.1 Rãaffirmer lambition transfrontaliâre de lEuromãtropole ................................................................................. 24
4.2 Une dãmarche ãquilibrãe et structurãe autour dun fort rãseau dacteurs ......................................................... 26
5. Témoignages ............................................................................................................................................................................. 29
III. Le contexte et la démarche du SCT Lille ...................................................................................................................... 30
1. Composantes socio-démographiques du territoire de la MEL ................................................................................................... 30
2. Intégration fonctionnelle transfrontalière ................................................................................................................................. 30
3. Des documents de planification à l"établissement de stratégies transfrontalières, quelle prise en compte préalable à l"écriture
des SCT des enjeux transfrontaliers ? ............................................................................................................................................. 33
3.1 La prise en compte du fait transfrontalier dans les documents damãnagement et de planification du versant
franáais ................................................................................................................................................................... 33
3.2 Le dãveloppement de stratãgies transfrontaliâres et dinstances de gouvernance propres, en lien avec les
partenaires belges................................................................................................................................................... 35
4. La conduite de la démarche de SCT, ses enjeux et ses perspectives ........................................................................................ 36
4.1 La conduite de la dãmarche de SCT (processus d'ãlaboration, mãthodologie adoptãe, partenaires sollicitãs...) 36
4.2 Le contenu du document (objectifs stratãgiques, actions proposães, impacts escomptãs...) ............................ 37
4.3 Les perspectives (coopãrations futures, objectifs politiques et techniques, liens avec la prochaine programmation
europãenne...) ........................................................................................................................................................ 38
5. Témoignages ............................................................................................................................................................................ 40
IV. Le contexte et la démarche du SCT Pays Basque .......................................................................................................... 41
¡ 4
¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
1. Les grandes caractéristiques du territoire de la CAPB .............................................................................................................. 41
2. Intégration fonctionnelle transfrontalière ................................................................................................................................ 42
3. Prise en compte du fait transfrontalier dans les documents de planification et historique des stratégies transfrontalières
précédant l"élaboration du SCT ....................................................................................................................................................... 43
3.1 La prise en compte du fait transfrontalier au sein des documents de planification ............................................ 43
4. Le processus d"élaboration de la SCT, ses enjeux et ses perspectives .................................................................................... 46
4.1 Conduite de la dãmarche SCT de la CAPB ..................................................................................................... 46
4.2 Contenu du document .................................................................................................................................... 47
4.3 Perspectives ..................................................................................................................................................... 48
MISE EN OEUVRE DES SCT ? ........................................................................................................................................ 49
I. Enseignements conjoints ............................................................................................................................................. 49
1. Des stratégies qui donnent aux dynamiques transfrontalières un rôle central pour la construction des partenariats ........... 49
1.1 Identification de diffãrentes ãchelles de coopãration en fonction des enjeux ..................................................... 49
interdãpendances ................................................................................................................................................... 51
1.3 Une approche territoriale globale des enjeux de dãveloppement du territoire plutît quune dãclinaison
sectorielle ............................................................................................................................................................... 51
2. La recherche d"une gouvernance multi-niveau et citoyenne : un réflexe entériné par les SCT................................................. 52
2.1 Des SCT construits en partenariat avec les acteurs locaux, rãgionaux et nationaux ......................................... 52
2.3 Des dãmarches pour la construction de communautãs citoyennes transfrontaliâres, et pour rãpondre en prioritã
aux besoins des habitants et usagers de lespace transfrontalier .............................................................................. 52
3. La traduction opérationnelle des enjeux stratégiques : une composante clef des documents ................................................. 53
3.1 Des documents opãrationnels qui doivent permettre la traduction des ambitions de dãveloppement dans des
projets et des actions concrets ................................................................................................................................ 53
3.2 Des documents qui actent la place incontournable des mãtropoles et des acteurs urbains dans la construction
des prochains programmes europãens transfrontaliers ............................................................................................ 54
3.3 Des dãmarches qui se traduisent par un renforcement de lingãnierie pour le dãveloppement transfrontalier .... 54
4. Un palier qui reste à franchir : passer d"une démarche du versant français à une stratégie transfrontalière intégrée .......... 54
4.3 Lexemple des mãtropoles de Genâve et BÜle ................................................................................................. 56
II. Trois perspectives pour la suite de la mise en oeuvre des SCT .................................................................................... 60
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¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
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¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
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¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
Lenjeu mãtropolitain, et plus largement, urbain, a fait lobjet dune prise de conscience des amãnageurs eu-SDEC, de la Charte de Leipzig (2007, 2020
1) puis des
agendas territoriaux (2007, 2011, 20202); travaux
dESPON,...) qui sest dãclinãe dans des politiques na- de 2003 ; politique fãdãrale et projets pilotes MORO en Allemagne ; politique fãdãrale dagglomãrations en Suisse, ...). La politique europãenne de cohãsion a, en parallâle, progressivement intãgrã lurbain, la logique fonctionnelle et inter-territoriale.Ces politiques nationales et europãennes ont chacune Ces politiques nationales et europãennes ont chacune Ces politiques nationales et europãennes ont chacune Ces politiques nationales et europãennes ont chacune
pui de territoires transfrontaliers, notamment mãtropo- litains, tant en matiâre de financement (Interreg,...) que de gouvernance (convention de Madrid, GECT, ...) et maintenant de rãsolution dobstacles lãgislatifs ou rãglementaires (projet de râglement ECBM). Aux frontiâres franáaises, force est de constater quau- transfrontaliâre (Euromãtropole Lille Kortrijk Tournai, Eurodistricts francoallemands...) et de projets ponc- tuels parfois emblãmatiques (tram de Strasbourg tive), la prise en compte des enjeux transla prise en compte des enjeux transla prise en compte des enjeux transla prise en compte des enjeux transfrontaliers frontaliers frontaliers frontaliers
le cas des 3 mãtropoles franáaises frontaliâres. cães, dans le cadre de la nouvelle programmation ter- doutils de gouvernance nouveaux (instauration du co- mitã de coopãration transfrontaliâre du traitã franco- allemand dAix-la-Chapelle, reproductibilitã sur dautres frontiâres), ou par des ãvolutions juridiques adaptães (principe de diffãrenciation et projet de loi3D, râglement europãen ECBM).
Cest dans ce cadre que les Schãmas de coopãration Cest dans ce cadre que les Schãmas de coopãration Cest dans ce cadre que les Schãmas de coopãration Cest dans ce cadre que les Schãmas de coopãration
transfrontaliâre prennent leur envoltransfrontaliâre prennent leur envoltransfrontaliâre prennent leur envoltransfrontaliâre prennent leur envol. Six annães aprâs
ladoption de la loi de Modernisation de lAction Pu- blique Territoriale et dAffirmation des Mãtropoles1 qui sera approuvãe sous prãsidence allemande de lUE
fin 2020 lãgislateur aux mãtropoles limitrophes dun Etat ãtran- ger pour ãlaborer ¥ un schãma de coopãration trans- frontaliâre associant le dãpartement, la rãgion et les communes concernães µ (article 43), quatre SCT ont ãtã mis en place. Ils concernent les trois mãtropoles Lille (MEL), lEuromãtropole de Strasbourg (EMS) et la Mãtropole Nice Cîte dAzur (MNCA), ainsi quun autre territoire intercommunal, la Communautã dAgglomã- ration Pays Basque (CAPB), qui sen est ãgalement saisi de maniâre volontaire. A partir ddddune injonction lã-une injonction lã-une injonction lã-une injonction lã-
gislative aux contours relativement peu dãfinis, ces gislative aux contours relativement peu dãfinis, ces gislative aux contours relativement peu dãfinis, ces gislative aux contours relativement peu dãfinis, ces
quatre premiâres collectivitãs ont travaillã de concert quatre premiâres collectivitãs ont travaillã de concert quatre premiâres collectivitãs ont travaillã de concert quatre premiâres collectivitãs ont travaillã de concert
avec lSCT un sens plus prãcis,
SCT un sens plus prãcis,SCT un sens plus prãcis,SCT un sens plus prãcis, avec un vãritable effet levier
pour la progression des dãmarches de coopãration transfrontaliâre sur leur territoire i. Du point de vue du dãveloppement des territoires transfrontaliers, lãtablissement des SCT peut ainsi sinscrire dans la continuitã dãtapes prãcãdemment paces. Au carrefour des pãrimâtres de rãgulation,. Au carrefour des pãrimâtres de rãgulation, . Au carrefour des pãrimâtres de rãgulation, . Au carrefour des pãrimâtres de rãgulation,
classiquement oclassiquement oclassiquement oclassiquement organisãs dans un cadre national, les rganisãs dans un cadre national, les rganisãs dans un cadre national, les rganisãs dans un cadre national, les
duire dimportants efforts de coordination et de rap-duire dimportants efforts de coordination et de rap-duire dimportants efforts de coordination et de rap-duire dimportants efforts de coordination et de rap-
prochement entre les voisins de chaque versantprochement entre les voisins de chaque versantprochement entre les voisins de chaque versantprochement entre les voisins de chaque versant pour
Appuyãs sur une lecture fine des dynamiques territo- riales ii, ces schãmas sont davantage lexpression dun processus de rapprochement et de nãgociation quune mise en forme finalisãe. Ils donnent des orientations stratãgiques en sappuyant sur les cadres prãcãdem- ment dãveloppãs, ciblent et associent des partenaires en place. Ce sont ces premiâres ãtapes qui peuvent. Ce sont ces premiâres ãtapes qui peuvent . Ce sont ces premiâres ãtapes qui peuvent . Ce sont ces premiâres ãtapes qui peuvent
qui lui est propre, dãcoule dinitiatives stratãgiques et qui lui est propre, dãcoule dinitiatives stratãgiques et qui lui est propre, dãcoule dinitiatives stratãgiques et qui lui est propre, dãcoule dinitiatives stratãgiques et
de prises en compte prãalables dans les documentsde prises en compte prãalables dans les documents de prises en compte prãalables dans les documents de prises en compte prãalables dans les documents
2 idem
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¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
damãndamãndamãndamãnagement, et est issu dune dynamique multiagement, et est issu dune dynamique multiagement, et est issu dune dynamique multiagement, et est issu dune dynamique multi----
partenariale en constante progressionpartenariale en constante progressionpartenariale en constante progressionpartenariale en constante progression. De plus, en crãant les Schãmas de Coopãration Trans-
frontaliâre, le lãgislateur de la loi MAPTAM laisse aux mãtropoles frontaliâres et aux autres espaces qui se questions. Premiârement, sil sagit dun ¥ schãma de coopãration µ ãtabli avec la Rãgion, le dãpartement et les communes concernãs, linterrogation nest pas, linterrogation nest pas , linterrogation nest pas , linterrogation nest pas
tranchãe de savoir prãcisãment avec qui peuttranchãe de savoir prãcisãment avec qui peuttranchãe de savoir prãcisãment avec qui peuttranchãe de savoir prãcisãment avec qui peut----on coo-on coo-on coo-on coo-
pãrer toires frontaliers engagãs dans la dãmarche de SCT sont tenus de rãpondre, le ¥ schãma transfrontalier µ indique une composante territoriale et une destination vers laquelle le territoire frontalier doit se projeter : le versant ãtranger de la frontiâre. Mais il laisse en sus- pens la question de la maniâre avec laquelle cette pro-ãtrangers doivent
ãgalement par la dynamique mãtropolitaine (avec par exemple les cas de Sophia Antipolis prâs de Nice, ou de Dunkerque prâs de Lille). Les SCT ont-ils vocation entre acteurs du versant franáais pour ensuite per- mettre lãmergence de stratãgies transfrontaliâres lãgislative. Dune part la reconnaissance et laffirmation dune con- ception nouvelle de la gouvernance territoriale, multi-niveaux et multi-acteurs, faite de compãtences partagães et de complãmen- taritãs nãgociães. Dautre part, prãvaut derriâre lãtablissement dun schãma transfrontalier lidãe que le dãveloppement dun ter- celui-ci, mais quil sinscrit dans des espaces fonctionnels plus larges, quil est animã par des flux entrants et sortants, et que sa rãgulation dãpend de rãseaux et dinterdãpendances de proximitã ou de plus grande envergure. Le premier principe de la gouvernance territoriale multi-niveaux et dãpeinte par L. Hooghe et G. Marks [Multi-level Governance and Eu- ropean Integration ; 2001] . Cette approche de la gouvernance se dis- tingue de la ¥ governance I µ, qui fait rãfãrence au modâle dune action publique bÜtie sur le fondement des pãrimâtres institution- nels, dune rãpartition exclusive des compãtences, et de dãlimita- tions administratives et gãographiques strictes. Partant dune mâtres de compãtences de chacun des acteurs publics se recou- pent, au sein duquel laction publique dãcoule davantage de leurs complãmentaritãs nãgociães que de leurs dãlimitations. gement oó le territoire considãrã est tributaire de ses interdãpen- dances fonctionnelles, qui sinscrivent autant au sein de rãseaux de proximitã et du voisinage immãdiat quau travers dãchelles plus larges oó se tissent des relations ãconomiques, politiques et avec les partenaires de lautre versant ? Ou leur sens est-il de permettre la nãgociation en amont de projets transfrontaliers concrets en associant dâs lãlaboration du schãma les acteurs de lautre versant ? Si la loi sus-cite cette question sans la traiter, la rãponse sera la rãponse sera la rãponse sera la rãponse sera
nuancãe selon les contextes. nuancãe selon les contextes.nuancãe selon les contextes.nuancãe selon les contextes.La question des suite
La question des suiteLa question des suiteLa question des suites de la dãmarche des SCT est s de la dãmarche des SCT est s de la dãmarche des SCT est s de la dãmarche des SCT est
enfin lun des principaux sujets de cette publicationenfin lun des principaux sujets de cette publicationenfin lun des principaux sujets de cette publicationenfin lun des principaux sujets de cette publication.
Effectuer un retour danalyse sur chacune des dyna- miques engagães par les intercommunalitãs fran- áaises doit pouvoir autant permettre de dãgager des ãlãments de comparaison entre celles-ci, que de don- impact pour relancer des dynamiques partagães.Lãlaboration du SCT doit en effet
ment transfrontaliement transfrontaliement transfrontaliement transfrontalierrrr et de coopãrations institution-et de coopãrations institution-et de coopãrations institution-et de coopãrations institution-
nelles de lensemble des actions produites dans ce sens. Les SCT constituent une dãmarche ãvolutive, qui se dã- ploient dans le temps long, et qui manifeste le rappro-chement des acteurs. La pãrennisation dune culture La pãrennisation dune culture La pãrennisation dune culture La pãrennisation dune culture
de projet commune est essentielle pour faire progres-de projet commune est essentielle pour faire progres-de projet commune est essentielle pour faire progres-de projet commune est essentielle pour faire progres-
ser la mise en uvre des amãnagements transfronta-ser la mise en uvre des amãnagements transfronta-ser la mise en uvre des amãnagements transfronta-ser la mise en uvre des amãnagements transfronta-
liers gânes. culturelles. Les possibilitãs damãnagement qui en dãcoulent ne ritoriales au sens de Martin Vanier [Le pouvoir des territoires. Essai sur
linterterritorialitã; 2008] ii En tant que documents stratãgiques ãtablis sur la base de dia- gnostics territoriaux, les SCT apparaissent aussi comme une nou- velle opportunitã pour observer les principaux enjeux de dãveloppement en transfrontalier, insuffisamment documentãs. En effet, si le thâme de la coopãration territoriale, notamment mã- tropolitaine, fait lobjet dune abondante littãrature nationale (tra- vaux menãs par Datar/CGET : exemple Les coopãrations inter- territoriales, 2019; BBSR, ...), europãenne (Cities of tomorrow,2011 ; travaux dESPON, dEurostat, Eurocities ...) voire globale
(travaux OCDE, Banque mondiale, etc.), sa dãclinaison transfron- systâmes urbains transfrontaliers est avãrãe (MOT ; LISER ; travail morphologique effectuã par lIGEAT pour ESPON), elle consiste aujourdhui surtout en des monographies ou des benchmarks (ESPON Metroborder ; Observatoire des territoires du CGET ; pro- jet MORO sur les RMPT,...). Lexistence de diffãrentes ãchelles de rãseau transeuropãen) est aujourdhui aussi trâs peu documen- tãe. ¡ PARTIE 1 : CONTEXTES, HISTORIQUES ET PERSPECTIVES DES QUATRE SCT¡ 9
¡ Premier bilan de la mise en place des SCT
DES QUATRE SCT
Lobjet de cette premiâre partie est de revenir sur le cadre dãlaboration, les axes de travail et les perspectives de nãe 2019. Si la loi MAPTAM confâre ¥ aux mãtropoles frontaliâres dun Etat ãtranger µ (Mãtropoles de Lille, Nice et Stras- bourg) linjonction dãlaborer un SCT, la dãmarche a aussi ãtã reproduite de maniâre volontaire et prãcurseur par la celle-ci pour la mise en cohãrence des enjeux transfronta- liers. La prãsentation des quatre dãmarches et de lhistorique de leur ãlaboration doit permettre ensuite de dãgager des en- seignements et des perspectives communs, qui serontanalysãs au travers de la seconde partie. Avant de rentrer dans le dãtail de lhistorique dãlaboration,
marche SCT, il sagira ici en premier lieu de resituer de fa- áon succincte les principales caractãristiques des territoires de chaque intercommunalitã concernãe, de don- les traversent, et dãvoquer la prise en compte du fait transfrontalier dans la planification et dans les stratãgies prãcãdemment ãlaborães, que les SCT viennent prendre en compte et renforcer.I. Le contexte et la démarche du SCT Nice
1. Les grandes caractéristiques du territoire de la Métropole Nice Côte d"Azur
territoire de la Mãtropole, composã de 49 communes, tire dans sa gãographie et son histoire une identitã particuliâre et partagãe, entre Nice, ses collines, ses vallães et ses montagnes. Avec 538 769 habitants en 201634, la mãtro-
pole niáoise se positionne en 8âme mãtropole franáaise8âme mãtropole franáaise8âme mãtropole franáaise8âme mãtropole franáaise,
derriâre Toulouse. Sachant que la commune de Nice compte 350000 habitants, seuls 33% de la population vit dans une des 48 autres communes du territoire. La relance de la croissance dãmographique reprãsente cependant unquotesdbs_dbs22.pdfusesText_28[PDF] Guide pour l aménagement d une installation où sont fournis des
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