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Ministère des affaires sociales et de la santé Ministère délégué chargé de la famille Direction générale de la cohésion sociale

Rapport

Evaluation de la mise en oeuvre

de la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux

Août 2012

Adresse postale : 14, avenue Duquesne 75350 Paris 07 SP

SOMMAIRE

Introduction

Les grands principes portés par la loi du 27 juin 2005 Le cadre de l'évaluation de la loi du 27 juin 2005 I

ère

Partie : Mise en oeuvre des dispositions de la loi du 27 juin 2005 relatives aux assistants familiaux I.1.- Les grands axes de la réforme du statut des assistants familiaux : les objectifs à évaluer I.1.1 : La professionnalisation du métier d'assistant familial

L'agrément

La formation de 300 heures

Le diplôme d'Etat d'assistant familial

I.1.2 : l'exercice de la profession

Le recrutement

Le droit du travail

I.2. Un bilan en demi-teinte d'une professionnalisation qui reste encore à sécuriser I.2.1 : Les champs dans lesquels la loi du 27 juin 2005 a réellement renforcé la professionnalisation

La formation remporte un grand succès

Le diplôme d'Etat : une opportunité pour accéder à un véritable statut professionnel Le référent : une indéniable plus value de la loi I.2.2 : Les domaines dans lesquels la loi du 27 juin 2005 peine à s' appliquer

Les réunions d'information préalable à l'agrément ont fait la preuve de leur utilité, mais leur

caractère optionnel en limite la portée La mise en pratique des nouvelles conditions d'agrément tarde encore à assurer aux candidats le respect de leurs droits

Les départements toujours en quête d'une véritable stratégie d'agrément en concertation avec les employeurs

Les difficultés signalées au sujet de la procédure de renouvellement de l'agrément La question complexe du cumul des agréments, des emplois et des professions L'intégration des assistants familiaux au sein des équipes est loin d'être acquise L'absence regrettée d'accompagnement professionnel des assistants familiaux après leur agrément L'existence encore trop rare de projet de service de l'aide sociale à l'enfance - 2 - Le projet individualisé pour l'enfant n'intègre pas encore suffisamment les assistants familiaux Les contrats d'accueil, lorsqu'ils existent, ne sont pas suffisamment efficients Les départements dénoncent la difficulté d'organiser et de financer les accueils relais I.2.3 : La loi du 27 juin 2005 est aussi porteuse de réels freins à la professionnalisation

La rémunération est estimée trop faible et porteuse d'inégalités par les assistants familiaux

Les règles relatives aux indemnités d'entretien et de déplacements sont sujettes à interprétations divergentes selon les employeurs Les dispositions relatives aux retraites posent de nombreuses questions

Les congés restent trop peu encadrés

La précarité de cette profession menacée de licenciements " de précaution » est particulièrement dénoncée par les professionnels

I.2.4 : Les autres freins à la professionnalisation et à un exercice sécurisé de cette profession

La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a induit certaines difficultés de recrutement Les évolutions sociologiques qui complexifient l'exercice professionnel Les questions non abordées par la réforme de 2005 2

ème

Partie : Mise en oeuvre des dispositions de la loi du 27 juin 2005 relatives aux assistants maternelles II.1.- Les grands axes de la réforme du statut des assistants maternels : les objectifs à évaluer

II.1.1 : La professionnalisation

L'agrément

Le suivi

La formation

II.1.2 : L'exercice de la profession

Les congés

Le droit du travail

la rémunération II.2. La loi du 27 juin 2005 apporte des avancées notables pour une profession en évolution II.2.1 : Des avancées en matière d'information et de formation qui renforcent la professionnalisation des assistants maternels L'impact positif des réunions d'information préalable au dépôt du dossier d'agrément est souligné - 3 - La réforme de la formation est considérée comme l'une des plus importantes avancées de la loi de 2005

1) la formation préalable à l'accueil

2) le second temps de formation assure une meilleure transmission des

savoirs de base

II.2.2 : Les dispositions de la loi du 27 juin 2005 dont l'application doit être mieux assurée ou

qui ont nécessité des mesures ou actions complémentaires de l'administration L'incidence variable de la présentation de l'unité 1 du CAP petite Enfance Des efforts pour améliorer l'accueil des enfants sur les temps de formation obligatoire sont nécessaires L'agrément et son renouvellement posent encore des questions pratiques pour les services de PMI et de disparité entre départements

L'octroi de l'agrément

Le renouvellement de l'agrément

Le non renouvellement, la suspension et le retrait de l'agrément posent la question de l'évaluation de la gravité de la situation Le suivi des assistants maternels est encore très inégal La déclaration des modalités d'accueil par l'assistant maternel est irrégulière Les problèmes de sous-emploi des assistants maternels et d'équilibre de répartition géographique subsistent

Les arguments géographiques

Le profil des candidats au métier

La nature du métier et la rémunération jugée trop faible sont peu attractives L'existence des CDAJE ne garantit pas encore une connaissance de la situation locale et une coordination suffisantes des modes de garde II.2.3 : Depuis la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et assistants familiaux, plusieurs réformes sont venues compléter le dispositif en faveur du développement de la profession d'assistant maternel Les dispositions visant à augmenter la capacité d'accueil des enfants au domicile des assistants maternels Les regroupements d'assistants maternels consacrés sous l'appellation de " maisons d'assistants maternels » par la loi n° 2010-625 du 9 juin 2010, connaissent un développement progressif Développement des relais d'assistants maternels et diverses mesures d'incitation mises en oeuvre par les CAF. - 4 -

Introduction

Les grands principes portés par la loi du 27 juin 2005

La loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 a réformé les règles régissant les professions d'assistant

maternel et d'assistant familial, en procédant notamment à une meilleure distinction des deux métiers qui font l'objet de dispositions spécifiques depuis une première loi de 1977.

Elle définit les deux professions :

L'assistant familial : la personne qui accueille habituellement et de façon permanente des mineurs et

des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans à son domicile, dans le cadre d'un dispositif de

protection de l'enfance, un dispositif médico-social ou un service d'accueil familial thérapeutique.

L'assistant maternel : la personne qui accueille habituellement et de façon non permanente, à son

domicile, des mineurs confiés par leurs parents, directement ou par l'intermédiaire d'un service

d'accueil (crèche familiale par exemple).

Cette loi confirme la nécessité d'un agrément préalable pour exercer ces professions, délivré par le

président du conseil général (service départemental de protection maternelle et infantile)

1

Elle introduit de nouveaux critères d'agrément : aptitudes éducatives, maîtrise du français oral,

absence de certaines condamnations pénales concernant le(s) majeur(s) résidant au domicile du

candidat. Sur délégation législative, d'autres critères nationaux d'agrément sont définis par décret

2

Cette loi offre un nouveau cadre aux conditions de travail, de rémunération et de formation de ces

deux professions. Ces améliorations ont pour objet de faire face à la demande accrue de mode de

garde pour les enfants dont les parents travaillent et à la pénurie d'assistants familiaux, alors que les

familles d'accueil sont considérées comme le mode de prise en charge le mieux adapté aux besoins

des enfants qui ne peuvent être maintenus dans leur famille. Le cadre de l'évaluation de la loi du 27 juin 2005

L'article 39 de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants

familiaux, en application de laquelle le décret du 14 mai 2007 3 a été pris, prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de son application, s'appuyant notamment sur des rapports transmis par les départements et par la Caisse nationale d'allocations familiales. 1

Cette disposition législative a été modifiée par la loi n° 2010-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons

d'

assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels qui prévoit qu'un référentiel

approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe les critères d'agrément. 2

L'article R.421-5 précise que les entretiens avec un candidat à des fonctions d'assistant maternel et les visites à son

domicile doivent permettre de s'assurer de 7 critères différents. Cet article est en cours de modification par le projet de

décret relatif au référentiel fixant les critères de l'agrément des assistants maternels. L'article R. 421-6 du Code de

l'action sociale et des familles (CASF) précise que les entretiens avec un candidat à des fonctions d'assistant familial

doivent permettre de s'assurer de la disponibilité, de la capacité d'organisation et d'adaptation à des situations variées

du candidat, de son aptitude à la communication et au dialogue, de ses capacités d'observation et de prises en compte

des besoins particuliers de chaque enfant, de sa connaissance du rôle et des responsabilités de l'assistant familial, des

conditions de confort, d'hygiène et de sécurité de son logement et des moyens de communication dont il dispose pour

faire face à des situations d'urgence. 3

Décret n° 2007-880 du 14 mai 2007 relatif à la nature des informations transmises par les départements et la Caisse

nationale d'allocations familiales en application de l'article 39 de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux

assistants maternels et aux assistants familiaux.. - 5 - A la demande de la Direction générale de l'action sociale (DGAS) 4 et de la Direction de la

recherche, des études de l'évaluation et des statistiques (DREES), l'inspection générale de l'action

sociale (IGAS) a conduit une mission d'appui méthodologique auprès des services concernés de ces

deux directions, entre janvier et mars 2008. A l'issue de cette mission d'appui, le rapport de préfiguration, rendu en juin 2008, insiste en

particulier sur la difficulté d'évaluer l'impact de cette loi qui concerne, comme il a été rappelé plus

haut, deux professions différentes, relevant de réglementations distinctes. De plus, au sein de ces

deux professions, les conditions d'exercice de ces métiers sont très variées et ne facilitent pas

l'analyse des modifications apportées par la loi. En effet, les statuts et conditions d'exercice diffèrent selon :

- leurs lieux d'exercice (à domicile, en établissement spécialisé, en crèche familiale ou

communale,...) - leur employeur (collectivité territoriale - conseil général ou commune - établissement hospitalier, service associatif de placement familial, particulier, association ou entreprise privée...).

Il est donc apparu que les dispositions de la loi ont pu très différemment impacter la pratique de ces

professionnels. Au final, la présente évaluation se fonde sur les éléments suivants : - le rapport de préfiguration de l'IGAS 5

- les données brutes renvoyées par les départements en application du décret du 14 mai 2007.

La collecte de ces données a été confiée à l'ENSAI Junior Consultant de Rennes, qui a réalisé une adaptation électronique des tableaux annexés au décret du 14 mai 2007,

légèrement modifiés après un test réalisé auprès du département de l'Essonne,

- une synthèse réalisée par ce prestataire et la DREES, en octobre 2008,

- une synthèse des entretiens téléphoniques menés par la DGAS auprès de responsables de

services de Protection maternelle et infantile (PMI) et de services de l'Aide sociale à l'enfance (ASE) au cours des mois de mai et juin 2008, - les 8 monographies et le rapport d'analyse transversale de juin 2009 réalisé par le département Evaluation des politiques sociales du CREDOC et relatif aux effets de la loi n°

2005-706 et aux leviers d'action départementaux sur l'offre de garde des jeunes enfants,

- les résultats de l'enquête IPSOS - DREES - PMI de mai 2009 sur les conditions de délivrance des agréments d'assistants maternels. - L'étude relative à l'impact des mesures départementales en faveur du développement de l'offre d'accueil chez l'assistant maternel commandée par la DGCS au CREDOC en 2011,

dont le rapport définitif n'est pas encore disponible mais qui a déjà donné lieu à un rapport

intermédiaire en novembre 2011. - les observations faites par les représentants des professionnels (assistants familiaux et maternels) en 2012. A cette fin, un questionnaire a été transmis à l'ensemble des représentants des deux secteurs en mai 2012. Les contributions reçues par l'administration

ont été reproduites intégralement dans l'annexe 6 du présent rapport et n'engagent que leurs

auteurs. Concernant le champ de la profession d'assistant familial, la faiblesse quantitative des données disponibles 6 ne permet pas une étude exhaustive ni une extrapolation des résultats à l'ensemble des départements. 4

Appellation antérieure de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), créée par le décret n°2010-95 du 25

janvier 2010 5

Voir annexe n°.1

6

- seuls 55 départements ont renvoyé le fichier à l'ENSAI (soit 56 %), parmi ces 55 départements, tous n'ont pas

renseigné la totalité des tableaux, et une partie seulement des tableaux remplis offre une information complète et

exploitable. Certaines analyses réalisées par l'ENSAI ne portent que sur les réponses d'une dizaine de départements,

- 6 -

Toutefois, les informations, du fait de la variété de leurs sources, permettent d'avoir une approche

quantitative et qualitative de la mise en oeuvre de la loi du 27 juin 2005.

NOTA :

Au vu du contexte d'élaboration du présent rapport, dont une première version a été élaborée en 2009, il

est apparu nécessaire d'actualiser certaines données chiffrées (telles que les données relatives au diplôme

d'Etat d'assistant familial par exemple) ou certaines appellations administratives. Par ailleurs, les

modifications législatives intervenues depuis l'élaboration du rapport ont été mentionnées par souci de

clarté, notamment celles relatives aux assistants maternels. En raison des avancées significatives qui ont

concerné le champ de l'accueil de la petite enfance et plus précisément la profession d'assistant maternel,

il est apparu nécessaire d'inclure dans le présent rapport les éléments existants à ce jour sur ces questions.

Sans prétendre à une évaluation exhaustive des réformes intervenues après la loi du 27 juin 2005 relative

aux assistants maternels et assistants familiaux, le présent rapport s'y arrête pour donner à voir la

dynamique qu'a créée la loi de 2005. Le présent rapport porte bien sur la mise en oeuvre de la loi du 27 juin

2005.
Composé de deux parties, relatives respectivement aux assistants familiaux et aux assistants

maternels, le présent rapport est complété par plusieurs annexes constituées notamment des rapports

sur lesquels se fonde la présente analyse, et des retours transmis en 2012 par les représentants des

professionnels sur la réforme de 2005 (questionnaire relatif aux apports et aux difficultés de la mise

en oeuvre de la loi du 27 juin 2005). I

ère

Partie : mise en oeuvre des dispositions de la loi du 27 juin 2005 relatives aux assistants familiaux I.1.- Les grands axes de la réforme du statut des assistants familiaux : les objectifs à évaluer La loi du 27 juin 2005 poursuivait, pour les assistants familiaux, l'ambition de renforcer la

professionnalisation de leur métier. En maintenant le caractère de " métier réglementé de travail

social », elle visait à assurer la reconnaissance de ce statut spécifique, tout en recherchant un

équilibre entre la dimension individuelle de la profession et sa dimension collective de travail en

équipe. Au final, elle cherchait aussi, dans l'intérêt des enfants confiés, à améliorer la qualité de leur

accueil. Au 31 décembre 2009, 49 083 assistants familiaux agréés 7

étaient en activité et accueillaient 67 575

enfants 8 . Ces placements par l'aide sociale à l'enfance font suite à une décision judiciair e dans neuf cas sur dix. I.1.1 : La professionnalisation du métier d'assistant familial

L'agrément

- les entretiens téléphoniques n'ont été menés qu'auprès de 27 responsables de PMI et de 29 responsables de service de

l'ASE. Par ailleurs, l'étude du CREDOC ne porte que sur 8 départements. 7 Source : Données issues de l'enquête " PMI » 2010 - DREES 8

Source : Enquête DREES d'octobre 2010 " Les bénéficiaires de l'aide sociale départementale en 2009 »

- 7 - Dans le but d'harmoniser les critères d'agrément, tout en respectant le principe de libre

administration des collectivités locales, la loi de 2005 a cherché à mieux encadrer les procédures

d'octroi, de renouvellement, de suspension et de retrait des agréments : critères mieux définis,

introduction de nouveaux critères d'agrément relatifs aux aptitudes éducatives des candidats, à la

maîtrise du français oral, allongement de la durée de validité d'agrément à 5 ans, réduction du délai

d'instruction des demandes d'agrément afin d'alléger la procédure (à 4 mois + 2 mois sur

motivation), possibilité de dispense de procédure de renouvellement en cas d'obtention du diplôme

d'assistant familial etc.

La loi laisse aussi, en prévoyant des dérogations au nombre maximal d'enfant confiés à l'assistant

familial 9 , une souplesse indispensable pour assurer des accueils relais, temporaires, exceptionnels ou imprévisibles.

Il s'agissait de rendre l'agrément plus sûr et plus souple pour mieux répondre aux attentes de

sécurité, de qualité et d'adaptation aux besoins évolutifs des enfants accueillis et d'aménager la

procédure dans le but de mieux a ssurer le respect de la vie privée des candidats : ainsi en réformant

les critères d'agrément, le législateur a souhaité tenir compte de certaines critiques émises par les

assistants familiaux à l'encontre des départements, au cours des travaux préparatoires de la loi. Ces

professionnels regrettaient la manière dont se passaient parfois les visites à leur domicile, ressenties

comme de véritables " états des lieux » jugés intrusifs. Il en était de même pour les entretiens,

notamment réalisés par les psychologues. Le pouvoir de ces évaluateurs était souvent jugé comme

excessif, notamment lorsque les candidats à l'agrément étaient déjà des travailleurs sociaux (anciens

éducateurs, par exemple). La loi prévoit une procédure mieux encadrée, en particulier par

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