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Délégation de compétences et

confĠrence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale

INSPECTION GENERALE

DE L'ADMINISTRATION

N°16119-R

- Mai 2017 - 1

INSPECTION GENERALE

DE L'ADMINISTRATION

N°16119-R

Délégation de compétences et

confĠrence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale

Etabli par

Bruno ACAR

Inspecteur général

de l'administration

Patrick REIX

Inspecteur général

de l'administration en service extraordinaire - Mai 2017 - de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 5

SYNTHESE

Les lois du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des

métropoles (MATPAM) et du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

(NOTRé) ont renforcé le régime de délégations de compétences et mise en place des Conférences

territoriales de l'action publique (CTAP). Il a été demandé à l'Inspection générale de l'administration

d'apprécier la contribution de ces nouveaux dispositifs à la clarification et rationalisation de l'action

L'analyse de ces dispositifs est trğs Ġclairante pour apprĠcier l'appropriation par les acteurs locaudž de la

rupture apportée par les lois adoptées depuis 2010 (RCT, MAPTAM et NOTRé) au schéma qui avait présidé

confiance pour organiser entre eux les modalités de leur action individuelle ou collective. Du bilan effectué par la mission, il ressort trois conclusions :

1) Les acteurs locaux ne sont pas encore appropriés les nouveaux outils mis à leur disposition par la loi

- la délégation de compétences est un dispositif, à ce jour, très peu utilisé.

collectivités et ne sont véritablement concernées à ce jour que deux domaines (culture et emploi) et une

région (la Bretagne). Même lorsque la délégation de compétence est proposée systématiquement par les

textes - c'est le cas de maniğre optionnelle pour la redistribution des compĠtences entre DĠpartement et

Métropole- elle n'est pas retenue. Les parties lui prĠfğrent, en effet, le transfert de compĠtences, et dans la

plupart des cas, à minima, c'est-à-dire sur la base de trois compétences seulement sur les huit possibles.

compétences : le cadre contraignant des délégations entre collectivités assimilé à une tutelle, la lourdeur et

retardement de transferts de compétences. de gouvernance locale.

Si des CTAP ont ĠtĠ mises en place sur l'ensemble du territoire national sur la base d'un fonctionnement

souple et pragmatique, plusieurs hypothèques sont encore très prégnantes : la composition des CTAP,

instance lourde et déséquilibrée dans sa composition ; un fonctionnement peu favorable aux débats de

fond et au dialogue ; l'ambiǀalence de l'instance qui veut faire émerger et primer une approche

coopérative dans un contexte institutionnel et politique pas toujours favorable au dialogue.

Toutefois, si la CTAP fait l'objet de vives critiques, peu nombreux sont les interlocuteurs rencontrés par la

mission qui préconisent sa suppression. Prévaut le sentiment que cette instance est utile pour articuler de

façon concertée les compétences et consolider le fait régional. de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 6 la recomposition des compétences sur les territoires

- L'annĠe 2016 s'est aǀĠrĠ une pĠriode peu propice pour faire de la nouǀelle rĠpartition des

compétences un sujet prioritaire pour la plupart des collectivités : les évolutions législatives ont

contribué à alimenter un certain scepticisme sur la pérennité des règles applicables ; régions et

métropoles ont été confrontées, en 2016, à de lourds chantiers de réorganisation ; le calendrier

politique, immédiatement après les élections régionales, n'a pas été facilitateur

- Au surplus, les acteurs locaux ont rencontré une difficulté certaine à cerner précisément la

définition de certains termes du cadre législatif régissant les compétences qui apparaît comme

complexe et souvent inadapté à leurs besoins.

Dans un paysage institutionnel en pleine recomposition, on constate aujourd'hui une Ġǀolution des enjeudž

de la coopération territoriale dont La contribution à la lisibilité et à la rationalisation de l'action publique du

processus de recomposition des compétences en cours reste toutefois à établir.

- Le partenariat territorial se reconfigure en prenant en compte les évolutions qui affectent chacun

vocation stratégique sont confortées, doivent affirmer leurs nouvelles responsabilités

vigilants à préserver la cohérence de leurs chefs de filât en matière de solidarités sociales et

entendent investir pleinement celui qui leur a été ouvert dans le champ des solidarités territoriales ;

les Métropoles sont, quant à elles, pour la plupart confrontées à des défis tournés davantage vers

l'interne (consolidation) que vers l'externe (coopération territoriale), alors que l'Etat est à la

recherche d'une place dans le nouveau dialogue territorial. sur des enjeux beaucoup plus structurants et complexes : les compétences et les stratégies.

des modes de gouvernance très différents qui reflètent leurs caractéristiques structurelles, l'edžistence

territoires »; il n'y a donc pas de modèle de coopération territoriale mais des organisations différenciées et

des formes de gouvernances territoriales complexes et évolutives.

En adaptant les réponses aux besoins spécifiques des territoires, en faisant émerger des dynamiques de

coopération prometteuses, les lois MATPAM et NOTRé ont initié des évolutions qui, si elles se confirment,

seront incontestablement positives pour l'efficacité de l'action publique.

Un certain nombre de points de vigilance ne s'en imposent pas moins : pour l'usager l'identification des

interlocuteurs pertinents sur les territoires restée complexe ; pour les collectiǀitĠs, l'apprĠciation des

différents coûts liés à leur réorganisation.

Ainsi, des dynamiques sont incontestablement en cours sur les territoires : Il faut leur laisser le temps de la

croissance et de la maturité. de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 7

RECOMMANDATIONS

(On trouǀera en annedže une prĠsentation dĠtaillĠe de l'edžposĠ des motifs et du contenu de chaque

proposition.)

Les propositions formulées par la mission dans le cadre du présent rapport veulent contribuer à répondre à

rationaliser l'utilisation des fonds publics.

- Recommandation n° 1 : Faire de la délégation de compétences Etat/collectivités territoriales un

dispositif préparatoire à de nouveaux transferts de compétences : il appartiendrait ă l'Etat de

proposer aux collectivités locales une liste de compétences qui pourraient leur être déléguées,

dans un cadre souple et négocié dans chaque région pour une durée maximale de trois ans ă l'issue

territoire national.

- Recommandation n° 2 ͗ CrĠer les conditions d'une plus grande synergie entre dĠpartements et

maîtrisé et apaisé de transfert de compétences.

- Recommandation n° 3 : Requalifier la compétence économie en en faisant non plus une

compétence exclusive mais un chef de filât de la Région, ce qui correspond mieux à son rôle de

coordination d'acteurs diǀersifiĠs.

- Recommandation n° 4 ͗ Redonner ă l'Etat dĠconcentrĠ toute sa place dans le partenariat

territorial en accordant une large autonomie au préfet de Région pour conduire le pilotage des nouǀeaudž transferts de compĠtences de l'Etat.

- Recommandation n° 5 : Faciliter la comprĠhension et l'appropriation des dispositions

- Recommandation n° 6 : Mieux prendre en compte les besoins des usagers dans le processus de

recomposition des compétences sur les territoires en renforçant le lien entre les instances en

charge de la recomposition des compétences (CTAP) et les dispositifs prenant en compte la

nécessaire proximité des services publics locaux (ex ͗ schĠmas d'accessibilitĠ des serǀices au public).

- Recommandation n° 7 : Mettre en place un dispositif d'évaluation territorialisé de l'impact du

processus de redéfinition des compétences qui pourrait être confié à l'Observatoire des finances et

de la gestion publique locales. de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 8 de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 9

SOMMAIRE

Synthèse ................................................................................................................................................... 5

Sommaire ................................................................................................................................................. 9

Introduction ............................................................................................................................................ 11

1 Un cadre juridique pour partie inadapté aux besoins des acteurs ..................................................... 13

collectivités territoriales .................................................................................................................. 13

1.1.1 Les dispositions constitutionnelles fondant ce cadre juridique .............................................. 13

1.1.2 Un cadre juridique qui relève du domaine de la loi ............................................................... 15

1.1.3 Un cadre juridique soumis à des interprétations potentiellement contentieuses ................. 17

1.2 Un dispositif de délégation de compétences très encadré ............................................................. 19

1.2.1 Le régime juridique des délégations de compétences ........................................................... 19

gouvernance locale .......................................................................................................................... 23

1.3.1 Un enjeu ͗ promouǀoir la concertation entre l'ensemble des acteurs publics locaudž ............ 24

1.3.2 Un dispositif juridique qui hésite entre cadrage et souplesse ................................................ 25

2 Des outils que les acteurs locaux ne se sont pas encore appropriés .................................................. 27

2.1.1 Un contexte peu favorable pour traiter sereinement des questions de compétences .......... 27

2.1.2 Une difficulté certaine à cerner précisément la définition de certains termes du cadre

législatif.................................................................................................................................. 29

2.1.4 Une position des serǀices dĠconcentrĠs de l'tat parfois hĠsitante et finalement

pragmatique .......................................................................................................................... 30

2.2 Un dispositif de délégation très peu utilisé ..................................................................................... 31

2.2.1 La délégation de compétences : un bilan modeste ................................................................ 31

2.2.2 Les délégations de compétence entre collectivités : un affectio societatis qui fait défaut .... 32

2.2.3 Plus globalement, le cadre de la délégation de compétences est il adapté aux besoins des

acteurs locaux ? ..................................................................................................................... 39

2.2.4 Une CTAP peu considérée par les acteurs locaux qui tend néanmoins ă s'installer dans le

paysage institutionnel ............................................................................................................ 40

........................................................................................................................................................ 47

3.1 Un paysage institutionnel en plein bouleversement ....................................................................... 47

3.1.1 Des régions tiraillées entre des exigences pas toujours faciles à concilier ............................ 47

3.1.2 Des départements entre résistance, acceptation raisonnée et nouvelle dynamique ............ 49

de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 10

3.1.3 Des métropoles d'abord préoccupées par leur consolidation interne ................................... 50

3.1.4 L'État à la recherche d'une place dans le nouveau dialogue territorial ................................. 52

3.2 Les enjeux renouvelés de la coopération territoriale ...................................................................... 55

3.2.1 Une coopération entre acteurs publics locaux sur les territoires autour de projets partagés 55

3.2.2 Des collectivités invitées à redéfinir ensemble compétences et stratégies et gestion des

dossiers .................................................................................................................................. 56

3.3 Le contrat et le dialogue ͗ des outils adaptĠs pour redĠfinir les modalitĠs d'edžercice des

compétences ? ................................................................................................................................. 57

3.3.1 Le primat de la coopération ................................................................................................... 57

3.3.2 La prise en compte de la diversité des territoires .................................................................. 59

3.3.3 Un processus de recomposition des compétences dont la contribution à la lisibilité et à la

rationalisation de l'action publique reste à établir ................................................................ 60

Conclusion .............................................................................................................................................. 63

Annexes .................................................................................................................................................. 65

Annexe n° 1 : Lettre de mission du 15 novembre 2016........................................................................... 67

Annexe n° 2 : Liste des personnes rencontrées ....................................................................................... 69

Annexe n° 3 : Questionnaire préfecture .................................................................................................. 75

Annexe n° 4 : Tableau synoptique des réponses des préfectures de régions au questionnaire ............. 77

Annexe n° 5 : Tableau synoptique des conventions métropoles-départements .................................... 79

Annexe n° 6 : Tableau récapitulatif des délégations de compétences État/collectivités territoriales .... 83

Annexe n° 7 : Les conventions territoriales d'edžercice concertĠ d'une compĠtence : à la recherche du

chef de filât ...................................................................................................................................... 85

Annexe n° 8 : Brest : une métropole qui promeut un dialogue territorial différencié ............................ 87

de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 11

INTRODUCTION

Par lettre de mission en date du 15 novembre 2016, le ministre de l'aménagement du territoire, de la

ruralité et des collectivités territoriales a souhaité un premier bilan des dispositions des lois du 27 janvier

2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MATPAM) et du 7

août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) concernant les délégations

de compétences entre collectivités publiques et les conditions de mise en place et de fonctionnement des

Conférences territoriales de l'action publique (CTAP). Il a demandé à l'Inspection générale de

l'administration d'apprécier la contribution de ces nouveaux dispositifs à la clarification et rationalisation de

l'action publique locale.

Délégations de compétences et CTAP sont des outils mis à disposition des collectivités territoriales et de

l'État pour favoriser, par le dialogue et le contrat, l'exercice différencié des compétences sur les territoires.

Leur compréhension implique de resituer ces dispositifs dans le processus de recomposition des territoires

en cours. En accord avec le Directeur de Cabinet du ministre et au regard des premiers constats effectués

par la mission en décembre 2016, il a été convenu que ces nouvelles dynamiques de coopérations

territoriale devraient être prises en compte dans le présent rapport.

Afin de mener à bien ces travaux, la mission, outre la consultation des sources documentaires ayant trait au

sujet, s'est appuyée sur différentes ressources :

ƒ au niveau national, des entretiens avec des parlementaires et notamment des sénateurs qui ont été

très impliqués dans la réforme territoriale, les administrations centrales concernées (DGCL, CGET,

DGEFP), les responsables des grandes associations d'élus (ARF, ADF, France urbaine, ADCF) et des

universitaires ayant travaillé sur le sujet ;

ƒ au niveau territorial, sur des questionnaires envoyés à l'ensemble des préfectures de région et sur des

visites de terrain : la mission s'est ainsi déplacée entre décembre 2016 et février 2017 dans 8 régions

sur 13 dont 4 fusionnées : Grand-Est, Bretagne, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Hauts-de-France, PACA,

Pays-de-la-Loire et Centre-Val-de-Loire. Chaque fois, ont été rencontrés les responsables (élus et

directeurs généraux des services) des régions, du département, du chef lieu, de la métropole ainsi que

les préfets de région, SGAR et secrétaires généraux. Des entretiens ont été de même organisés avec des

présidents de chambre régionale des comptes.

Par ailleurs, la mission a aussi rencontré le préfet de la région Île-de France et échangé avec l'ensemble des

DGS de région à l'occasion de leur réunion mensuelle à l'ARF (mars 2017).

Si les éléments recueillis ont permis à la mission d'embrasser de façon large et approfondie l'ensemble des

problématiques identifiées, elle tient à souligner deux contraintes dans l'Ġtablissement du présent rapport :

ƒ le nombre des régions visitées

Pour des raisons essentiellement de calendrier et d'éloignement, la mission n'a pu se déplacer dans les

régions faisant l'objet de dispositions particulières (Île-de-France, Rhône-Alpes, Corse, régions d'outremer)

mais aussi, pour des raisons de disponibilité, en Normandie et Bourgogne, Franche-Comté. Les éléments

rapportés concernant celles-ci s'appuient essentiellement sur des ressources documentaires.

ƒ le calendrier de la mission

La mission a été effectuée 18 mois après la publication de la loi NOTRe. Ce calendrier a permis de faire un

bilan des mesures qui se sont concrétisées en 2016 (transferts des départements aux métropoles,

de nouveaux outils au service de la coopération territoriale 12

installation des CTAP) mais ne donnait évidemment pas le recul suffisant pour réaliser une première

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