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Universit" Paris 1 Ecole Nationale d¬Administration Master Sciences Politiques Sp"cialit" Affaires Publiques Parcours Action Publique en Europe Titre: Politiques R"gionales et Am"nagement du Territoire en Ile de France : la mise en uvre du Projet R"gional ¢ travers le Contrat R

"gional Territorial (CRT) Sous la direction de Mme. Brigitte Ga±ti Soutenu par: Joselyne Ram¯rez Hern£ndez CIL Promotion Winston Churchill (2014-2015) Jury composŽ de : PrŽsident : M.Georgakakis Directeur de MŽmoire : Mme Brigitte Ga•ti Membre du Jury : M.Larat

22 La multiplicit" d¬acteurs institutionnels qui interviennent sur l¬espace r"gional francilien ainsi que les nouveaux p"rimªtres qui restructurent l¬organisation du territoire complexifient le processus d¬intervention de l¬action publique r"gionale. La diversit" des niveaux de d"cision a laquelle se confronte la R"gion exige un cadre commun de n"gociation avec les autres collectivit"s. Le contrat, avec sa n"gociation encadr"e, permet par sa d"marche partenariale une clarification de l¬action r"gionale auprªs des autres collectivit"s.

27 Cependant il ne faut pas oublier que d¬autres munit"s} de la R"gion mªnent des politiques dites msectorielles} qui ont aussi un impact dans l¬am"nagement du territoire r"gional. 2.2.1 Une vision d¬ensemble des diff"rents outils contractuels de la Direction de la Planification, de l'Am"nagement et des Strat"gies M"tropolitaines (DPASM) La DPASM compte plusieurs dispositifs qui s¬inscrivent ¢ diff"rentes "chelles du territoire et avec des objectifs distincts. D¬une part, il y a les dispositifs qui sont reli"s aux fonds octroy"s par la R"gion dans le cadre du Contrat de Projets Etat R"gion 2007-2014. Il s¬agit de trois types de dispositifs : - le dispositif dit GP3, le plus important pour la direction d¬un point de vue financier, il soutient 11 territoires strat"giques du projet r"gional d¬am"nagement, en finan©ant les "quipements li"s ¢ la construction de logements ; - le GP8, dispositif le plus important en zone rurale, qui concerne le soutien aux quatre Parc Naturels R"gionaux (PNR) de la r"gion ; - les Nouveaux Quartiers Urbains (NQU), est un dispositif sous forme d¬appel ¢ projets qui soutient des territoires qui s¬inscrivent dans la r"alisation de quartier innovants et exemplaires par rapport aux objectifs du SDRIF et du GP3. D¬autre part, les contrats dits de ¯droit commun°: - les fonds d¬intervention, d¬am"nagement et "quipement rural (ADR), dispositif destin" aux communes et intercommunalit"s de moins de 3000 habitants. Ce dispositif est ancien et bien connu par les "lus car il date de 1996. - les contrats ruraux (CRUR); aide conjointe d¬un D"partement et de la R"gion. Il s¬agit d¬une programmation pluriannuelle sur 5 ans destin"e aux communes ou EPCI de moins de 2000 habitants;

29 Ainsi les trois zones "tudi"es rev¬tent des profils assez diff"rents : - La MGP conna°t le plus faible impact financier par habitant (trois fois moins que dans les territoires ruraux) mais aussi le plus important impact par commune (dix fois plus en moyenne que dans les territoires ruraux). - Les GPA sont particuliªrement soutenues, concentrant ¢ elles seules prªs de la moiti" des affectations r"gionales et affichant une assez bonne couverture par habitant et par commune. - Les TR concentrent ¢ la fois le montant d¬aides par habitant le plus "lev", mais aussi le plus grand nombre de communes non-aid"es.

31 Globalement, on peut distinguer: - Les financements du droit commun couvrent les trois zones. Pour autant, ils sont nettement plus importants hors m"tropole: dans les Grandes Polarit"s d¬Agglom"ration, qui en captent la moiti", et les territoires ruraux, dont ils constituent la source de financement la plus importante. - Les autres dispositifs analys"s sont g"ographiquement plus cibl"s: o Le GP8 impacte logiquement surtout les territoires ruraux des PNR, cibles de ce dispositif. On remarque que sur les p"rimªtres des PNR, les dispositifs de droit commun sont plus concentr"s que hors p"rimªtre PNR. o Au contraire, les GPA et la m"tropole concentrent: ! le GP3, dispositif le plus important dans ces zones ! le NQU, fortement concentr" en cur de m"tropole. 2.2.3 Une concentration th"matique qui interroge la politique d¬am"nagement Pour le dispositif GP3, la r"partition th"matique est diff"rente selon le p"rimªtre observ": - sur la MGP le principal champ dÕintervention est lÕamŽnagement urbain 43,8%, suivi des Žquipements scolaires 17,4% et de la culture, tourisme, patrimoine (16,3%) ; - Sur les GPA : les financements se concentrent ˆ montants Žquivalents sur lÕamŽnagement urbain (19,64%) le sport et loisir (19,27%) et infrastructures et rŽseaux (20,35%) ; 8 Les TR sont reprŽsentŽs par le terri toire de M eaux, o sont principaleme nt financŽs la culture (60%) rŽsultat du financement du musŽe de la Grande Guerre et du P™le Culturel suivi par lÕamŽnagement urbain (20,5%).

32 Graphique des champs intervention du GP3, Žlaboration propre pendant le stage territoire Pour les contrats de droit commun, la mise en uvre de ces dispositifs au titre de l¬am"nagement est surtout constitu"e d¬un accompagnement des collectivit"s locales dans l¬exercice de leurs comp"tences l"gales. En effet, leurs principaux champs d¬intervention sont: 8 les "quipements administratifs et les "quipements scolaires et p"riscolaires autour de 30%, ind"pendamment du p"rimªtre observ". 8 Les deux champs suivants sont l¬am"nagement urbain et les sports et loisirs, avec des pourcentages pour les trois p"rimªtres compris entre 10% et 15%. Graphique de la rŽpartition par champs intervention du droit commun, Žlaboration propre pendant le stage territoire&

- ! 10 ! 20 ! 30 ! 40 ! 50 ! 60 ! Million RŽpartition des champs d'intervention du GP3 en valeur absolue Serie2 Serie3 Serie1

MGP GPA Meaux 0!5!10!15!20!25!30!35!40!45!

Equipements scolaires et pŽriscolaires AmŽnagements urbains Equipements administratifs Sports et Loisirs Culture, tourisme et patrimoine DŽveloppement Žconomique Etudes

RŽpartition par champs d'intervention pour les dispositifs de droit commun en pourcentage MGP !Grands territoires d'AgglomŽration!Territoires ruraux!

39 L¬intercommunalit" est soutenue par le dispositif avec la possibilit" de pr"senter une seule op"ration et avec un calcul de base un peu plus avantageux. Nous pouvons observer que sur une p"riode de deux ans il y a eu plus de contrats intercommunaux avec l¬ancien dispositif (CTER): 9 contrats contre 4 pour le CRT. Ainsi nous pouvons remarquer que m¬me si le CRT soutient l¬intercommunalit" il n¬est pas assez incitatif. Droit Commun (P"riode 2010-2014) CTER (2010-2012) et CRT (2012-2014) MGP GPA TR Dispositif Nb de communes Nb d'EPCI Dispositif Nb de communes Nb d'EPCI Dispositif Nb de communes Nb d'EPCI CRT 7 1 CRT 35 1 CRT 18 2 CTER 0 2 CTER 0 2 CTER 0 7 TOTAL (par p"rimªtre) 19 3 Total 132 3 Total 214 9 Spatialisation du dispositif CRT, Žlaboration personnelle !"#"$%&'($)*+*,%&&!"#"$%&-)./0%1&+*,.)"$(1&02344,*#().$"*/&&PNR PNR en projet LŽgende :

40 Graphique qui indique le champ dÕintervention des CRT en valeur absolue, Žlaboration propre. Les CRT financent principalement des "quipements scolaires et p"riscolaires suivis des "quipements administratifs et des "quipements de sport et loisir, la r"partition est plus "quilibr"e que tous les dispositifs de droit commun confondus. Un financement significatif dans le champ des "quipements scolaires et p"riscolaires pourrait s¬expliquer par une volont" de soutien aux "quipements qui accompagnent la construction de nouveaux logements. Le financement d¬"quipements administratifs peut toujours ¬tre interrog", en s¬inscrivant dans une politique r"gionale d¬am"nagement. Graphique sur la rŽpartition des CRT par taux dÕintervention, Žlaboration propre.

0!2000000!4000000!6000000!8000000!10000000!12000000!14000000!16000000!Equipements scolaires et periscolaires !AmŽnagement urbain !Equipements Administratifs !Sport et loisir !Culture, tourisme, loisirs !RŽpartition par champs d'intervention en valeur absolue

0

Repartition des CRT par taux de subvention

41 Plus de la moiti" des CRT ont un taux de subvention qui se situe entre 15% (le taux de base) et 25 % m¬me si une partie repr"sentative des CRT atteint aussi un taux de subvention sup"rieur ¢ 30%. Nous pouvons conclure que la majorit" des CRT b"n"ficient de l¬une des 4 bonifications. Cette premiªre analyse globale du CRT nous a permis d¬identifier quelques caract"ristiques du dispositif. Principalement situ" sur le p"rimªtre qui recouvre les nouveaux EPCI du SRCI, le CRT pourrait avoir des effets plus incitatifs pour l¬intercommunalit", notamment au b"n"fice des nouveaux EPCI du SRCI et pour l¬"chelon intercommunale au niveau des territoires ruraux. Par ailleurs, m¬me si le CRT se caract"rise comme un outil d¬accompagnement aux collectivit"s sans territoire prioritaire d¬intervention, les champs eux pourraient ¬tre prioris" pour renforcer la lisibilit" des priorit"s r"gionales. Si ces premiªres conclusions nous permettent de caract"riser le dispositif, elles ne nous permettent pas d¬avoir une approche plus qualitative de ce type de contrat. Notamment, quelle marge de manuvre il permet dans sa mise en uvre, quelles sont les limites de celui-ci, ou encore quels peuvent ¬tre les paramªtres qui peuvent jouer pour renforcer son efficacit". Une deuxiªme partie nous permettra d¬aborder ces questions tout en gardant en toile de fond les conclusions de cette premiªre partie.

43 3.2.2 R"sultats des entretiens r"alis"s Les r"sultats des entretiens seront pr"sent"s en essayant de mettre en avant les points importants de l¬analyse du dispositif. Une d"finition du dispositif ¢ travers une intervention locale Le dispositif CRT est per©u par la majorit" des personnes interrog"es comme un instrument md¬accompagnement} des collectivit"s qui permet une intervention mlocale}. A travers une intervention aux mailles communale et intercommunale, le CRT permet alors des interventionsmponctuelles} d¬aide ¢ la construction d¬"quipements. A cette premiªre d"finition s¬ajoute celle o» le CRT a "t" un moyen de satisfaire un nombre plus large de communes avec moins de moyens. Les critªres auraient comme objectif de mrationnaliser} le budget. Le CRT aurait vocation ¢ ne plus ¬tre un dispositif mguichet} et ¢ r"pondre ¢ des demandes locales issues m d¬une d"marche locale}. Il y a une volont" de mstructuration}, mpolarisation} qui veillerait ¢ ne pas msaupoudrer} l¬action r"gionale. La mise en place du CRT a permis une "volution des dispositifs pr"c"dents (CREG/CTER) qui n¬"taient plus adapt"s aux objectifs r"gionaux. Le passage au CRT a permis d¬int"grer la population au calcul de la base subventionnable, auparavant m¬me montant pour une commune de 2000 ou 50 0000 habitants, ainsi qu¬un passage de trois op"rations a deux op"rations plus accessibles aux communes. L¬introduction d¬un d"lai de 3 ans entre deux contrats cherche "largir le dispositif, car les communes ou les EPCI ayant eu un CRT doivent attendre 3 ans pour demander un nouveau contrat. Cependant ce d"lai est aussi per©u comme un moyen de rationalisation du budget, pouvant ralentir la dynamique de certaines communes. Une description int"ressante du dispositif a "t" celle qui percevait le CRT comme un dispositif mporte d¬entr"e} ¢ la R"gion. En effet, il permettrait aux communes d¬¬tre redirig"es vers d¬autres unit"s pour certains de leurs projets qui pourraient ¬tre recouverts par les politiques sectorielles.

47 introduit des modes de fonctionnement nouveau qui ont "t" difficiles ¢ mettre en uvre r"sultant m d¬une absence de d"finition de modes op"ratoires du dispositif}. Les critªres ont "t" d"cid"s sans "valuer ml¬impact du dispositif} dans le mode de fonctionnement interne. Pour certains, la faible application de la CR92-11 dans les autres unit"s tient ¢ la complexit" de la mise en uvre de la crit"risation. Par ailleurs, les critªres ne permettent aucune marge de manuvre car ils sont mtrªs rªglement"s}. N"anmoins, selon les critªres, le positionnement sur la pertinence des critªres doit ¬tre nuanc". o le critªre logement L¬application du critªre logement rencontre une forte adh"sion quant ¢ sa pertinence. Cependant, une "volution de celui-ci vers un mode plus flexible serait souhaitable. Les principaux problªmes dans ce critªre seraient li"s ¢ une prise en compte du taux de logement sociaux sur une ann"e n-2 de r"f"rence. Cette ann"e de r"f"rence, ne permet pas de tenir compte des mdynamiques des communes}, m¬me si positives, sur le taux de construction de logement sociaux aprªs l¬ann"e n-2. La mise en uvre de ce critªre, m¬me si complexe au d"part pour comprendre les diff"rents cas de figure, a une mlecture facile}. Ce critªre mdoit ¬tre conserv"} en cherchant ¢ le rendre plus flexible afin de permettre plus mde souplesse au dialogue} avec les communes. o Le critªre SDRIF Le critªre SDRIF est parmi les critªres CRT le plus remis en question. Son instruction est per©ue mcomme usine ¢ gaz}, ou encore comme mincompr"hensible} et mcomplexe}. Le critªre SDRIF fut con©u en 2012 pour soutenir les communes vertueuses qui s¬inscrivaient dans les orientations du SDRIF 2008. Avec l¬approbation du nouveau SDRIF en 2013, ce critªre a "t" revu pour s¬adapter aux nouvelles orientations. Cependant, il faut rappeler que le SDRIF est opposable et les documents d¬urbanisme doivent ¬tre compatibles. Le critªre SDRIF, si discriminant autrefois, ne l¬est plus aujourd¬hui.

48 La grille du critªre est mdifficile ¢ remplir} car elle est adoss"e ¢ la rªgle de densification elle-m¬me complexe dans sa traduction r"glementaire. Remplir la grille du critªre SDRIF par les petites communes n"cessite un effort d¬ing"nierie qu¬elles n¬ont pas forc"ment. Si le critªre doit "voluer, se pose alors la question m Est ce que c¬est une aide pour faire mieux que l¬attendu ou pour atteindre l¬attendu?}. Les avis convergent dans le sens d¬une disparition de ce critªre et vers une approche plus p"dagogique auprªs des communes de ces orientations. Une d"marche de mise en place de mlettres d¬informations r"gionales} est en cours afin de donner un avis r"gional en amont aux communes sur leurs documents d¬urbanisme. Par ailleurs, la proc"dure est prolong"e d¬un mois car cvest l¬Institut d¬Am"nagement et d¬Urbanisme qui donne l¬avis sur ce critªre puisquvil compte sur l¬ensemble des donn"es pour l¬"valuer. o Critªre Eco responsabilit" Le critªre Eco-responsabilit" n¬est pas assez incitatif pour l¬ensemble des personnes interrog"es, il faudrait qu¬il devienne mun vrai critªre}. Le choix d¬une commune ou d¬un EPCI de s¬engager dans un label n"cessite recourir ¢ un bureau d¬"tudes qui peut ¬tre trop cher pour la collectivit", trªs peu cherchent ¢ s¬inscrire dans une labellisation. G"n"ralement, il est conseill" d¬"valuer les co½ts d¬une labellisation et de voir si cela est vraiment int"ressant. Il a aussi "t" soulign" que la R"gion comptait d"j¢ avec un r"f"rentiel Agenda 21 qui pourrait ¬tre exploit" d¬avantage au lieu de la labellisation. o Critªre richesse IDH-2 Le critªre richesse IDH-2, m¬me s¬il b"n"ficie d¬une mise en uvre simple, car il suffit d¬identifier si la commune a droit ou pas ¢ la bonification selon une liste, manque de lisibilit". La compr"hension du calcul est mcomplexe} et mnon parlante}, mpas trªs transparente} notamment pour les communes. Une simplification de ce critªre serait n"cessaire ou une graduation de la bonification pourrait ¬tre envisag"e. Ainsi, il pourrait ¬tre possible de dissocier

50 mLes politiques d¬am"nagement se font ¢ l¬ext"rieur}. D¬o» la n"cessit" d¬une meilleure synergie du CRT avec les autres dispositifs r"gionaux. 3.2.3 Conclusions Cette approche plus qualitative du CRT nous a permis de mieux appr"hender le m"canisme de mise en place d¬un tel dispositif et les "carts inh"rents entre sa conception globale et son application. S¬il est vrai que la mise en place d¬une crit"risation dans le dispositif a permis une "volution de l¬outil contractuel r"gional, des ajustements du dispositif sont n"cessaires pour qu¬il remplisse pleinement les objectifs souhait"s. Les modalit"s d¬"ligibilit" propres au CRT, lui permettent d¬avoir un large p"rimªtre d¬intervention afin quvil puisse r"pondre ¢ sa vocation d¬intervention locale. N"anmoins, une attention particuliªre doit ¬tre port"e sur la zone rurale et les communes en difficult". Une indentification de communes mvuln"rables} pourrait compl"ter le dispositif sous une forme exp"rimentale d¬une bonification suppl"mentaire ou par d¬autres ajustements financiers. La mise en place mdu projet d¬am"nagement durable} a "t" trªs b"n"fique pour le dispositif. M¬me si les formes mdu projet d¬am"nagement durable} peuvent varier d¬un charg" de mission ¢ un autre, celui-ci est une marge d¬ajustement du dispositif non n"gligeable qui peut renforcer l¬int"gration des orientations r"gionales. La mise en uvre de la crit"risation a "t" trªs difficile dans un premier temps car les modes op"ratoires n¬ont pas "t" d"finis et le contenu de certains critªres n¬"tait pas facile ¢ appr"hender que ce soit pour les charg"s de missions eux m¬mes ou les gestionnaires, notamment le critªre SDRIF et l¬IDH2. Cependant, aprªs trois ans d¬application, un critªre comme celui du mlogement} semble justifi" et coh"rant m¬me s¬il m"rite dv¬tre plus flexible dans sa prise en compte. Le CRT, ¢ travers la crit"risation, a permis de concentrer les financements sur des collectivit"s qui r"pondaient aux critªres demand"s. Dans une telle d"marche, il est essentiel de regarder ceux qui en exclu pour v"rifier que le dispositif atteint bien les objectifs attendus. Une "valuation et un suivi du dispositif sont alors n"cessaires.

55 Annexe 1Ð Projet du SchŽma RŽgional de CoopŽration Intercommunale

56 Annexe 2Ð SchŽma RŽgional de CoopŽration Intercommunale 4 mars 2015

57 Annexe 3Ð Carte sur la spatialisation de lÕensemble des dispositifs de droit commun LŽgende : ADR CRUR CREG/CTER CRT !"#"$%&'($)*+*,%&&!"#"$%&-)./0%1&+*,.)"$(1&02344,*#().$"*/&&PNR PNR en projet

58 Annexe 3Ð Carte sur la spatialisation du dispositive CRT LŽgende : CRT !"#"$%&'($)*+*,%&&!"#"$%&-)./0%1&+*,.)"$(1&02344,*#().$"*/&&Contractualisation avec EPCI PNR PNR en projet

59 Annexe 4- DŽtails sur le calcul de la bonification

60 Annexe 5. Guide d'entretien avec les agents territoriaux sur la mise en oeuvre du CRT (Contrat RŽgional Territorial) Pr"sentation de l'agent : Formation , poste, rattachement ¢quelle direction D"finition du CRT 1. Comment d"finirez vous le Contrat R"gional Territorial ? (Dans vos propres mots) 2. Quelles furent les raisons de la mise en place d'un tel dispositif ? 3. Quelle est la valeur ajout"de ce dispositif par rapport aux autres ? Pourquoi ce dispositif a "t"retenu au d"triment des autres (CTER et CREG) ? Le processus 1. Quelles sont les diff"rentes "tapes de la mise en place d'un CRT? 2. Comment se fait le premier contact avec les communes ? Comment les communes sont inform"es du dispositif ? 3. La r"gion a t elle une obligation de d"marchage des communes, ou des campagnes d'information sur le dispositif ont "t" pr"vues? 4. Comment d"finirez vous le pr"alable " de projet d'am"nagement durable" ? Sur quels critªres se base t'on ? 5. Comment se fait la "n"gociation" dans le cadre du CRT ? Quelle marge de manoeuvre, avez vous pour assouplir le dispositif, de fa©on ¢ le faire "voluer selon les cas de figure qui peuvent se pr"senter (au niveau du " projet d'am"nagement durable", des critªres) ? 6. Quelles sont les "tapes cl"s du suivi du CRT, par qui il est assur"? - il y a t-il des outils sp"cifiques (num"riques /papier) de suivi des contrats? Les critªres 1. Quatre critªres sont employ"s pour d"finir la base subventionnable, pouvait vous les d"crires? (logement, IDH2, Eco-responsabilit", exemplarit"SDRIF) 2. Il y a t-il des critªres qui ont "t"plus difficile ¢mettre en oeuvre ? Pourquoi? Il y a t-il des critªres qui sont abandonn"s par les communes, pour quelles raisons? 3. Il y a t'il d'autres critªres qui pourraient ¬tre int"gr"s, dans la modulation des aides r"gionales? 4. Est ce qu'il serait possible d'appliquer la crit"risation aux autres types de contrats ? (exemple les contrats ruraux ... Les objectifs du CRT 1. Quels sont les objectifs recherch"s par le CRT ? Pensez vous qu'ils sont atteints ? (" le soutient d'"quipements structurants" , "un projet d'am"nagement durable des territoires franciliens", "renforcer l'engagement r"gional en faveur des collectivit"s soucieuses des objectifs en matiªre de logement", "soutient des collectivit"s ayant des capacit"s budg"taires restreintes" , " le renforcement de l'"chelon intercommunal") 2. La modularit"des aides ¢permis une "volution de l'instrument contractuel, a votre avis cette "volution traduit-elle fidªlement le projet r"gional d'am"nagement de la R"gion Ile-de France?

61 Annexe 6. Personnes rencontrŽes Romain BENTEGEAT, ChargŽ de mission Faisceau Sud StŽphan BOVE, ChargŽ de mission Faisceau Nord Siham DJENNANE-MAGNIN, ChargŽe de mission contractualisation Isabelle FABRE, Sous directrice de la Planification et Prospective Jean-Michel GRANCHAMPS, Chef de Service Suivi-Evaluation-Observation Aurelia JACOB, ChargŽe de mission Faisceau Sud-Est Nicolas LAPORTE, Gestionnaire Nathalie, LARRIVOIRE, Gestionnaire SŽverine MADURA, ChargŽe de mission Prospective et Innovation Sophie MANCA, ChargŽe de mission DUL et rŽfŽrentiel territorial Julien MEGDOUD, Chef de service Politiques Contractuelles Odile MENARD, Gestionnaire

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