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Loi Type

pour l'Afrique sur l'Acces à l'Information Préparé par la Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples 3

Table des Matieres

PARTIE I - DISPOSITION PRELIMINAIRES........15

1 Définitions ..................................................................15

2 Principes .....................................................................17

3 Objectifs de la loi.........................................................18

4 Primauté de la présente loi...........................................19

5 Interprétation ..............................................................19

PARTIE II - ACCES A L'INFORMATION DES

ENTITES PUBLIQUES, DES ENTITES

PRIVEES VISEES ET DES AUTRES ENTITES

6 Obligation de créer, de garder, d'organiser et de

conserver l'information................................................19

7 Publicité proactive.......................................................20

8 Présentation des plans de mise en oeuvre, rapports

annuels et publication de manuels d'information ..........22

9 La non-publicité ne peut être préjudiciable au public.....22

10 Nomination d'un responsable de l'information.............22

11 Nomination d'un responsable de l'information adjoint..23

12 Droit d'accès à l'information........................................23

13 Demandes d'accès à l'information................................23

14 Obligation de prêter assistance aux demandeurs ...........24

15 Réponse à la demande .................................................25

16 Extension du délai.......................................................27

17 Transfert de la demande d'accès...................................27

18 Présomption de rejet....................................................28

19 Accès différé................................................................28

20 Information introuvable ou inexistante.........................29

21 Forme de la mise à disposition.....................................30

22 Langues dans lesquelles l'information est mise à

23 Frais............................................................................32

PARTIE III - EXCEPTIONS....................................33

24 Refus d'accès...............................................................33

4

25 Intérêt public supérieur ................................................33

26 Informations confidentielles.........................................33

27 Information personnelle concernant des tiers................33

28 Information commerciale et confidentielle concernant

un titulaired'information ou un tiers.............................34

29 Protection de la vie, de la santé et de la sécurité d'une

30 Sécurité nationale et défense ........................................35

31 Relations internationales..............................................36

32 Intérêts économiques de l'Etat......................................36

33 Respect de la loi...........................................................37

34 Documents privilégiés..................................................37

35 Examens universitaires ou professionnels et procédures

de recrutement.............................................................37

36 Expurgation ................................................................38

37 Demandes d'accès manifestement vexatoires................38

38 Charge de la preuve.....................................................38

39 Notification aux tiers ...................................................38

PARTIE IV - RECOURS INTERNE........................ 40

40 Droit de recours interne ...............................................40

41 Dépôt du recours interne..............................................41

42 Décision sur le recours interne......................................41

43 Responsabilité exclusive et personnelle.........................43

44 Rejet implicite .............................................................43

PARTIE V - MECANISME DE CONTROLE.......... 43

Section 1: Création du mécanisme de contrôle....................43

45 Objet de la présente partie............................................43

46 Nomination.................................................................43

47 Critères de nomination.................................................44

48 Durée du mandat.........................................................44

49 Cessation des fonctions................................................44

50 Commissaire à l'information ad interim.........................45

51 Activités externes.........................................................45

52 Rémunération..............................................................45

Section 2: Indépendance, structure et fonctionnement du mécanisme de contrôle...........................................46

53 Indépendance..............................................................46

5

54 Structure du mécanisme de contrôle.............................46

55 Personnel ....................................................................47

56 Recours à des experts...................................................47

57 Immunité du mécanisme de contrôle et de son

Section 3: Pouvoirs et responsabilités du mécanisme de

58 Principaux pouvoirs du mécanisme de contrôle ............48

59 Pouvoir de renvoi du mécanisme de contrôle................49

60 Obligations générales du mécanisme de contrôle...........49

61 Rapports du mécanisme de contrôle............................50

Section 4: Promotion de l'accès à l'information..................50

62 Promotion...................................................................50

63 Etudes juridiques et réforme de la législation ................51

Section 5: Suivi...................................................................52

64 Suivi ...........................................................................52

65 Programme de mise en oeuvre......................................52

66 Publication d'un manuel d'information .......................53

67 Rapports annuels au mécanisme de contrôle.................55

68 Rapports sur la publicité proactive................................56

69 Pouvoirs de vérification du mécanisme de contrôle.......56

70 Sanction pour non-respect des obligations....................57

Section 6: Appels adressés au mécanisme de contrôle.........57

71 Appels adressés au mécanisme de contrôle ...................57

72 Formulaires d'appel.....................................................57

73 Epuisement des voies de recours internes......................58

74 Recours direct .............................................................58

Section 7: Procédure...........................................................59

75 Charge de la preuve.....................................................59

76 Notification de l'intention de procéder à une enquête ou

à une audition .............................................................59

77 Notification aux tiers...................................................59

78 Droit de faire une réclamation......................................60

79 Notifications et communications..................................60

80 Obligation de coopérer avec le mécanisme de contrôle..61

6 Section 8: Ordonnances, décisions et directives du mécanisme de contrôle................................................61

81 Ordonnances, décisions et directives.............................61

82 Contenu des recommandations, conclusions,

ordonnances, décisions et instructions..........................62 PARTIE VI - RECOURS JUDICIAIRE................... 62

83 Recours judiciaire........................................................62

PARTIE VII - DISPOSITIONS TRANSITOIRES.... 63

84 Extension du délai d'examen au cours des deux

premières années suivant l'entrée en vigueur de la présente loi..................................................................63 PARTIE VIII - DISPOSITIONS DIVERSES............ 63

85 Champ d'application temporel de la loi ........................63

86 Les informations communiquées tombent dans le

domaine public............................................................63

87 Immunité de responsabilité pénale et civile...................64

88 Infractions...................................................................64

7

Preface

Introduction

Une loi type s'entend en général d'un ensemble de dispositions incor- porant les normes internationales, régionales ou sous-régionales sur tel ou tel sujet, qui vise à favoriser l'adoption de lois nationales en la matière. Comme son nom l'indique, une "loi type» n'a pas vocation à être adoptée telle quelle dans le droit interne des États, ceux-ci pou- vant, au contraire, en adapter le contenu en fonction du contexte, juridique ou autre, qui leur est propre. En conséquence, et contraire- ment à un traité international dont la ratification engage chaque État partie et lui impose des obligations, une loi type n'a pas force obliga- toire, son objet étant de guider les législateurs qui cherchent à trans- poser dans la législation nationale les obligations découlant de traités internationaux.

En son article 1

er , la Charte africaine des Droits de l'Homme et des Peuples (" la Charte africaine ») fait obligation aux États parties de reconnaître "les droits, devoirs et libertés» qu'elle énonce. Afin d'aider les États à s'acquitter de cette obligation, la Commission afri- caine des droits de l'homme et des peuples ("la Commission afri- caine») a, depuis sa création en novembre 1987, élaboré des instruments non contraignants, qui s'articulent autour des objectifs de la Charte africaine et du contenu de certains droits qui y sont consa- crés. On citera, à titre d'exemple, la Déclaration de principes sur la liberté d'expression en Afrique ("la Déclaration»), qu'elle a adoptée en 2002 en vue de compléter l'article 9 de la Charte africaine, selon lequel " toute personne a droit à l'information ». Comme d'autres instru- ments non contraignants, ce texte a mis en lumière les obligations faites aux États parties par la Charte africaine, sans donner toutefois d'indications sur la forme et le contenu que devrait avoir une loi nationale portant sur la mise en oeuvre desdites obligations. En adoptant la présente loi type, la Commission africaine franchit donc une étape supplémentaire par rapport à la Déclaration et donne aux obligations en matière de droit d'accès à l'information qui décou- lent de la Charte africaine un contenu détaillé et concret, tout en lais- sant à chaque État partie le soin de décider de la forme et du contenu précis que prendra la loi qu'il élaborera à cette fin. En dernière anal- 8 yse, il appartient à chaque État de décider de la nature et de l'ampleur des adaptations qu'il apportera à la loi type pour qu'elle cadre bien avec les normes constitutionnelles et la structure de son système juridique. L'adoption, par l'Union africaine, de lois-type portants sur des sujets d'intérêt commun pour le continent n'est pas un phénomène récent. Parmi les premières loi type adoptées, on trouve la Loi type de l'Union africaine sur la biosécurité en Afrique, le Modèle de loi africaine pour la protection des droits des communautés locales, des agriculteurs et des sélec- tionneurs et la réglementation de l'accès aux ressources biologiques. On s'accorde de plus en plus à reconnaître l'utilité des lois-type pour l'élaboration de lois nationales conformes aux normes régionales, comme en témoigne le Projet de loi type africaine sur le contre-terrorisme et le Projet de loi type africaine sur la ratification des traités.

Processus de rédaction

Lors de sa 48ème session ordinaire, qui s'est tenue du 10 au 24 novembre 2010, la Commission africaine, dans sa Résolution 167 (XLVII), a décidé de lancer un processus de rédaction d'une loi type sur l'accès à l'information pour l'Afrique, dont elle a confié la direc- tion à son Rapporteur spécial sur la liberté d'expression et l'accès à l'information ("le Rapporteur spécial»). La présente loi type constitue donc l'aboutissement d'un travail de rédaction qui a duré deux ans, et dont la coordination a été assurée, sous les auspices du Rapporteur spécial, par le Centre des droits humains de l'Université de Pretoria. Plusieurs réunions d'experts on été organisées. Au cours de la première, il a été décidé de confier la rédaction d'un premier projet de loi type à un Groupe de travail sur l'accès à l'information, composé de 10 membres. Ce premier projet de la loi type a été présenté à la Commission africaine en avril 2011. Afin d'approfondir encore la participation des groupes et per- sonnes intéressées, quatre consultations sous-régionales ont été organisées entre juin 2011 et juin 2012, au Mozambique, au Kenya, au Sénégal et en Tunisie et une consultation publique a été tenue. Les commentaires recueillis à ces occasions et le retour de l'appel public à contribution, ont nourri la réflexion du Groupe de travail et ont été pris en compte lors de la rédaction de la version finale du projet. 9 Utilité d'une Loi Type pour l'Acces à l'Information en

Afrique

La question de l'accès à l'information suscite un intérêt croissant au niveau tant international que régional et les États africains entrepren- nent de plus en plus des réformes législatives dans ce domaine. Les lois en matière d'accès à l'information, lorsqu'elles sont bien conçues et appliquées, sont de nature à renforcer la bonne gouvernance, en ce qu'elles permettent d'améliorer la gestion de l'information, la trans- parence et la reddition de comptes et d'encourager la participation des citoyens aux affaires publiques. En mettant au jour la corruption et la mauvaise gestion des ressources, la transparence favorise l'exer- cice des droits économiques et sociaux et contribue à affranchir le continent du sous-développement. Ces dernières années, de nombreux traités régionaux sont venus répondre au besoin des États parties de donner la priorité à une légis- lation sur l'accès à l'information pour la démocratie, de combattre la corruption et d'assurer le service public. La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, dont un des objectifs est de "promouvoir la création des conditions nécessaires pour faciliter la participation des citoyens, la transparence, l'accès à l'information, la liberté de presse et l'obligation de rendre compte de la gestion des affaires publiques», fait obligation aux États parties de "mettre en oeuvre des programmes et d'entreprendre des activités visant à pro- mouvoir (...) la bonne gouvernance, notamment par la transparence et l'obligation de rendre compte de l'administration». De même, l'article 9 de la Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption oblige les États parties à adopter "les mesures légis- latives et autres mesures nécessaires pour donner effet au droit d'accès à toute information qui est requise pour aider à la lutte contre la corruption et les infractions assimilées». De manière plus significa- tive encore, la Charte africaine sur les valeurs et les principes du service pub- lic et de l'administration consacre un article au droit d'accès à l'information, mais son champ d'application est limité à l'administra- tion publique. En outre, l'importance de l'accès à l'information dans le contexte africain est reconnue dans d'autres traités continentaux tels que la Charte africaine de la jeunesse, la Charte africaine de la statistique et le Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples rela- tif aux droits des femmes. 10 Au niveau sous-régional, le Protocole contre la corruption de la Com- munauté de développement d'Afrique australe ("SADC») impose aux États parties de prendre des mesures en vue de "promouvoir et soute- nir l'établissement par chacun des États parties des mécanismes qui sont nécessaires pour prévenir, dépister, punir et éradiquer la corrup- tion». Dans le même esprit, le projet de la CEDEAO d'Acte addition- nel relatif à un cadre harmonisé sur la liberté d'expression et le droit à l'information dans l'espace Afrique de l'Ouest contient d'importantes normes régionales concernant l'accès à l'information. Bien que certains États parties de l'Union africaine aient répondu à l'intérêt manifesté dans la région et la sous-région pour la question de l'accès à l'information en adoptant des lois sur le sujet, la plupart ne l'ont pas encore fait. Sur ce plan, le paysage législatif africain apparaît encore clairsemé, puisque seuls 11 États membres sur 54 (Angola, Éthiopie, Guinée, Liberia, Niger, Nigeria, République Sud- africaine, Rwanda, Tunisie, Ouganda et Zimbabwe) se sont dotés des lois sur l'accès à l'information, plus ou moins conformes aux normes régionales et internationales. Par ailleurs,dans bon nombre d'États parties, il existe des projets législatifs en la matière, dont l'état d'avancement varie dans une large mesure.

Objectifs de la Loi Type

On trouvera ci-après quelques-unes des principales raisons qui plaid- ent en faveur de l'élaboration d'une loi type: Contribution au développement de nouvelles lois en matière de d'accès à l'information et à la révision des lois existantes Faute d'un cadre législatif régional qui puisse les guider dans l'élabo- ration de lois sur l'accès à l'information, les États parties se sont inspirés, pour légiférer en la matière, des législations d'autres pays. De ce fait, nombreuses sont les lois déjà adoptées ou à l'état de projet qui ne tiennent pas suffisamment compte de caractéristiques com- munes à tous les pays du continent tels que: le peu de familiarité avec la pratique de l'archivage et la culture du secret bien ancrée dans les services publics africains, le niveau élevé d'analphabétisme et de pau- vreté et ainsi que les difficultés d'accès à la justice pour la plupart des Africains. Ces facteurs sont pourtant une réalité commune en Afrique et ils doivent être pris en compte si l'on veut garantir l'effectivité des 11 lois qui seront adoptées sur l'accès à l'information. La présente loi type a donc pour objectif d'aider les législateurs et les décideurs politiques des États membres de l'Union africaine à aborder toutes les questions qui se posent dans le contexte africain dans le cadre de l'adoption ou de la révision de textes de loi sur l'accès à l'information. Son objet est également de servir de référence pour l'évaluation de ces textes au regard des normes régionales ou sous-régionales en matière de protection des droits humains. La loi type est rédigée comme un "texte de loi» servant d'exem- ple "prêt-à-emploi» qui peut constituer le fondement d'une législa- tion nationale. Un Etat pourra cependant opter pour une forme plus adaptée à son système interne national en utilisant par exemple un arrêté, un décret, une loi ou un code. Un outil de plaidoyer en faveur de lois sur l'accès à l'information La mise en oeuvre de la loi type est de nature à souligner l'importance de l'accès à l'information dans chaque contexte national et par conséquent la nécessité, pour chaque pays, de se doter d'une loi en la matière ou de réviser les lois existantes. La loi type vise donc à soute- nir les partisans de l'accès à l'information en Afrique et à favoriser le débat public sur ce sujet dans chaque État membre. La compréhen- sion du droit à l'information comme question transversale s'en trou- vera ainsi améliorée, de même que celle de son potentiel pour ce qui est de surmonter des problèmes tels que la faiblesse des services pub- lics, le sous-développement ou l'inefficacité du système judiciaire.

Recueil des bonnes pratiques

Outre qu'elle les guidera lors de l'adoption de nouvelles lois et de la révision ou de la modification des lois existantes, la loi type permettra aux États de s'inspirer des meilleures pratiques législatives qui ont cours en Afrique et dans le monde, tant pour ce qui est du processus d'adoption que de l'application. En tirant des enseignements de l'expérience d'autres pays, la loi type permettra aux États membres de résoudre les difficultés auxquelles ils risquent de se heurter et d'éviter les pièges inhérents à ce type de travail législatif, ainsi que de promouvoir les dispositions qui ont fait la preuve de leur utilité lors de la mise en oeuvre de lois existantes aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du continent. 12 Promotion d'une approche commune et harmonisation des lois sur l'accès à l'information Le déficit d'accès à l'information prive les citoyens de leur droit de participer à la prise de décisions politiques et de demander compte aux représentants élus de leurs actes et omissions. Il crée également un environnement dans lequel prospèrent la corruption, la mauvaise administration et la mauvaise gestion des ressources nationales. Le fait que ces problèmes se posent avec plus ou moins d'acuité partout en Afrique plaide en faveur de l'adoption d'une législation sur l'accès à l'information comme une approche commune face à un problème commun. La présente loi type cherche dès lors à favoriser l'émergence d'une communauté de vue en Afrique sur l'accès à l'information, tout en laissant la faculté à chaque État partie d'ajuster son contenu à son système juridique et à son cadre constitutionnel.

Conclusion

Au moment de légiférer, les États membres pourront soit adopter la loi type telle quelle, en tout ou en partie, soit l'adapter à leur réalité nationale. Quel que soit le choix qu'ils feront et que ce choix s'inscrive dans le cadre de l'adoption d'une nouvelle loi ou dans celui de la révision d'une loi existante, il conviendra de s'employer à respecter les principes et les objectifs de la loi type. Seule l'adhésion à l'esprit et aux objectifs de la loi type permettra la réalisation de tout son potentiel, à savoir renforcer la transparence, l'obligation de ren- dre des comptes et la participation citoyenne aux processus décision- nels.

Pansy Tlakula

Rapporteur Spécial sur la liberté d'expression et l'accès à l'informa- tion en Afrique 13

Preambule

La Commission africaine des droits de l'homme et des peu- ples Rappelant que l'article 9 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples (Charte africaine) tel que développé par la Déclaration de principes sur la liberté d'expression en Afrique qui garantit le droit à l'information en tant que droit fondamental et comme une composante essentielle de la démocratie et du développe- ment, notamment le développement socio-économique; Notant que le droit à l'information en tant que droit de l'homme est reconnu par plusieurs instruments internationaux, notamment à l'article 19 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et à l'article 19 du Pacte International sur les droits civils et politiques; Considérant que l'adoption d'une loi type sur l'accès à l'information en Afrique apporterait une contribution essentielle à la réalisation du mandat de la Commission africaine, qui lui a été confié par l'article

45 de la Charte africaine, de promouvoir et de protéger des droits de

l'homme et des peuples; Notant que les Etats membres de l'Union africaine ont reconnu expressément le droit à l'information en adoptant l'article 9 de la Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption qui fait obligation aux Etats parties d'adopter des mesures législatives et d'autres mesures visant à " donner effet au droit d'accès à toute information qui est requise pour aider à la lutte contre la corruption et les infractions assimilées»; la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance dont l'un des objectifs est de promouvoir "la création des conditions nécessaires pour faciliter la participation des citoyens, la transparence, l'accès à l'information(...)»; et la Charte africaine sur les valeurs et les prin- cipes du service public et de l'administration, qui a notamment pour principes " l'institutionnalisation d'une culture de reddition de comptes, d'intégrité et de transparence dans le Service public et l'Administration» et "l'usage effectif, efficace et responsable des res- sources» et qui, en son article 6, consacre le droit d'accès à l'informa- tion; 14 Notant également que plusieurs autres instruments adoptés par l'Union africaine, tels que la Charte africaine de la jeunesse, la Charte africaine de la statistique et le Protocole à la Charte afric- aine des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits des femmes Afrique, reconnaissent explicitement l'importance de l'accès

à l'information;

Notant avec satisfaction que des Etats de l'Union africaine membres de communautés économiques régionales ont adopté, ou sont en passe d'adopter, des instruments juridiques contraignants visant à promouvoir et à protéger le droit d'accès à l'information; Préoccupés par le déficit législatif existant en Afrique en matière d'accès à l'information,alors même qu'une telle législation favorise- rait la bonne gouvernance en renforçant la transparence, la responsa- bilisation et la participation des citoyens aux affaires publiques, et permettrait de mettre en lumière la corruption et les problèmes asso- ciés au sous-développement du continent; Déterminés à renforcer le droit d'accès à l'information sur le conti- nent africain en assistant les Etats dans la formulation, l'adoption et la révision de lois pertinentes énonçant des garanties minimales et des critères uniformes de contrôle pour leur mise en oeuvre; Adopte la présente loi type, qui se veut un guide pour l'élaboration, l'adoption et la révision de lois portant sur l'accès à l'information par les Etats africains. 15

PARTIE I - DISPOSITIONS

PRELIMINAIRES

1 Définitions

Aux fins de la présente loi, les définitions suivantes s'appliquent, sauf si le contexte ou la question traitée exige qu'il en soit autrement:quotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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