[PDF] MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES

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MESURE DE LA PERFORMANCE

DE LA GESTION DES

FINANCES PUBLIQES

EN REPUBLIQUE DE

MADAGASCAR

SELON LA METHODOLOGIE PEFA

Volume 2 : Rapport Principal

Mai 2008 Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized

2

Avant-propos

Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability Dépenses publiques et

responsabilité financière) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions, qui est

parrainé par : La Banque Mondiale, Le Fonds monétaire international, La Commission

européenne, Le Département pour le développement international du Royaume-Uni, Le Ministère

français des Affaires étrangères, Le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège, Le

Ce rappo

des bailleurs de fonds signataires du Cadre de Partenariat1 avec le Gouvernement malgache. de Paris-Dauphine qui dirigeait la mission, Mario Dehove, expert en finances publiques, ainsi que de Messieurs Giovanni Caprio et Mohamed Moindzé, experts en finances publiques. Monsieur Dieudonné Randriamanampisoa, économiste principal de la Banque Mondiale a coordonné la mission pour le compte des Bailleurs de fonds signataire du Cadre de partenariat.

1 Le Cadre de Partenariat est un accord de la communauté des bailleurs de fonds qui octroient un appui budgétaire à Madagascar avec le

Gouvernement Malgache. La communauté comprend

3

Table des matières

Page

Résumé de l'évaluation ............................................................................................................... 6

1. Introduction ......................................................................................................................... 35

2. Données générales sur le pays ............................................................................................. 36

2.1. Description de la situation économique du pays ......................................................... 36

2.2. Description des objectifs budgétaires .......................................................................... 45

2.3. Description du cadre juridique et institutionnel pour la gestion des

finances publiques ....................................................................................................... 47

3. Evaluation des systèmes, des processus et des institutions de gestion des

finances publiques ............................................................................................................... 53

3.1. Crédibilité du budget ................................................................................................... 54

3.2. Exhaustivité et transparence ........................................................................................ 70

3.3. Budgétisation fondée sur les politiques publiques .................................................... 103

3.4. Prévisibilité et contrôle de l'exécution du budget ...................................................... 118

3.5. Comptabilité, enregistrement de l'information et rapports financiers ....................... 206

3.6. Surveillance et vérification externe ........................................... 230

3.7. Pratiques des bailleurs de fonds ................................................................................ 245

3.8 Synthèse des notes ...................................................................................................... 251

4. Le processus gouvernemental de réformes ....................................................................... 265

4.1. Description des réformes récentes ou en cours ......................................................... 265

4.2. Facteurs institutionnels contribuant à la planification et à

.................................................................................. 268

Documents consultés .............................................................................................................. 270

Personnes rencontrées ............................................................................................................ 276

4

Liste des abréviations

ACBF African Capacity Building Foundation

ACCPDC Agence Centrale Comptable des Postes Diplomatiques et Consulaires ACCT Agence Comptable Centrale du Trésor et de la Dette Publique

AFD Agence Française de Développement

AMPA Agence Malgache de la Pêch

AR Ariary

ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics

BAD Banque Africaine de Développement

BADEA

BCM Banque Centrale de Madagascar

BCSE Bordereau des Crédits Sans Emploi

BIANCO Bureau Indépendant ANti Corruption

BOA Bank Of Africa

CAO Commission d'Appel d'Offres

CCED Commission de Conciliation et d'Expertise Douanière CCPREAS Cellule de Coordination des Projets de Relances Economiques CDBF Conseil de Discipline Budgétaire et Financier

CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CE Commission Européenne

CHD Centre Hospitalier de District

CHRR Centre Hospitalier de Référence Régional CIRFP Centre Informatique Régional pour les Finances Publiques CIRM Commissions Inter-Régionales de Marchés

CISCO CIrconscription SCOlaire

CNES Conseil National Economique et Social

CNM Commission Nationale des Marchés Publics

CRR Comité de Réglementation et de Recours

CSB Centre de Santé de Base

DAAF Direction des Affaires Administratives et Financières DBIV

DEF/TEF Demande / Titre d'Engagement Financier

DEP Direction des Etudes et de la Programmation

DESB Direction de l'Exécution et de la Synthèse Budgétaire

DGB Direction Générale du Budget

DGD Direction Générale des Douanes

DGE Direction des Grandes Entreprises

DGI Direction Générale des Impôts

DGIGE

DGT Direction Générale du Trésor

DIP Direction des Investissements Publics

DPCB Direction de la Programmation et du Cadrage Budgétaire

DPP Direction de la Dette Publique

DREN Direction Régionale de l'Education Nationale

DSI Direction des Systèmes Informatiques

DSRP Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté

DTS Droits de Tirages Spéciaux

EPA Etablissement Public Administratif

EPIC Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial

EPP Ecole Primaire Publique

FAD Fonds Africain de Développement

FCC Fiche de Centralisation Comptable

FCV Fonds de ContreValeur

FER FID

FONDEM FONDation Energie pour le Monde

GAC 5

GFS Government Finance Statistics

IBS Impôt sur les bénéfices des sociétés IFPB Impôt foncier sur les propriétés bâties

IFSR International Financial Reporting Standards

IFT Impôt foncier sur les terrains

IGE Inspection Générale de l'Etat

IGF Inspection Générale des Finances

IPSAS International Public Sector Accounting Standards IRCM Impôt sur les Revenus des Capitaux Mobiliers

IRNS Impôt sur les Revenus Non Salariés

IRSA Impôt sur les Revenus Salariés

JIRAMA JIro sy RAno Malagasy

LFI Loi de Finances Initiale

LOLF Loi Organique portant Loi des Finances

LR Loi de Règlement

MAP Madagascar Action Plan

MCC Millenium Challenge Corporation

MDAT Ministère de la Décentralisation et de l'Aménagement du Territoire MENRES Ministère de l'Education Nationale et de la REcherche Scientifique

MFB Ministère des Finances et du Budget

MFPTLS Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Législation Sociale MINSANPF MINistère de la SANté, du Planning Familial et de la protection sociale MTPC Ministère des Postes et Télécommunication NIF

OGT Opérations Globales du Trésor

ONN Office National de la Nutrition

ORDSEC ORDonnateur SECondaire

PCG Plan Comptable Général

PCOP Plan comptable des opérations publiques

PGA Paierie générale d'Antananarivo

PhaGDis Pharmacie à Gestion District

PhaGeCom Pharmacie à Gestion Communautaire

PIP Programme d'Investissement Public

PP Perception Principal

PRMP Personne Responsable des Marchés Publics

PTA Programme de Travail Annuel

RGA Recette générale d'Antananarivo

SDSPS Service de District de Santé et de Protection Sociale SIGFP Système Intégra de Gestion des Finances Publiques

SNR Section Normes et Réglementation

SR Section Recours

SYGADE SYstème de Gestion et d'Analyse de la Dette

TF Tribunaux Financiers

TG Trésorier Général

TP Trésorier Principal

TST Taxe sur les Transactions

TVA Taxe à la Valeur Ajoutée

TVAPP TVA sur les produits pétroliers

UGPM Unité de Gestion et de Passation des Marchés Publics UGPM Unité de Gestion et de Passation des Marchés Publics USAID United States Agency for International Development

USTDA US Trade Development Agency

ZAP Zone d'Administration Pédagogique

6

Résumé de l'évaluation

Evaluation synthétique de la performance de la gestion des finances publiques

contre la pauvreté et accélérer la réalisation des objectifs du millénaire. Ce plan dénommé

Madagascar Action Plan (MAP), destiné à prendre la relève du Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP), requiert un financement public très important et exige une réforme profonde de la gestion des finances publiques. Malgré des efforts importants entrepris par le Gouvernement malgache depuis 2006, date de la dernière évaluation de la gestion des finances publiques selon la méthode PEFA également, les finances publiques continuent de présenter de nombreux points de faiblesse qui

depuis 2006, mais des pans importants de la gestion budgétaire présentent toujours de

sérieuses carences.

La ,

ces

des contributions fiscales et douanières, la gestion de la trésorerie figurent parmi les points

forts, relativement bonne qualité des Finances Publiques de Madagascar. Ces points complètent les autres points forts qui caractérisaient

déjà les Finances Publiques malgaches lors du précédent rapport PEFA, notamment, le cadre

à moyen terme dans le budget annuel.

Néanmoins, les finances publiques présentent encore beaucoup de faiblesses significatives qui insuffisances concernent surtout le reporting (reportage), le rapprochement des comptes, la transparence et

le contrôle sous toutes ses formes, à savoir le contrôle de la passation des marchés publics et

du " service fait », le contrôle des diligences des comptables par la Cour des Comptes et, Il importe, cependant, de souligner que Madagascar a déployé dans la période récente, notamm Finances Publiques. Toutefois, ces réformes étant soit encore inachevées soit insuffisamment profondes, les résultats sont encore mitigés. des points parfois essentiels, il faut

Finances Publiques

suffisamment fiable. La poursuite des réformes en cours permettra une amélioration certaine si elle alisation des actions dans les domaines où les valeurs ajoutées sont certaines et où les impacts sont rapides. 7 Evaluation synthétique de la performance de la gestion des finances publiques

Des points forts en phase de consolidation.

Grâce aux refor

(année du précédent PEFA), des progrès ont été constatés dans la gestion des finances

publiques malgaches. Ces progrès peuvent être observés dans différents domaines :

- la procédure budgétaire a été dans son ensemble améliorée : cette amélioration a

surtout porté sur la phase de sectoriels dans cette préparation ; - une meilleure organisation des Régies financières (Impôts et Douanes) a commencé à être mise en place ; - la chaîne de la dépense a été renforcée, notamment par une meilleure - la préparation des lois de règlement et leur approbation par le parlement ont été remises sur les rails ; mis en chantier résoudre, cette information doit apporter à terme, une fois achevée, de considérables améliorations dans la fiabilité des finances publiques de

Madagascar ;

rapports produits par les ministères tous les quatre mois et synthétisés par la

Direction Générale du Budget ;

- enfin, la trésorerie est mieux gérée.

Ces points viennent consolider les points forts déjà mentionnés dans le précédent PEFA.

Les règles juridiques sont prises en compte par les responsables et les agents publics. Elles sont la plupart du temps formellement respectées. Il existe aussi une forte volonté de coordonner étroitement le budget annuel avec la stratégie de développement à long terme formalisée dans le Madagascar Action Plan (MAP), notamment par le choix de présenter ces deux documents dans une nomenclature commune. De ce fait, le budget annuel peut être en premier lieu un instrument au service des choix stratégiques des autorités publiques, et plus particulièrement en matière de lutte contre la pauvreté. Enfin, la chaîne de la dépense répond, dans son ensemble, aux normes habituelles arité des engagements et des paiements ; et elle est formellement maîtrisée.

Des points faibles persistants.

Ces points forts, aussi significatifs qu'ils soient, ne doivent pas dissimuler que la confiance que peuvent inspirer les finances publiques de Madagascar reste encore très 8 publiques, à savoir : scurité importantes dans le système de finances publiques ; Le manque de contrôle et de surveillance, qui représente la grande faiblesse du système ; L ; La difficulté rencontrée pour résoudre certains problèmes techniques majeurs et persistants. publiques. Un principe majeur de finances publiques (et privées) est que tout agent, de quelque e compte de sa gestion à un supérieur hiérarchique, à un

vérificateur, à un contrôleur, à une tutelle et, in fine, aux citoyens. Ce principe de

" reportage » - ou de " reporting » - est très insuffisamment appliqué à Madagascar. Il est

souvent inexistant et voire

des fonds publics par les gestionnaires est très partielle. Il en va de même des informations sur

la collecte des ressources. Ainsi, il a été très difficile

des dépenses payées par les ministères ni des impôts encaissés par les régies. Le paiement de

la dépense et la collecte des ressources par les comptables publics ne sont pas bien connus des

Directions centrales du Ministère des Finances et du Budget. De même, les Collectivités

Territoriales Décentralisées et les Etablissements publics ne communiquent pas, ou communiquent très insuffisamment, leurs comptes respectifs aux Ministères chargés de les suivre et de les contrôler.

Le manque de contrôle et de surveillance

Etant peu contrôlés, les gestionnaires et les ordonnateurs, qui ne respectent pas les règles des finances publiques urs erreurs de gestion, voire pour les détournements. Les comptables publics eux-mêmes, étant en principe les premiers contrôleurs du respect par les ordonnateurs des règles de la dépense publique et les seuls gent public, ne sont pas non plus contrôlés par le juge des comptes. constance et de ténacité. Nul ne sait dans quelle mesure le Code des Marchés Publics est appliqué. Le contrôle du respect de ces règles par la Haute autorité, Enfin, le Parlement ne prend pas vraiment part à la définition des stratégies politiques

Ces lacunes proviennent du fait que l

9

personnel, magistrats ou assistants, et ses moyens matériels ne lui permettent pas encore

èces justificatives comptables et les états financiers sans lesquels les contrôles ne peuvent être menés. Le lien entre la stratégie du gouvernement telle quelle est définie dans le MAP et le

budget, bien que facilité par l'unicité de la nomenclature, reste imparfait en l'absence de

stratégies sectorielles cohérentes avec le MAP. Les notes de politiques sectorielles ne sont, en

leur état actuel, qu'une préfiguration du chaînon manquant entre stratégie globale et budget.

Dans le même ordre d'idée, le Cadre de dépenses à moyen terme demeure, pour les ministères sectoriels, un exercice formel. La difficulté rencontrée pour résoudre certains problèmes techniques majeurs et persistants La nomenclature budgétaire, par ailleurs certaines qualités, reste très peu compréhensible et ne favorise pas la responsabilisation des gestionnaires et responsables de programmes. Elle ne facilite pas non plus le contrôle du Parlement. re part, malgré des

rencontre encore des difficultés de fonctionnement liées à des problèmes techniques

(notamment des coupures de réseau et de longs délais d'attente) mais aussi à la mauvaise

volonté intéressée de certains agents. En effet, ces derniers craignent, dans une large mesure

avec raison, , organismes ou 10

Crédibilité du budget

Avec les données actuellement disponibles, la crédibilité du budget apparaît très contrastée :

cours des trois dernières années, les dépenses exécutées ont globalement été très différentes des

dépenses inscrites dans les budgets présentés dans les lois de finances initiales. En revanche, les

recettes perçues ont été peu différentes des recettes prévues. Quant aux arriérés de paiement, ils

exceptionnelles.

Par rapport à 2006, des améliorations notables ont été obtenues en matière de crédibilité de la

collecte des recettes et du suivi des

La crédibilité globale du budget reste difficile à apprécier car les informations relatives à

système budgétaire et financier de Madagascar. La prévision des dépenses par rapport aux paiements est peu réaliste et aucun

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