[PDF] Évaluation de la politique publique de démocratisation culturelle

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MINISTÈRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

Inspection Générale des Affaires Culturelles

N°2016-35

Évaluation de la politique publique

de démocratisation culturelle

Rapport au Premier ministre

Secrétariat général de la modernisation de l'action publique

Rapport de diagnostic et plan d'action

Mars 2017

Ministères de la culture et de la communication, de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ; de la ville, de la jeunesse et des sports ; du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ; des affaires sociales, de la santé, de la famille de l'enfance et des droits des femmes ; de l'agriculture et de la forêt ; de la justice ; de la défense

Anne-Marie Le Guével

Inspectrice générale des affaires culturelles

Yvan Navarro

Laura Truffier

Gayané Rast-Klan

Département de la stratégie et de la modernisation Secrétariat général du ministère de la culture et de la communication

Anne-Christine Micheu

Expert de haut niveau sur la démocratisation culturelle (Partie Diagnostic) T

ABLE DES MATIERES

SYNTHESE ..........................................................................................................

PREAMBULE ...................................................................................................... 1

INTRODUCTION .................................................................................................. 2

I - LES POLITIQUES DE DÉMOCRATISATION CULTURELLE : TEXTES, ENJEUX ET

FREQUENTATIONS .............................................................................................. 3

I-1 LES TEXTES DE RÉFÉRENCE : DE L'ACCES A LA CULTURE A LA PARTICIPATION DE TOUS 3 I-1-1 Les bases constitutionnelles, législatives et réglementaires comprennent la double

ambition de l'accès et de l'inclusion des pratiques ................................................. 3

I-1-2 Les politiques européennes et en Europe : une appropriation progressive du champ

culturel ...................................................................................................... 5

1-1-3 La notion de démocratisation culturelle évolue et questionne le rapport de

l'institution culturelle à sa proximité ................................................................. 6

A- Démocratie culturelle et droits culturels ....................................................... 6

B- Les actions de démocratisation culturelle s'étendent des publics-cibles au " grand

public » ................................................................................................... 7

C- La démocratisation culturelle : un enjeu du dialogue entre responsables culturels et

politiques, un gage de visibilité et de légitimité .................................................. 8

I-1-4 Un " échec relatif » de la démocratisation culturelle dans les enquêtes et études ... 8

I-2 LES ENJEUX DE LA POLITIQUE DE DÉMOCRATISATION CULTURELLE : ACCÈS À LA

CULTURE, ÉMANCIPATION, COHÉSION SOCIALE ..................................................... 10

I-2-1 L'accès à la culture tout au long de la vie : une politique de l'offre appuyée sur des

équipements, bouleversée et stimulée par internet............................................... 10

A- Un enjeu servi par une politique de l'offre .................................................... 10

B- Taux d'équipement : densité mais disparités au détriment des zones les plus peuplées11

C- Internet et le numérique ont-ils bouleversé la notion d'accès à la culture ? ............ 13

D- Le rôle des industries culturelles : librairies, cinémas, musiques actuelles ............. 16

I-2-2 L'Émancipation des citoyens, enjeu de la démocratisation culturelle................... 17

A- Les principes et les enjeux : mixité sociale et de genre .................................... 17

B- Un enjeu fort, difficile à mesurer, mais des études existent ............................... 18

I-2-3 Le renforcement de la cohésion sociale par la culture : un impact avéré .............. 19

A- Des principes partagés par tous sur le Vivre ensemble, mais une césure perceptible

entre culture " populaire » et culture " de référence » ........................................ 19

B- Un enjeu collectif pour combattre l'exclusion sociale ...................................... 20 I-3 LES POLITIQUES DE DÉMOCRATISATION CULTURELLE EN FRANCE ET EN EUROPE : DEVELOPPEMENT, IMPACT ET DECLINAISON TERRITORIALE ...................................... 20

I-3-1 Les opérations européennes et en Europe : un impact public qui s'accroît ............ 21

A- L'Italie : la gratuité augmente la fréquentation des lieux patrimoniaux ................. 22

B- La Grande-Bretagne : une priorité nouvelle vers les publics des quartiers .............. 22 I-3-2 Les opérations nationales : un impact populaire, un croisement des publics et des

disciplines .................................................................................................. 23

I-3-3 Des fréquentations en hausse, des publics plus populaires dans le patrimoine et dans

les structures des territoires prioritaires ............................................................ 24

A- La hausse des fréquentations entre 2010 et 2015 ............................................ 24

B- Un public plus populaire dans le champ patrimonial ......................................... 28 C- Les structures des territoires prioritaires ont un public de proximité .................... 31

I-3-4 Les réseaux d'éducation populaire, les associations de solidarité, et les amateurs : le

partenariat avec l'Etat .................................................................................. 32

A- Les réseaux d'éducation populaire .............................................................. 32

B- Associations de solidarité ......................................................................... 33

C- Le réseau Vivre Ensemble ......................................................................... 34

D- Les amateurs et les réseaux de promotion de la culture .................................... 34

1-4 DES OUTILS A ADAPTER A CES ENJEUX : POLITIQUE TARIFAIRE, CONVENTIONS

D'OBJECTIFS, APPELS A PROJETS ...................................................................... 36

I-4-1 Les politiques tarifaires : outil traditionnel de la démocratisation culturelle, optimisé

s'il est accompagné socialement ...................................................................... 36

A- Le coût est un déterminant majeur de la sortie culturelle ............................... 36

B- Augmentation des entrées gratuites, progression du public jeune ...................... 36 C- Innovations dans les outils tarifaires, appui sur les partenaires sociaux ............... 37

1-4-2 L'outil " convention pluriannuelle d'objectifs (CPO) » peut être optimisé ............ 38

1-4-3 Les appels à projets : souplesse et réactivité mais morcellement des procédures,

fragilisation des acteurs et lourdeur de gestion .................................................... 39

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE .............................................................. 41 II- STRATEGIE, DISPOSITIFS ET MOYENS DES INSTITUTIONS CULTURELLES EN FAVEUR DE LA DEMOCRATISATION CULTURELLE : ANALYSE DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE .............. 42 II-1- TRADUCTION DES OBJECTIFS DE DEMOCRATISATION CULTURELLE DANS LA STRATEGIE ET LES OUTILS DE GOUVERNANCE DES INSTITUTIONS CULTURELLES .......................... 42 II 1-1 Les textes et outils de gouvernance des institutions culturelles : la démocratisation

culturelle constitue un objectif formalisé dans la majorité des structures ................... 42

II-1-2 Pilotage de cette politique auprès des institutions culturelles : une coordination à

renforcer ................................................................................................... 44

II-1-3 Communication interne et externe sur ces actions, études de publics et évaluation 45 II-1-4 Exigence artistique et scientifique et enjeu de démocratisation de la culture : une

double exigence à placer au même niveau de priorité ............................................ 46

II-2- IMPACT DES STRATEGIES INNOVANTES SUR LE RENOUVELLEMENT DES PUBLICS,

NOTAMMENT PRIORITAIRES .............................................................................. 47

II-2-1 Stratégie et méthode adoptées pour élargir et renouveler les publics ................. 47

II-2-2 Des démarches et outils innovants dans 40 % des structures ............................. 48

II-2-3 Hausse des publics prioritaires et explosion de la fréquentation numérique ......... 49 A- La part des publics prioritaires dans les institutions augmente de 6,4 points ........... 49

B- L'explosion de la fréquentation numérique ................................................... 50

II-3 PARTENARIATS ET PARTICIPATION AUX POLITIQUES TRANSVERSALES .................... 51 II-3-1 Les partenariats des institutions culturelles : des liens variés, progressant en

direction des publics prioritaires ...................................................................... 51

II-3-2 Des partenariats nombreux, en progression avec les réseaux de solidarité et

l'éducation populaire .................................................................................... 53

II-3-3 La politique d'accessibilité : réalisations et impacts ...................................... 54

II-3-4 Politique de la ville : plus de la moitié des équipes agissent dans les QPV, et 29 % sont

signataires d'un contrat de ville ....................................................................... 55

II-3-5 Milieu rural : les équipes des institutions diversifient leurs actions .................... 57

II-3-6 Education artistique et culturelle ............................................................. 57

II-4 MOYENS DES INSTITUTIONS CULTURELLES AFFECTÉS AUX ACTIONS DE DÉMOCRATISATION CULTURELLE : UNE MOBILISATION CROISSANTE ........................... 58 II-4-1 Une mobilisation croissante des moyens financiers et humains des EP au profit de ces

actions ...................................................................................................... 58

A- Le budget des actions culturelles : une mobilisation croissante dans le budget total et une augmentation des moyens, y compris en personnel ........................................ 58 B- Hausse des moyens en personnel dans les établissements publics : plus 42 % .......... 60 C- Sources de financement de ces actions : le mécénat compenser un fléchissement des

autres recettes ......................................................................................... 61

D- Répartition des moyens par dispositif : l'action culturelle et éducative majoritaire .. 62 II-4-2 Les moyens mobilisés par les structures culturelles en région pour les actions de

démocratisation culturelle ............................................................................. 63

A- Part des actions culturelles dans le budget des institutions en région : une mobilisation forte en proportion du budget, corroborée par certaines statistiques nationales

(DGCA/MCC)............................................................................................. 63

B- Les moyens humains dédiés à ces actions : en consolidation ............................... 65

C- Les dispositifs des institutions en région : l'accent mis sur la politique de la

ville et le rural ...................................................................................... 65

II-5 LIMITES ET PRECONISATIONS RELEVEES PAR LES INSTITUTIONS CULTURELLES CONCERNANT L'ACTION EN DIRECTION DES PUBLICS PRIORITAIRES ............................ 66

II-5-1 Les limites évoquées à ces actions ............................................................. 66

II-5-2 Les recommandations faites par les institutions culturelles .............................. 66

CONCLUSION DE LA PARTIE II ........................................................................ 67

III- LE CARACTERE INTERMINISTERIEL ET PARTENARIAL DE CETTE POLITIQUE EST UN ATOUT : MOYENS REMOBILISES ET IMPLICATION CROISSANTE ................................................. 68 III-1 LE CARACTERE INTERMINISTERIEL DE CETTE POLITIQUE ET LE PARTENARIAT AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES SONT DES ATOUTS MAIS APPELLENT UNE COORDINATION

RENFORCEE ................................................................................................. 68

III-1-1 Une priorité : rééquilibrer les interventions au profit des territoires prioritaires .. 68

III-1-2 L'interministériel : les protocoles MCC avec les autres ministères ..................... 69

III-1-3 La nécessité d'établir un diagnostic et une stratégie partagés au niveau territorial70

A- Le besoin de coordination est accentué par la réforme territoriale ...................... 70

B- Les " pactes culturels » conclus par le MCC et les collectivités territoriales ............ 71

C- La politique en direction de la jeunesse : concertation, action localisée et durée sont

des atouts ............................................................................................... 72

D- Les territoires ruraux : la démocratisation de la culture suppose une coordination

renforcée et de la souplesse dans les outils....................................................... 75

III-1-4 Les indicateurs du Rapport annuel de performance (RAP) renseignent le volet quantitatif de cette politique mais le suivi qualitatif des actions appelle une évaluation plus

sophistiquée ............................................................................................... 80

A- Les indicateurs quantitatifs du RAP constituent une base de données solide ........... 80

B- Le suivi des actions vers les publics prioritaires devrait être qualitatif .................. 81

C- Lourdeur de gestion et pluralité des demandes : un effet inverse à l'autonomie initiale

des opérateurs voulue par la LOLF .................................................................. 82

D- Le double sens des indicateurs : des ambiguïtés en termes d'exigence et

d'interprétation des objectifs ....................................................................... 83

E- Des dispositifs trop séquencés contrarient l'objectif de cohésion sociale ............... 83

III- 2 L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE DÉMOCRATISATION CULTURELLE DE L'ÉTAT DE 2011 A

2016 : UN PÉRIMÈTRE A PRECISER ..................................................................... 85

III-2-1 Identifier les programmes et les actions à destination de la démocratisation

culturelle (2011-2016) ................................................................................... 85

III-2-2 Identifier les ministères contribuant à la politique de démocratisation culturelle . 86

A- Les dépenses de l'État en faveur de la démocratisation culturelle concernent d'autres

ministères que ceux mentionnés au " Jaune Culture » ......................................... 86

B- Des dépenses de démocratisation culturelle sont mentionnées par d'autres ministères,

dans le Jaune, hors périmètre de l'évaluation ................................................... 86

III-2-3 Évolution des crédits des ministères évalués sur la période 2011-2016 en faveur de la

démocratisation culturelle : affiner l'analyse pour identifier les moyens .................... 87 A- Une augmentation significative des crédits des ministères affichée dans le Jaune

budgétaire (17,16 %) entre 2011 et 2016 .......................................................... 87

B- Elargissement du périmètre aux ministères et aux crédits effectivement destinés à la

démocratisation culturelle : donner plus de visibilité à cette politique ..................... 89

III-2-4 Les moyens affectés à la culture dans les Contrats de plan État-Régions (CPER) :

baisse de moitié entre deux cycles .................................................................... 90

III-3 ANALYSE DES MOYENS AFFECTÉS À LA DÉMOCRATISATION CULTURELLE PAR MINISTÈRE

................................................................................................................. 90

III-3-1 Le ministère de la culture et de la communication : regroupement des crédits, hausse

des moyens de personnel ................................................................................ 90

A- Programme 224 " Transmission des savoirs et démocratisation de la culture» : une progression sur la période (5 %), mais des changements de méthode ........................ 91

B- Résultats : une progression des indicateurs très nette ...................................... 99

C- Répartition des crédits de l'action 2 du Pr.224 dans les DRAC en 2014 et régions

évaluées ............................................................................................... 100

D- Participation du programme 186 " Recherche culturelle et culture scientifique » à la

démocratisation culturelle jusqu'en 2013 : un effet de périmètre ......................... 103

E- Méthodologie pour estimer la contribution budgétaire des autres programmes du MCC au

soutien de la démocratisation culturelle ........................................................ 103

F- Le pilotage de la politique de démocratisation culturelle au MCC ...................... 105 III-3-2 Objectifs et moyens du ministère de l'Éducation nationale, de l'enseignement

supérieur et de la recherche ....................................................................... 108

A- Enseignement scolaire ........................................................................ 108

B- L'enseignement supérieur et la recherche ............................................. 110 C- L'éducation artistique et culturelle : un rôle majeur et consensuel dans la démocratisation de la culture, mais une gouvernance à redéfinir, surtout à l'issue

de la réforme territoriale ....................................................................... 114

III-3-3 Objectifs et moyens du ministère de la Justice .......................................... 121

A- Programmes et moyens ........................................................................ 121

B- Les actions Culture-Justice ..................................................................... 122

III-3-4 Objectifs et moyens du ministère de la Défense ......................................... 125

III-3-5 Objectifs et moyens du ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt

............................................................................................................. 127

A-Moyens humains et budgétaires ................................................................. 127

B- Les actions Culture-Agriculture : une relation suivie, un rôle d'animation du territoire

des EPL agricoles ..................................................................................... 128

III-3-6 Objectifs et moyens du ministère des affaires sociales et de la santé et du ministère

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