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LES POLITIQUES DE LUTTE

CONTRE LA POLLUTION

Enquête demandée par la Commission des finances du Sénat juillet 2020 Les politiques de lutte contre la pollution de l'air - juillet 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire

PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5

SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 7

RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................... 13

INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 15

CHAPITRE I DES RISQUES MIEUX CONNUS, DES RÉSULTATS TANGIBLES

MAIS ENCORE INSUFFISANTS ...................................................................................................... 17

I - DES ENJEUX SANITAIRES, ENVIRONNEMENTAUX ET SOCIO-ÉC ONOMIQUES

MAJEURS ............................................................................................................................................................ 17

A - De lourdes conséquences sanitaires, environnementales et économiques ....................................................... 17

B - La mise en évidence de nouveaux risques........................................................................................................ 22

II - MISSIONS MAIS DES NIVEAUX DE CONCENTRATION DE QUI DEMEURENT LOCALEMENT PRÉOCCUPANTS ............................. 23

A - ........ 24

B - Des bais ......................................................................... 25

C - Des niveaux de concentrations localement trop élevés .................................................................................... 27

III - UN CADRE JURIDIQUE RENFORCÉ, DES RISQUES CONTENTIEUX ACCRUS ........................ 33 A - ......................................................................................... 34

B - Une probable révision des normes de concentration ........................................................................................ 35

C - Des contentieux porteurs de risques ................................................................................................................. 36

CHAPITRE II DES POLITIQUES PUBLIQUES À RENFORCER ET À MIEUX

DÉCLINER LOCALEMENT ............................................................................................................. 41

I - DES RÉPONSES NATIONALES QUI DOIVENT GAGNER EN COHÉRENCE .................................. 41

A - Les plans nationaux ............................................................ 41

B - La difficulté de concilier les objectifs de diverses politiques publiques .......................................................... 44

II - LE RÔLE CROISSANT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ................................................... 46

A - Des acteurs nombreux, une implication encore hétérogène ............................................................................. 46

B - .................. 48

III - DES OUTILS PRINCIPALEMENT RÉGLEMENTAIRES, UNE FISCALITÉ

ENVIRONNEMENTALE ENCORE PEU UTILISÉE .................................................................................... 55

A - Des outils réglementaires pour la plupart anciens et incomplets ..................................................................... 56

B - Des leviers bu

........................................................................................................................................................ 58

C - Un principe " pollueur-payeur » encore inégalement appliqué ....................................................................... 61

D - ......................................................................................... 64 Les politiques de lutte contre la pollution de l'air - juillet 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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CHAPITRE III DES MEVRE AUPRÈS DES PRINCIPAUX

SECTEURS ÉMETTEURS ................................................................................................................. 67

I - LES TRANSPORTS : LIMITER LES ÉMISSIONS DU MODE ROUTIER ET FAVORISER

LES MOBILITÉS PLUS PROPRES.................................................................................................................. 67

A - État des lieux et principaux enjeux du secteur ................................................................................................. 68

B - ......................................................... 69 C - .................................................................................. 73 II - LE RÉSIDENTIEL-TERTIAIRE : POURSUIVRE LA RÉDUCTION DES ÉMISSIONS

ENCORE TRÈS IMPORTANTES DE PARTICULES FINES ....................................................................... 80

A - État des lieux et principaux enjeux .................................................................................................................. 80

B - ................................................ 81

C - Des réglementations à faire appliquer, une sensibilisation à renforcer ............................................................ 84

III - LES ÉMISSIONS INDUSTRIELLES : FOCAQUE SUR LES

RISQUES ENCORE PEU CONTRÔLÉS ET LES ZONES SENSIBLES ..................................................... 84

A - État des lieux et enjeux du secteur ................................................................................................................... 84

B -

fonctionnement dégradé ......................................................................................................................................... 86

C - Rendre les sanctions réellement dissuasives et mieux informer les populations .............................................. 91

IV - : UNE MOBILISATION INSUFFISANTE, DES MESURES PLUS CONTRAIGNANTES À METENT ................................................................. 93

A - État des lieux et enjeux du secteur ................................................................................................................... 93

B - .......................................................................... 95

C - Le recours désormais nécessaire à des mesures plus contraignantes ............................................................... 98

CONCLUSION .................................................................................................................................................. 105

LISTE DES SIGLES .......................................................................................................................................... 107

ANNEXES .......................................................................................................................................................... 111

Les politiques de lutte contre la pollution de l'air - juillet 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. enquêtes que indépendance

leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté

La contradiction

systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne

audition des responsables concernés.

Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication

tres

personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont

présentées en annexe du texte de la Cour.

La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de

publication. Tout contr ôle ou enquête est confi é à un ou plus ieurs rap porteurs. Le rapport

définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins

-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.

Le présent rapport a été établi en réponse à une demande du Parlement. En application du 2° de

ique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour des

comptes a été saisie par le président de la commission des finances du Sénat, par lettre du 21 janvier

2020, les politiques de lutte contre la pollutio. Dans sa réponse

datée du 12 février 2020, le Premier président de la Cour des comptes a confirmé la réalisation de

mai 2020. Cette échéance a été modifiée dans le courant du mois de de Covid-19, le rapport devant être remis au plus tard en septembre 2020.

22 janvier 2019 aux secrét air es générales du ministère de la

transition économique et solidaire, du res économiques et Les politiques de lutte contre la pollution de l'air - juillet 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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Des entretiens ont été conduits par les rapporteurs auprès : des principales administrations

(DGEC, DGPR, DGPE, DGS) ; de s étab lissements et opérateurs publics (ADEME, CITEPA, INERIS) ; de du Haut conseil de la santé publique ; des collectivités

territoriales et des associations de collectivités (France urbaine, Alliance des collectivités françaises

; des ONG (France Nature

Environnement, Respir e) ; des administrations étrangères (Danemark, Suisse) et eu ropéennes

(Parlement européen, CCour des comptes européenne). Un questionnaire a été gions. Des déplacements ont été organisés dans pl usieurs zones parti culièrement concernées par la problématique de la pollution atmosphérique : Île-de-France, Hauts-de-France, Auv ergne-Rhône-Alpes (v métropole de Grenoble), Marseille Fos-Berre.

Après avoir été délibéré le 13 novembre 2019 par la deuxième chambre de la Cour des comptes,

28 janvier 2020, dans le cadre de la procédure

contradictoire, à 12 destinataires.

Trois auditions se sont déroulées le 27 mai 2020, avec les ministères de la transition écologique

et solidaire (DGEC et DGPR.

Le projet de rapport a été délibéré, le 29 mai 2020, par la deuxième chambre présidée par

Mme Podeur et composée de Mmes Périn, Pittet, de Mazières, conseillères maîtres, M. Albertini et

Boullanger, conseiller s maîtres, et M. Jean-François Co llin, conseiller maître en service

extraordinaire. Mme Darragon, conseillère maître, M. Julien Marchal, conseiller référendaire, et

M. Perdreau, auditeur, en étaient les rapporteurs et Mme Périn, conseillère maître, en était la contre-

rapporteure.

Il a ensuite été examiné et approuvé le 23 juin 2020 par le comité du rapport public et des

programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Moati, M. Morin, MM. Andréani et Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, et Mme Hirsch

de Kersauson, Procureu re générale, entendue en ses avis. La r apporteure générale du comité,

Mme Pappalardo, M. Hauptmann.

Les politiques de lutte contre la pollution de l'air - juillet 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Malgré la diminution des émissions, les niveaux de po demeurent préoccupants dans plusieurs zones du territoire ent, à la f ave ur de Depuis la précédente enquête de la Cour des comptes sur les politiques de lutte contre la eux rapports ont précisé les impacts de reconnu

neurodégénératives (Alzheimer, troubles cognitifs), du diabète, de troubles cardio-vasculaires

ou de maladies du sy stème rep roductif. Une étude récente

47 000 décès prématurés tous

les ans pour le seul effet des ). La Cour des comptes européenne a également souligné, dans un rapport publié en 2018,

1. La pollution

r a également des conséquences néfastes sur les écosystèmes : les pertes de rendement qui en résultent représenteraient de 3 à 20 % selon les cultures.

Le risque socio-

largement de la monétisation de la perte de vie humaine. Une étude du CNRS évalue toutefois le coût des décès évitables entre 76 et 2, selon les méthodes retenues. Une étude

du Sénat avait estimé le coût global (incluant les impacts sanitaires, économiques et

environnementaux) à plus de 100 3. Au-delà des principaux polluants atmosphériques désormais encadrés par la réglementation françai sanitaire et environnemental de substances encore insuffisamment surveillées (carbone suie, particules ultrafines, pesticides, pollens) ou de leurs interactions (" effets coc ktail ») se précise au fil des études et appelle à une vigilance renforcée. Les émissions de polluants atmosphériques ont sensiblement diminué depuis les années

1990, et davantage encore depuis la mise en place des premières réglementations sectorielles.

Pour les métaux lourds, ces baisses peuvent atteindre de 85 à 97 % depuis 1990, tandis que les diminuent de 62 %. Ces baisses sont toutefois très inégales selon les polluants

nationaux (" directive NEC ») seront tenus, leur atteinte est très incertaine à horizon 2030

pour trois polluants sur cinq (oxydes de soufre, particules fines, ammoniac). Qui plus est, les

efforts de réducti on des émissions ne se traduisent pa s de fa çon proportionnelle par une

-ci dé pend aussi des c onditions

1 Cour des comptes européenne. Rapport

spécial n° 23/2018

2 Olivier Ch anel,

mortalité en France continentale, CNRS, É-Marseille, GREQAM et I politique, Marseille, France, 2017

3 , Juillet 2015.

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8 météorologiques et géographiques. Les concentrations locales de polluants demeurent ainsi au-dessus des normes européennes dans une quinzaine de territoires. des grandes villes et des axes de transport saturés mais aussi de zones où le relief favorise en hiver les inversions thermiques qui maintiennent la pollution en fond de vallée. Les polluants présentant les concentrations les plus préoccupantes sont le dioxyde les transports à 70 %), les particules fines (provenant du secteur résidentiel à

38 %) ainsi que l

L européens demeurent importants. La France a été condamnée pour " » le

24 octobre 2019, pour avoir dépassé de manière systématique et persistante la valeur limite

annuSi les mesures prises par la France étaient jugées insuffisantes , une deuxième condamnation pour " manquement sur manquement » ière ann ée, persistance des dépassements. Le 10 juillet 2020, État État obligations issues de la régle mentation e uropéenne. Enfin, une révision des normes européennes semble probable au cours des prochaines années : celles-ci demeurent bien moins strictes que les valeurs guides

Une politique

La lutte contre la pollution atmosphérique se situe au croisement de nombreuses autres

politiques publiques avec lesquelles elle doit être articulée. Ainsi, les objectifs de transition

énergétique favorisent le développement du chauffage au bois dont les émissions de polluants

doivent être limitées ; en matière de transports, la réduction des émissions de gaz à effet de serre

et celle des polluants ne vont pas systématiquement de pair : ; de même, les objectifs de préservation de la se rév èlent difficiles à conc ilier au vu des es e xploitants agricoles. Les mesures à visée environne mentale

peuvent par ailleurs entraîner des c oûts pour les ménages, ce qui requiert des mesures

faveur de certaines catégories. Pour ce qui concerne les émissions des

de la compétitivité économique est prise en compte par la directive 2010/75/UE du 24 novembre

e dans la définition même des " meilleures techniques disponibles » (MTD) dont elle prescrit la mise en .

La politi que publ

direction pilote au sein du ministère de la transition écologique ainsi que concertation, le , dont le rôle doit être affirmé. ministères en charge des secteurs émetteurs reste toutefois inégale.

Des plans nationaux et locaux

et à mieux évaluer

Les plans nationaux

du pays, de portage politique, y compris ceux publiés depuis le dernier rapport de la Cour en 2016. Le 2ème plan de réduc tion des émissions de pollua nts

atmosphériques (PREPA), qui demeure à ce jour le principal outil national de réduction de la

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SYNTHÈSE

9 pollution, a été adopt : si certaines avancées sont à noter dans le secteur des transports ) ou du résidentiel- tertiaire (renouvellement des appareils de chauffage), plusieurs mesures ambitieuses du plan ont en ce qui concerne la fiscalité sur les carburants ou les pr atiques agricoles. 4, plus ambitieux, et leurs conséquences économiques et sociales. Un majeure des citoyens, de plus en plus sensibilisés à ses effets mais encore insuffisamment informés sur les efforts à consentir pour . Une montée en puissance des collectivités territoriales à intégrer

Outils

de dé clinaison sur les territoi res des politique s nationales, les plans de prote ction d e fets, en associant les parties prenantes (notamment collectivités et associations). Ces plans butent pourtant sur plusi eurs limites : mesures insuffisamment adaptées aux territoi res, défa ut de pilotage pouvoir prendre les correctifs et ajustements nécessaires ou difficile articulation avec les autres outils locaux de lutte contre la pollution déployés par les collectivités.

Ces dernières, régions et intercommunalités en particulier, ont un rôle central à jouer pour

Depuis la loi NOTRe5, les régions disposent

de compétences élargies dans le domaine des transports, de la politique climat-air-énergie, de

de la gestion des déchets et sont chefs de file en matière de européennes du Fonds e uropéen ag ricole pour le développeme nt rural (FEADER). Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) assument également un rôle important du fait de leurs actions contre la congestion et pour le développement des mobilités propres, leurs politiques logistique urbaine. Les collectivités territoriales interviennent aussi de plus en plus dans le

État et ses opérateurs.

Une articulation accrue des politiques entre les actions ,

ainsi que des financements qui y sont consacrés, apparaît donc indispensable, tant la pollution

La bonne coordination des pla ns climat air é nergie est essentielle à la cohérence de la politique et à décembre

2019 entend renforcer la synergie entre le PREPA et les PCAET, dont le volet " air »

doit désormais reprendre des objectifs au moins aussi ambitieux que ceux du plan national. 4 e secteur agricole, interdiction des

5 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

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COUR DES COMPTES

10 Des outils réglementaires, budgétaires et fiscaux à mobiliser Les instruments réglementaires, budgétaires et fiscaux actuellement en vigueur doivent

Les moyens budgétaires,

État, sont relativeme nt stables et porte nt

principalement sur le secteur des transports , dont la part devrait augmenter avec la

montée en puissance récente des dispositifs de prime à la conversion et de bonus écologique.

Leur montant total (392

fiscale En particulier, l de près de 70 , État, les collectivités et les industries émettrices, dont les

contributions représentent désormais près de la moitié des financements. Il sera confronté à des

besoins de financements accrus au cours des prochaines années pour faire face aux nouveaux , dans un contexte de fragilisation de ses ressources. -payeur, à travers des prélèvements pesant sur les T sont en vigueur, à dont le rendement . Ainsi, le rééquilibrage de la fiscalité entre le gazole et , pour expérimenter

des prélèvements sur les engrais azotés. La prise en compte de la pollution atmosphérique reste

également limitée dans les dispositifs fiscaux (taxe sur les véhicules de société, malus automobile). Des mesures réglementaires et fiscales à destination des principaux émetteurs Au-quotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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