POUR LA FRANCE MON PROJET
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SOUTENABILITÉS !
11 févr. 2020 l'ensemble du Secrétariat général de France Stratégie Olivier de ... des mesures d'urgence
SOUTENABILITÉS !
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SOUTENABILITÉS !
ORCHESTRER ET PLANIFIER
L'ACTION PUBLIQUE
MAI 2022
SOUTENABILITÉS !
ORCHESTRER ET PLANIFIER
Auteurs
Johanna Barasz et Hélène Garner (coord.)
Julien Fosse, Mathilde Viennot
Emmanuelle Prouet, Émilien Gervais et Anne FaureFRANCE STRATÉGIE 3 MAI 2022
www.strategie.gouv.frCe rapport est le fruit dun travail collectif qui a mobilisé les équipes de France Stratégie
tant pour sa conception et sa rédaction que pour lorganisation des débats.Il a été rédigé sous la coordination de Johanna Barasz et Hélène Garner par une équipe
composée de Julien Fosse, Mathilde Viennot, Emmanuelle Prouet, Émilien Gervais etAnne Faure.
Il a bénéficié des contributions et relectures de Daniel Agacinski, Gilles Bon-Maury, Pierre-
Yves Cusset, Clément Dherbécourt, Simon Fredon, Maxime Gérardin, Cyril Gomel, Boris Le Hir, Gautier Maigne, Antoine Naboulet et Sarah Tessé. Les travaux se sont principalement appuyés sur les enseignements du séminaire" Soutenabilités », qui sest tenu entre février 2020 et novembre 2021 à France Stratégie,
et qui a été organisé par Daniel Agacinski, Johanna Barasz, Julien Bueb, Sandrine Cadic, Anne Faure, Julien Fosse, Hélène Garner, Émilien Gervais, Boris Le Hir, EmmanuelleProuet et Mathilde Viennot.
Ils ont été rendus possibles grâce au concours des nombreux stagiaires qui nous ont accompagnés depuis deux ans : Carole Cocault, Carla Dabadie, Eugénie Klein, Joséphine Girardot, Iris Guiberteau, Alix Hua, Amandine Michelon, Pierre Miller, Blanche Monjour-De Ridder, Julia Ollivier, Cosima Ossedat, Marie Pierrel et Jean-Loup Simon. Ont en outre apporté leur soutien à lorganisation des travaux et à lédition du rapport :Olivier de Broca, Gladys Caré,
Charlotte Cougny, Matthias Le Fur, Flavio Leoni, Céline Mareuge, Nicolas Moreau, Marie- Cécile Milliat, Sylvie Paupardin, Sacha Porée et Inès Razgallah. Que soient aussi remerciés lensemble des participants au séminaire " Soutenabilités » (voir Annexe 4), ainsi que les lecteurs qui nous ont fait part de leurs remarques et critiques sur les versions antérieures de ce texte.FRANCE STRATÉGIE 5 MAI 2022
www.strategie.gouv.frLa planète se réchauffe, vite. Les événements climatiques extrêmes se multiplient et nous
rappellent, jour après jour, lurgence dagir. Lhumanité en a pris conscience et sest fixé depuis lAccord de Paris des objectifs précis et datés. Dans un monde pourtant de plus en plus fracturé et conflictuel, et une Europe qui voit revenir la barbarie de la guerre, ces objectifs continuent de faire consensus. Cest sans précédent. Les défis à relever sont innombrables : politiques, démocratiques, sociaux, techniques, chaque territoire. Leffort collectif à fournir est, là encore, sans précédent.Fin 2019, à linitiative dune équipe déterminée et convaincue, France Stratégie a lancé un
séminaire sur les " soutenabilités ». Son objectif était de comprendre les interactions entre
ces enjeux et de proposer une méthode globale pour les affronter. Comment donner à notre pays de meilleures chances de tenir ensemble les fils des politiques multiples quidoivent être menées de manière cohérente dans lintérêt des générations futures ?
Nos travaux ont mobilisé de nombreux intervenants extérieurs et réuni des équipes auxcompétences variées. Ils ont donné lieu à lorganisation de multiples séminaires et
conférences, très suivis, et à des publications détape. Ce rapport rend compte des
réflexions que nous avons partagées et des propositions auxquelles elles nous ont conduits. Il ne serait pas ce quil est sans tous ceux qui y ont contribué : merci. Nos conclusions sont simples. Nous ne réussirons la transition écologique dans toutes ses dimensions que si elle est reconnue par nos concitoyens comme nécessaire et juste. Les politiques à mener devront sengager durablement dans une voie où chacun sait quila sa place dans le pays, et viser, dans la durée, à réduire les inégalités, en particulier les
plus inacceptables dentre toutes : les inégalités de destin. Tout cela dans un pays quivieillit, dont la protection sociale est mise à rude épreuve, écartelée entre des besoins
croissants et une croissance modeste. La transition supposera des changements, parfoisdifficiles, dhabitudes, de modes de vie : ils doivent être perçus comme légitimes et relever
de choix explicites. Les voies possibles sont multiples. Pour en dessiner le chemin, il faudra consulter les citoyens, organiser des concertations, et délibérer au Parlement aussi longuement que nécessaire. Il y faudra une confiance retrouvée dans nos institutions, dans la vie démocratique du pays, dans ses élus et ses agents publics.Soutenabilités
FRANCE STRATÉGIE 6 MAI 2022
www.strategie.gouv.frLa " fabrique de la décision publique » doit être réformée. Une instance permettant de
sassurer de la cohérence des actions menées avec les objectifs de long terme, et dorchestrer larticulation de ces actions entre elles, serait mise en place auprès du Premier ministre. Cette cohérence et cette bonne articulation devraient être démontrées de manière probante vis-à-vis des objectifs fixés par la loi en matière de changement climatique, objecti De nombreuses modalités sont envisageables pour y parvenir : il faut les explorer vite. Le début dune nouvelle législature est le bon moment pour le faire.Gilles de Margerie
Commissaire général de France Stratégie
FRANCE STRATÉGIE 7 MAI 2022
www.strategie.gouv.frSOMMAIRE
Synthèse ................................................................................................................................................................................. 11
Introduction ............................................................................................................................................................... 33
È .................. 37
Chapitre 1 Conflits de soutenabilités .......................................................................................... 41
1. Limpératif écologique .......................................................................................................................................42
1.1. Climat et biodiversité : une trajectoire insoutenable .......................................................................... 42
1.2. Démographie : des bouleversements qui aggravent la pression sur les ressources ........ 46
2. Tensions sur notre modèle économique et social .............................................................................49
2.1. La prise de conscience progressive dune bifurcation indispensable ........................................ 49
2.2. Transition environnementale de notre modèle social : les dilemmes
du " Carbon Welfare » ..................................................................................................................................... 51
2.3. Fin du monde ou fin du mois : la double vulnérabilité ....................................................................... 54
3. Un changement de paradigme qui interroge les leviers de politiques économiques ......... 56
3.1. La dette publique : un levier indispensable dont la mobilisation nest pas garantie ........... 56
3.2. La croissance, a transition ........................................ 58
3.3. Les incertitudes du découplage absolu .................................................................................................... 61
Chapitre 2 Impuissances démocratiques ................................................................................ 67
1. La difficile démocratisation du temps long .............................................................................................69
1.1. " OK, boomer ! » : une surdité à légard des générations futures............................................... 69
1.2. Complexité, expertise et ignorance............................................................................................................ 74
1.3. Pas de TINA pour le climat ! .......................................................................................................................... 78
2. Légitimité introuvable : de la défiance à la désinstitutionalisation ............................................79
2.1. Abstention et délégitimation .......................................................................................................................... 80
2.2. Crise des corps intermédiaires ? ................................................................................................................. 82
2.3. Oppositions et contestations ......................................................................................................................... 86
2.4. Quand le juge prend le relais ........................................................................................................................ 90
Soutenabilités
FRANCE STRATÉGIE 8 MAI 2022
www.strategie.gouv.frChapitre 3 Une action publique empêchée ? ....................................................................... 95
1. Temps et nombres ............................................................................................................................................. 96
1.1. Les limites du pilotage par les indicateurs budgétaires ................................................................... 97
1.2. Des indicateurs, modèles et comptabilité à adapter aux nouveaux enjeux ........................... 99
2. Temps, sens et procédures ........................................................................................................................ 105
2.1. Des évaluations, du papier et des tableaux ......................................................................................... 105
2.2. Une forte dépendance aux sentiers administratifs ........................................................................... 110
3. Un État qui se désarme ? ............................................................................................................................ 112
3.1. Les leçons ambiguës de la crise Covid ................................................................................................. 112
3.2. Une " transformation de lÉtat » à réinterroger .................................................................................. 114
Chapitre 4 Les soutenabilités, une voie pour repenser le référentielde laction publique ......................................................................................................................................... 121
1. Durable : pour prendre en compte à la fois le long terme et la finitude .............................. 123
1.1. Précaution et prévention ............................................................................................................................... 123
1.2. Prévenir lépuisement : vers une soutenabilité forte ........................................................................ 127
2. Systémique : faire avec les conflits de soutenabilités .................................................................. 129
2.1. Adaptation et atténuation .............................................................................................................................. 129
2.2. Arbitrer lincommensurable .......................................................................................................................... 131
3. Légitime : des nouvelles frontières démocratiques ....................................................................... 132
3.1. Légalité, justification et justice .................................................................................................................... 133
3.2. Besoins et communs ...................................................................................................................................... 134
...................................................................................................... 139
Chapitre 5 Anticiper et diagnostiquer : vers une " culturedes soutenabilités » ........................................................................................................................................ 143
1. Anticiper pour établir la nécessité dagir .............................................................................................. 144
1.1. Anticiper les insoutenabilités ....................................................................................................................... 144
1.2. Construire des scénarios et des récits de la soutenabilité ........................................................... 156
2. Diagnostiquer et évaluer pour mieux arbitrer .................................................................................... 163
2.1. Diagnostiquer les interactions .................................................................................................................... 163
2.2. Diagnostiquer les impacts pour une meilleure soutenabilité
des dépenses publiques ............................................................................................................................... 168
Sommaire
FRANCE STRATÉGIE 9 MAI 2022
www.strategie.gouv.fr3. Diagnostiquer et évaluer pour mieux légiférer .................................................................................. 175
3.1. Une meilleure prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse (NIR) .................... 175
3.2. Transformer les études dimpact .............................................................................................................. 178
4. Diagnostiquer in itinere : " lenquête de soutenabilités » ........................................................... 182
5. Développer une culture des soutenabilités ........................................................................................ 185
5.1. de lécosystème de la recherche et de linnovation ..... 185
5.2. Former tout au long de la vie les citoyens et les agents publics ............................................... 189
5.3. Évaluer les agents publics sur leur capacité à intégrer les enjeux de soutenabilités ..... 193
Chapitre 6 Une Stratégie nationale pour une planification renouvelée ..... 1951. Désalignements et cloisonnements ....................................................................................................... 195
1.1. Un manque dalignement des politiques publiques nationales .................................................. 195
1.2. Complexes stratégies territoriales ........................................................................................................... 204
2. La planification : une vieille idée pour un nouveau pacte .......................................................... 206
2.1. Le retour dune idée que lon croyait dépassée ................................................................................ 208
2.2. Une centralité de lÉtat à réinterroger .................................................................................................... 209
2.3. Un horizon à réinventer ................................................................................................................................ 212
3. Les temporalités dune planification renouvelée ............................................................................. 215
3.1. La mise en cohérence des instruments daction .............................................................................. 215
3.2. Dépassement de lurgence et retour à la normale ........................................................................... 215
4. Un nouvel objet démocratique : la " Stratégie nationale » ........................................................ 216
4.1. Une force contraignante ? ........................................................................................................................... 216
4.2. Une réflexion sur notre contrat social .................................................................................................... 217
Chapitre 7 Délibérer du long terme ............................................................................................. 221
1. Construire un " continuum délibératif » ............................................................................................... 223
1.1. La participation au secours de la représentation ? .......................................................................... 223
1.2. Un " continuum délibératif », quels objectifs ? .................................................................................. 230
1.3. Quels acteurs ? Quel rôle pour les corps intermédiaires ? ......................................................... 232
2. Construire un continuum délibératif : quelques conditions générales ................................. 237
2.1. Une culture publique de la participation ................................................................................................ 238
2.2. Des débats éclairés ........................................................................................................................................ 240
3. Participation, délibération et décision politique : quelle articulation ? ................................. 244
3.1. Rénover la délibération parlementaire .................................................................................................. 244
3.2. Descendre dans larène ............................................................................................................................... 245
3.3. Construire un calendrier : le cas pratique de la " Stratégie nationale » ................................ 248
Soutenabilités
FRANCE STRATÉGIE 10 MAI 2022
www.strategie.gouv.frChapitre 8 Orchestrer le temps long et la transversalité ...................................... 251
1. Commissions, conseils, défenseurs : " des platebandes intactes » ?................................ 251
2. La machinerie des soutenabilités (1) : fonctions, missions, interactions ........................... 254
2.1. Lorchestration des soutenabilités : guide de lecture ...................................................................... 255
2.2. Cadrage et mandat .......................................................................................................................................... 256
2.3. Lorchestration des soutenabilités : les fiches fonction .................................................................. 257
3. La machinerie des soutenabilités (2), statut et positionnement : des solutions
à arbitrer ................................................................................................................................................................ 273
3.1. Larchitecture gouvernementale : quelle incarnation politique des soutenabilités ? ...... 274
3.2. Quel positionnement ? Quel type de structure(s) ? ......................................................................... 275
3.3. Quels relais ?...................................................................................................................................................... 276
Annexes ...................................................................................................................................................................... 279
Annexe 1 De létude dimpact au diagnostic des soutenabilités ............................. 281Annexe 2 Lécosystème des soutenabilités ............................................................................. 285
Annexe 3 Sorganiser pour intégrer les soutenabilités .................................................... 289
Annexe 4 Remerciements ....................................................................................................................... 291
FRANCE STRATÉGIE 11 MAI 2022
www.strategie.gouv.frSYNTHÈSE
Nous traversons une
ces plans, nous risquons de dépasser les limites de ce que nos sociétés et notre
peinent à apporter des réponses cohérentes et durables. Comment rénover la fabrique de ? Comment construire le référentiel futures sans sacrifier les besoins du présent ? Des conflits de soutenabilités qui interrogent notre modèle de développement analysés comme autant de " conflits de soutenabilités ». La préservation de e la justice sociale. Des bouleversements démographiques vieillissement, migrations pèsent sur lasoutenabilité de notre modèle social. Des tensions, voire des crises (géo)politiques
internationales peuvent on le voit avec la guerre en Ukraine et ses conséquences ralentir les transformations nécessaires, en matière énergétique ou alimentaire notamment, et nous contraindre à réviser les trajectoires de la transition écologique t nous réagissonssouvent trop lentement et trop peu face à ces défis. Cette inertie tient en partie à ce que la
mobilisation des leviers traditionnels des politiques publiques dette, croissance,prélèvements obligatoires, réglementation, etc. paraît impuissante à dénouer ces
de prélèvements, la soutenabilité financière de notre modèle économique est corrélée à
le, mis en place après la Seconde Guerre mondiale, qui a permis de financer des mécanismes de protection sociale de plus en plus larges, une couverture croissante des risques sociaux, des services publics et des mécanismes redistributifs permettant de contenir les inégalités.Soutenabilités
FRANCE STRATÉGIE 12 MAI 2022
www.strategie.gouv.frEncadré Aux origines de ce rapport
Une réflexion entamée alors que la crise des Gilets jaunes, qui avait mis en lumière les difficultés à concilier les enjeux de transition écologique et de justice sociale dans la conception et la cUn bouleversement : la crise sanitaire,
seulement après le début des travaux, a rebattu les cartes -delà s politiques engageant le moyen et le long terme : résilience du système de soins et des services essentiels, capacité de la France et de valeur internationales, mais aussi volonté diffuse de " reprendre le contrôle » de notre avenir. Agissant à la fois comme un catalyseur des tensions environnemen- tales, sociales et démocratiques et comme un révélateur des atouts et des faiblesses de notre pays pour y faire face, cette crise manières de fabriquer les politiques publiques.Une conviction
mo par les évolutions démographiques et économiques, réduction des inégalités (notamment de destin) : la nécessité de mener de front des défis à la fois vitaux, interdépendants et de long terme impose des réorientations rapides, structurelles et et cela dans un contexte de très grande défiance et de faible adhésion démocratique.Une ambition n compte à
Il -à-dire une représentation partagée, et r leur perception Un concept : les soutenabilités. Plus englobant que celui de " développement durable » pour " besoins du présent » et de " la capacité des générations futures de répondre aux leurs » et articuler dans les mêmes raisonnements des dimensions qui pourraient de prime abord paraître éloignées : les enjeux environnementaux et climatiques mais aussi et en même temps les défis sociaux, économiques, territoriaux, technologiques et démocratiques.Une histoire
économiques et environnementaux, lointaine héritière du Commissariat général du Plan, France Stratégie dispose des ressources pour poser ces questions de long terme et rassembler des expertises diverses pour construire des propositionsSynthèse
FRANCE STRATÉGIE 13 MAI 2022
www.strategie.gouv.fr des éléments de réponse. Nombre de ses travaux avaient déjà abordé la notion de soutenabilité, mais ils les soutenabilités dans leur dimension plurielle et systémique, ni les conflits entre les objectifs de soutenabilités et leur nécessaire mise en cohérence1. Une mobilisation de chefs/cheffes de projets venus de tous les départements de France Stratégie et de la plateforme RSE, traduisant la multidimensionnalité des inter-Deux ans de travaux :
des centaines de contributeurs et des milliers de participants aux séminaires organisés depuis février 2020 ; une démarche pluridisciplinaire associant économistes, politistes, géographes, ingénieurs, sociologues, historiens, philosophes, juristes, biologistes, professionnels de santé, acteurs de la société civile, élus, responsables publics, partenaires sociaux, etc. ; des séances en partenariat avec des institutions expertes (Haut Conseil pour le climat, HCAAM, HCFIPS, DGT, ANCT, OCDE, CNDP, etc.) et des organismes de la société civile ; un appel à contributions " Pour un après soutenable : sept questions pour préparer demain » (avril 2020) et une synthèse des 450 contributions reçues (juin 2020) ; un forum des plateformes pour mettre en discussion notre synthèse avec six plateformes de consultations citoyennes (juillet 2020) ; trois cycles de réflexion aux formats et aux objectifs pluriels : Cycle 1 : le cadre conceptuel et la cartographie des soutenabilités, les notions, les modèles, les indicateurs, les arènes (2020) : cinq webconférences et trois podcasts ; Cycle 2 : des politiques publiques au prisme des soutenabilités (premier semestre2021) : treize ateliers thématiques, trois séances ouvertes (sur le temps, les
cinq Cahiers des soutenabilités publiés ;Cycle 3 : une
séance de travail avec une centaine de participants et de nombreuses auditions (second semestre 2021).1 Voir par exemple la note " Quelle soutenabilité pour notre modèle de croissance ? » publiée en 2013 dans
Quelle France dans 10 ans ?.
Soutenabilités
FRANCE STRATÉGIE 14 MAI 2022
www.strategie.gouv.fr avoir atteint ses limites. La croissance a structurellement ralenti dans le monde occidental. régénération des ressources et aux limites planétaires.Peut- ? Indispensable pour
rembourser la dette, financer la protection sociale et les investissements de la transition écologique, elle va cependant de pair, dans sa forme actuelle, avec une consommation de " insoutenables », ces trajectoires dont les effets, en particulier la multiplication descatastrophes environnementales, se font déjà ressentir accroissent à leur tour les
Le financement même de la transition est donc gagé sur un modèle de développement dont la soutenabilité est toujours plus incertaine et source de tensions. Comment sortir ce qui apparaît de plus en plus clairement comme une impasse ? Les deux voies principales croissance verte et sobriété progrès au contenu plus respectueux des écosystèmes et des personnes sont sans doute à explorer de concert et à articuler. verte de tabler sur un scénario du " découplage absolu » entre une croissance absolument " verte » et les émissions nettes de gaz à effet de serre et a fortiori de la production et la consommation de ressources non renouvelables1 : Le les gaz à effet de serre -delà du soutenable ; doit elle-même veiller à ne pas engendrer la demande d'une quantité croissante de ressources, contradictoire avec les exigences de la transition environnementale et le respect des limites planétaires.quotesdbs_dbs42.pdfusesText_42[PDF] Tenue de registres. Transfert des revenus et des dépenses de financement de Simple Comptable et Excel au formulaire T3010
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