[PDF] Local authorities and electricity: territories actors and issues within

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UNIVERSITE PARIS 8 - VINCENNES-SAINT-DENIS

INSTITUT FRANÇAIS DE GEOPOLITIQUE

LES COLLECTIVITES LOCALES ET L'ÉLECTRICITÉ

Territoires, acteurs et enjeux autour du service public local de l'électricité en France

Thèse pour obtenir le grade de

DOCTEUR DE L'UNIVERSITE PARIS 8

Géographie - (mention Géopolitique)

présentée et soutenue publiquement par

Guillaume BOUVIER

le 17 juin 2005 Directrice de thèse : Madame Béatrice Giblin,

Professeur à l'Université Paris 8

Devant un jury composé de :

- Monsieur Laurent CARROUÉ, professeur à l'Université Paris VIII, Président du jury. - Madame Béatrice GIBLIN, professeur à l'Université Paris VIII, directrice de thèse. - Monsieur Jacques BONNET, professeur à l'Université Lyon III, rapporteur.

- Madame Sylvie DAVIET, maître de conférence HDR, à l'Université de Provence, Aix-Marseille,

rapporteur. - Monsieur Jean-Pierre CHATEAU, contrôleur général du groupe EDF.

Thèse réalisée dans le cadre d'un contrat CIFRE entre l'Institut français de Géopolitique de

l'Université Paris 8 et la Direction des Affaires Publiques d'EDF 5

REMERCIEMENTS

Je ne saurais me dérober à l'exercice périlleux des remerciements. Il ne faut, en effet, oublier personne et saluer tous ceux - nombreux - qui m'ont aidé au cours de cette longue marche. Mes remerciements vont d'abord à Madame Béatrice Giblin qui n'a jamais rompu le fil de nos contacts, établis dès 1998 lors des entretiens de sélection au DEA de Géopolitique de l'Université Paris VIII. Avec Yves Lacoste, ils ont été de véritables

maîtres et ont su créer à l'Institut français de géopolitique une petite communauté

animée par un réel esprit universitaire : exigence intellectuelle et ouverture pluridisciplinaire. Les enjeux territoriaux, politiques et sociaux sont toujours au coeur des analyses et la recherche s'exerce toujours sur du vivant, du vécu et des enjeux contemporains, loin des discours académiques et du " politiquement correct ». Madame Giblin a toujours suivi avec bienveillance mes cheminements professionnels et universitaires jusqu'à l'obtention de ce contrat de recherche. Je lui dois la persévérance et, enfin, l'aboutissement de cette formation. Je veux remercier ensuite Cédric Lewandowski, alors chef de cabinet du Président d'EDF François Roussely, qui a su percevoir dans ce modeste projet de la valeur ajoutée pour l'entreprise. Son feu vert m'a ouvert les portes d'une entreprise en pleine mutation. Grâce à Jean-Pierre Château, alors directeur des Affaires Publiques du groupe

EDF, j'ai bénéficié de conditions exceptionnelles pour la réalisation de cette thèse, au

coeur d'une direction opérationnelle de la Présidence du groupe EDF et d'un appui constant et amical pour conduire à ce projet à son terme et lui donner un débouché professionnel. Qu'il en soit très chaleureusement remercié. Mais c'est à Marie-Odile Dechezleprêtre, chargée de mission à l'état-major de la Direction des Affaires Publiques, que je veux adresser mes remerciements les plus personnels. Elle a su écouter et comprendre ma démarche avant de me transmettre ses connaissances et son expérience du sujet. Trois ans de compagnonnage et de réunions

6façonnent une belle relation humaine et professionnelle basée sur le respect et la réelle

reconnaissance de ce que je lui dois. Je veux aussi remercier toutes les personnes rencontrées au cours des nombreux entretiens de recherche à l'extérieur de l'entreprise et au sein d'EDF, et en particulier mes collègues de la direction des affaires publiques. Je souhaite que le résultat de ces travaux soit, pour ceux qui en prendront connaissance, à la hauteur du temps et de la confiance qu'ils m'ont accordés en acceptant de répondre à des questions parfois sensibles ou gênantes. La géopolitique est une analyse des pouvoirs et rien n'est simple lorsqu'il s'agit de pouvoirs. Enfin, mes remerciements les plus intimes vont à ma famille qui a formé une véritable petite entreprise d'encouragement et de stimulation tout au long de ces trois

années et, en particulier à Cécile, mon épouse, et à mon père pour la relecture et les

corrections dans les dernières semaines. 7

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE 9

PREMIERE PARTIE : ENJEUX GEOPOLITIQUES AUTOUR DU SERVICE

PUBLIC DE DISTRIBUTION D'ELECTRICITE 27

CHAPITRE I. LA DISTRIBUTION PUBLIQUE D'ELECTRICITE EST

UN ENJEU DE POUVOIR LOCAL 33

A. G ENESE DU SERVICE PUBLIC DE L'ELECTRICITE : COMPETENCES PARTAGEES

ENTRE LES COLLECTIVITES LOCALES

, L'ETAT ET EDF 37 B. L' EQUILIBRE DISCRET DU SYSTEME DE L'ELECTRIFICATION RURALE ET DES RELATIONS CONTRACTUELLES ENTRE LES COLLECTIVITES CONCEDANTES ET

EDF : UN

OUTIL DE POUVOIR POUR QUELQUES ELUS

. 56 C. L ES ENTREPRISES LOCALES DE DISTRIBUTION D'ELECTRICITE : EXCEPTIONS

HISTORIQUES OU LABORATOIRES

? 92 CHAPITRE II. LE SYSTEME ELECTRIQUE FRANÇAIS FACE A

L'OUVERTURE DES MARCHES DE LA FOURNITURE 109

A. L

A LIBERALISATION DU MARCHE DE L'ENERGIE 109

B. L ES COLLECTIVITES LOCALES ET LES SYNDICATS FACE AU MARCHE 126 C. N

OUVEAUX JEUX D'ACTEURS ET DE CONCURRENCE 145

CHAPITRE III. LES IMPACTS DE LA MONTEE EN PUISSANCE DE LA DECENTRALISATION SUR LE SERVICE PUBLIC DE DISTRIBUTION

D'ÉLECTRICITÉ 175

A. C OMMUNES, DEPARTEMENTS, REGIONS : LES ECHELLES TERRITORIALES ET

INSTITUTIONNELLES DE LA DISTRIBUTION

176
B. D

E L'INTERCOMMUNALITE FONCTIONNELLE AU POUVOIR

D 'AGGLOMERATION : VERS LA PRISE DE COMPETENCE " ENERGIE » PAR LES

COMMUNAUTES URBAINES OU D

'AGGLOMERATION ? 192 C ONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE : DE NOUVELLES ATTENTES POUR LES

COLLECTIVITES LOCALES

? 203

8SECONDE PARTIE : ELECTRICITE ET DECENTRALISATION, VERS DES

POLITIQUES ENERGETIQUES LOCALES ? 207

CHAPITRE I. DES POLITIQUES ENERGETIQUES LOCALES

MILITANTES... A LA GENERALISATION DES DEMARCHES LOCALES

DE DEVELOPPEMENT DURABLE 212

A. L

ES PIONNIERES : LES COLLECTIVITES MILITANTES 212

B. V ERS LA GENERALISATION DES DEMARCHES LOCALES DE DEVELOPPEMENT

DURABLE

226

CHAPITRE II. ACTEURS ET REPRESENTATIONS DANS LA

NEBULEUSE ENERGETIQUE LOCALE 237

A. L ES ACTEURS DES POLITIQUES ENERGETIQUES LOCALES 238 B. P OIDS, USAGES ET RETOURNEMENTS DES REPRESENTATIONS DANS LE

DOMAINE DE L

'ENERGIE 263 C. U

N SERVICE PUBLIC LOCAL... ET NATIONAL ? 306

CHAPITRE III. ÉTUDES DE SITUATIONS LOCALES 341 A. L YON ET LE DEPARTEMENT DU RHONE : DES TERRITOIRES EN

RECOMPOSITION

, LE RURAL ET L'URBAIN 343 B. G RENOBLE ET L'ISERE : L'ENERGIE AU COEUR DU TERRITOIRE 369 C. E VOLUTIONS INSTITUTIONNELLES ET ECONOMIQUES DES REGIES DES DEUX- S

EVRES ET DE LA VIENNE 415

CONCLUSION GENERALE : ENERGIE ET TERRITOIRES : VERS UNE APPROCHE GLOBALE PAR LES COLLECTIVITES LOCALES ? 437

ANNEXES 453

BIBLIOGRAPHIE 501

S

ITES INTERNET 517

GLOSSAIRE, ABREVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES. 518

ENTRETIENS, COLLOQUES ET REUNIONS PUBLIQUES. 523

TABLE DES CARTES 527

TABLE DES MATIERES 529

Introduction générale

9

INTRODUCTION GENERALE

Introduction générale

11Le secteur de l'énergie électrique en Europe se réforme en profondeur depuis le

milieu des années 1990. Sous l'effet des directives communautaires, les marchés

nationaux de l'électricité et du gaz se sont progressivement libéralisés. Dans le même

temps les opérateurs historiques ont procédé à de profondes transformations pour s'adapter à ces marchés et aux nouvelles règles de la concurrence européenne. En

France, l'entreprise publique EDF

1 , par sa taille et son poids symbolique dans l'histoire nationale de ces cinquante dernières années, a souvent fait l'effet d'un arbre géant cachant la forêt des nombreux autres acteurs du service public de l'électricité. En effet, des élus locaux aux ministères, des instances de régulation aux différentes associations professionnelles ou de la société civile, EDF - qu'on a souvent présentée dans le passé comme un " ministère de l'électricité » - doit compter avec une multitude d'acteurs, parfois en réseaux, qui façonnent le paysage institutionnel et politique de la " nébuleuse électrique ». Les collectivités locales sont des actrices de premier rang en raison de leurs compétences historiques dans le domaine de la distribution publique d'électricité. Elles sont, avec l'Etat, les autorités organisatrices du service public de l'électricité. Ce sont

elles qui concèdent le service public de distribution de l'électricité à l'entreprise EDF

ou, pour moins de 5% de l'électricité distribuée en France, à des entreprises locales de distribution (ELD). Par ailleurs, les collectivités locales sont de très importantes consommatrices d'énergie pour leurs bâtiments publics et leurs services, libres depuis le 1 er juillet 2004 de choisir leur fournisseur. Certaines peuvent produire une partie de l'énergie consommée et elles sont de plus en plus nombreuses à s'engager dans des politiques énergétiques locales de nature et de degré divers. Les collectivités locales sont aussi des territoires d'expérimentation et de façonnement des représentations portées par leurs élus et les citoyens. Le monde local, en lui-même et par ses connexions avec les décideurs " nationaux », est un enjeu stratégique fondamental pour une entreprise comme EDF avec laquelle se poursuit une longue histoire de partenariats et de responsabilités communes. 1

L'entreprise Electricité de France recourt presque systématiquement à son acronyme EDF pour se

présenter.

Introduction générale

12L'analyse du positionnement des collectivités locales face au service public de

l'électricité dans ce paysage en mutation constitue le coeur de notre travail. Elle relève de plusieurs approches disciplinaires car ses dimensions sont - en dehors des aspects techniques - à la fois économiques, juridiques, sociales et politiques. Nous faisons l'hypothèse que les rapports entre les collectivités locales et le service

public de la distribution d'électricité sont géopolitiques tant ils sont l'enjeu de pouvoirs

et de représentations entre acteurs sur des territoires. C'est dans cette démarche d'analyse géopolitique que nous souhaitons nous engager. Le positionnement des collectivités locales face à l'électricité, un sujet géopolitique ? L'énergie est un sujet essentiel en géopolitique. De la maîtrise des ressources à son commerce mondial, le contrôle de l'énergie est au coeur d'une grande partie des tensions géopolitiques internationales. L'intervention puis l'occupation militaire américano-britannique de l'Irak ont illustré l'acuité de cet enjeu géostratégique indispensable au maintien d'un développement économique des sociétés de consommation énergétique. Mais ce modèle de développement " énergétivore » semble atteindre ses limites : une prise de conscience mondiale s'est s'opérée dans la classe politique et la société civile, notamment depuis les sommets internationaux de

Stockholm

1 (1972) mais surtout de Rio (1992), de Kyoto (1997) et de Johannesburg (2002). L'énergie, au même titre que l'eau, est placée au centre des problématiques du développement durable de la planète et de l'humanité. Les cris d'alarme récurrents relatifs aux risques de pénurie de pétrole liés à l'épuisement des ressources et aux tensions géopolitiques au Moyen-Orient participent à cette nouvelle prise de conscience mondiale. Le pétrole et le gaz sont des énergies régulièrement étudiées par les géopolitologues en raison du commerce international lié à l'éloignement des sites de production et de consommation et à l'instabilité politique des pays producteurs. 1 Première conférence des Nations-Unies sur l'environnement.

Introduction générale

13L'électricité n'est pas porteuse des mêmes enjeux car il ne s'agit pas d'une énergie

primaire qu'on transforme. Elle est elle-même le fruit d'autres énergies ; son usage nécessite un réseau, inscrit physiquement sur le territoire. Ce réseau ne se situe pas à la même échelle que celui du commerce mondial ou continental des énergies fissiles. Si le besoin de la mise en oeuvre d'un réseau européen doté d'interconnexions transfrontalières se fait sentir, l'architecture de la plupart des réseaux électriques en Europe reste largement nationale. Initialement, et jusque dans la première moitié du XX

ème

siècle, ces réseaux se constituaient à la maille locale autour des centrales de production. Aussi l'électricité est-elle moins naturellement un sujet d'étude pour la

géopolitique classique. Dans une optique de géopolitique interne, les rivalités liées à

l'électricité sont pourtant récurrentes. Lorsqu'on associe dans une même phrase

" électricité » et " géopolitique locale », le réflexe conduit la pensée, selon les

périodes étudiées, vers la construction des grands barrages hydrauliques qui ont nécessité la submersion de vallées et de villages alpins, les centrales nucléaires et l'inquiétude des riverains et des populations, l'opposition aux sites de stockage des déchets nucléaires ou plus récemment l'implantation de fermes éoliennes. Les sujets de géopolitique interne et locale de l'énergie ne manquent pas. De l'acceptabilité

locale du nucléaire à celle des lignes à très haute tension ou des éoliennes, les débats

locaux reproduisent des schémas de contestation maintenant bien identifiés par les observateurs, du nimby ou nimey 1 . L'apport de la géopolitique dans ce type d'études

réside dans l'analyse des acteurs locaux et de leurs implications à différentes échelles.

La question centrale du nucléaire est en soi une question de nature géopolitique

tant son acceptabilité à différentes échelles fait systématiquement l'objet de conflits et

de représentations fortes 2 . Le réseau de lignes à haute tension qui traverse sur près de 1

Les concepts fleurissent : le NIMBY (Not In My Backyard) a d'abord été détrôné par le BANANA

(Built Absolutely Nothing Anywhere Near Anything) et maintenant par le NIMEY, une attitude propre aux élus (Never In My Election Year). 2

Le numéro 100 de la revue de géographie et de géopolitique Hérodote, Ecologie et géopolitique (1

er

trimestre 2001) a consacré plusieurs articles à ces questions et notamment deux entretiens, l'un avec

François Roussely, alors président d'EDF, et l'autre avec Michèle Rivasi, députée de la Drôme

jusqu'en 2002 et fondatrice de la CRII-RAD (Commission de recherche indépendante d'information sur

la Radiocativité). La confession de l'ancien député écologiste genevois, Chaïm Nissim, à propos de

l'attaque du chantier de Creys-Malville en janvier 1982 avec un lance-roquette russe fourni par le

Introduction générale

14100.000 km les paysages français donne aussi matière à de belles études locales. Son

renforcement ou son extension se heurte de plus en plus fréquemment à l'opposition de riverains et d'associations de défense de l'environnement. Une grande partie des chantiers importants du RTE (Réseau de Transport d'Electricité) est dorénavant soumise à la procédure d'une commission particulière du débat public qui permet à chacun de faire valoir son opposition et, le cas échéant, son soutien au projet. Que ces oppositions soient portées par les mouvements locaux de défense du cadre de vie ou par une opposition politique de groupes écologistes qui contestent l'architecture nationale du réseau et en particulier le mode de production nucléaire en défendant un modèle de production décentralisée basé sur des énergies renouvelables, ces conflits sont de nature géopolitique. Chacun de ces conflits d'aménagement autour des lignes à haute tension illustre les contradictions, elles aussi, de nature géopolitique entre la défense de l'intérêt général et celle du cadre de vie privé. L'énergie n'est donc plus seulement un sujet d'experts et d'ingénieurs à qui la Nation avait délégué la mission d'accompagner la croissance économique ; l'énergie est une question publique, débattue, qui fait l'objet de controverses et de débats. De la place du nucléaire à celle des énergies renouvelables dans la production d'énergie, de l'organisation du service public de l'électricité au statut de l'entreprise EDF, les différentes options sont politiques et s'alimentent de représentations très fortes de la part d'acteurs identifiés. La distribution publique d'électricité est un segment moins médiatique de la filière électrique. Nous voudrions cependant démontrer que sa dimension et ses enjeux géopolitiques sont bien réels. La distribution publique d'électricité en France est un service public local. Elle se situe ainsi dans un champ politique, avec des acteurs - élus, institutionnels et privés -, des représentations positives ou négatives de mots-concepts comme péréquation tarifaire, service public, entreprise publique ou régies et des territoires. L'organisation

du service public de la distribution d'électricité relève depuis près d'un siècle d'une

compétence communale. Elle a donné naissance dès le début du siècle à une intercommunalité de service : les syndicats d'électrification. groupe terroriste belge des Cellules Communistes Combattantes (CCC), illustre le degré de tension atteint lors des luttes anti-nucléaire de l'époque. Le Temps, 8/05/03.

Introduction générale

15Ces syndicats sont des maillons de l'architecture territoriale et participent de la

constitution de ce que Béatrice Giblin, professeur de géopolitique de l'Université Paris VIII, appelle des " réseaux discrets », sur lesquels quelques élus locaux savent s'appuyer pour organiser une sphère de pouvoir sur leur territoire. Par un système complexe de délégations de service public et de concessions, la distribution d'électricité est un enjeu de pouvoir local pour les élus qui se sont investis dans ce domaine circonscrit de la vie politique locale. Dans ce paysage mouvant, les acteurs locaux et nationaux du service public de l'électricité se positionnent, s'adaptent tant bien que mal, recherchent de nouvelles légitimités, portent des valeurs et les défendent. Ainsi, certains mettent l'accent sur le service public, le développement durable, la promotion des énergies renouvelables, d'autres sur le pouvoir des collectivités locales et des élus face à des entreprises en concurrence. Les pré-requis d'une question de nature géopolitique nous semblent donc réunis. Dans la conception française de la géopolitique initiée par Yves Lacoste, les questions de géopolitique, élargies à la géopolitique interne 1 , sont celles qui mettent en situation des rivalités ou des enjeux de pouvoirs sur des territoires. Ces enjeux de pouvoirs sont portés par des acteurs qui véhiculent des représentations contradictoires, parfois irrationnelles, et qui font de plus en plus régulièrement irruption dans le débat public. Frontières disciplinaires, méthodologie et contexte Le bouleversement du paysage économique, juridique et social de l'électricité en Europe et en France n'a pas échappé aux universitaires de toutes les disciplines qui analysent, commentent, critiquent ou parfois encouragent ces évolutions. De

l'économie à l'histoire industrielle, des sciences juridiques à la sociologie, l'économie

des marchés de l'énergie, le droit de la concurrence et des réseaux, la transformation de l'identité sociale de l'entreprise EDF font l'objet de nombreux travaux et de 1 Préambule du Dictionnaire de géopolitique sous la direction d'Yves LACOSTE, Paris, Flammarion,

1995 (1

ère

édition en 1993), 1699 p.

Introduction générale

16publications de centres de recherche aussi divers que l'Institut d'Economie et de

Politique de l'Energie - IEPE - de Grenoble dirigé par Dominique Finon, le Centre de Géopolitique de l'Energie et des Matières Premières -CGEMP- de l'Université Paris- Dauphine de Jean-Marie Chevalier, le groupe Réseaux Jean Monnet de l'Université Paris Sud-Sceaux -GRJM - dirigé par Jean-Michel Glachant). Les cahiers juridiques de l'électricité et du gaz font régulièrement le point sur des questions de doctrine et de jurisprudence dans un contexte législatif très mouvant. Si la "grande loi" de transposition de la première directive européenne de février 2000, dite loi de modernisation et de renforcement du service public de l'électricité,

constitue la base du droit de l'électricité, d'autres lois et décrets sont venus impacter le

droit de l'énergie et ne manqueront pas de le faire à nouveau avec la future transposition de la seconde directive européenne sur la libéralisation du marché de l'électricité. Le " modèle EDF », son identité sociale et politique ont été auscultés par plusieurs générations de sociologues du Centre de Sociologie des Organisations de l'IEP de Paris. Les historiens, avec plus de recul, tentent de rassembler les mémoires industrielles des compagnies d'électricité. A la suite de l'oeuvre colossale de l'Association pour l'Histoire de l'Electricité en France - AHEF-, qui a achevé en 1996 la publication des trois tomes de l'histoire générale de l'électricité en France, quelques historiens se sont engagés dans une histoire comparée des systèmes électriques autour de la nouvelle revue Annales historiques de l'électricité 1 . Chacune de ces disciplines apporte sa propre contribution à l'analyse de cet univers complexe. Une recherche universitaire n'est jamais qu'un maillon supplémentaire dans une

chaîne constituée des travaux précédents et à venir. Notre démarche n'échappe pas à

ce remarquable principe du passage de relais. François-Mathieu Poupeau, auteur d'une thèse de sociologie soutenue en 1999, a été le premier à défricher cette nébuleuse discrète des collectivités locales dans le monde de l'énergie 2 . Il a mis en évidence le 1

Les Annales historiques de l'électricité (anciennement Bulletin d'histoire de l'électricité) sont éditées

avec le soutien de la fondation EDF aux éditions Victoires. L'historien François Caron, de l'Université

Paris-Sorbonne, est le président du Comité d'Histoire de la Fondation EDF.

2 POUPEAU, François-Mathieu, EDF ou la permanence d'un "compromis républicain" : le système de

distribution électrique français entre Etat et collectivités locales, de la nationalisation à la

Introduction générale

17nouveau rôle des collectivités au cours des années 1990, notamment à l'occasion de la

révision des cahiers des charges de concession de distribution publique qu'on reconnaît comme une renaissance du pouvoir concédant. En posant le cadre historique

des rapports entre les collectivités locales et l'activité de distribution d'électricité en

France, il a notamment montré comment ce système de relations s'était constitué au cours des cinquante dernières années autour d'un modèle centralisé et départementalisé. La richesse de sa thèse tient autant à la pertinence de l'analyse sociologique issue de l'école de la Sociologie des Organisations qu'au travail

d'écriture de l'histoire de l'activité de distribution au cours des vingt dernières années

(1980-1999). Nous voudrions placer notre propre recherche dans la poursuite de ces travaux mais avec les outils d'une démarche d'analyse géopolitique 1 et dans une échelle de temps plus contemporaine pour analyser in vivo les mutations engendrées par l'ouverture des marchés. Notre approche méthodologique, aux frontières de ces différentes sciences humaines et juridiques, fait appel aux outils de la géopolitique. Celle-ci revendique sa filiation avec la géographie par le réflexe territorial dans l'analyse des rapports de forces locaux. Telle que définie par Yves Lacoste, "la géographie est le savoir penser l'espace dans sa complexité pour y agir efficacement».quotesdbs_dbs43.pdfusesText_43

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