[PDF] Université Panthéon-Assas Les pouvoirs implicites en droit

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Université Panthéon-Assas

École doctorale Georges Vedel

Droit public interne, science administrative

et science politique

Thèse de doctorat en droit public

soutenue le 25 avril 2013

Les pouvoirs implicites

en droit administratif français

Florian MAUGER

sous la direction de Jacques PETIT

Membres du jury : Monsieur Jean COMBACAU

Professeur émérite à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)

Monsieur Laurent FONBAUSTIER

Professeur à l'Université Paris-Sud (IX), rapporteur

Monsieur Fabrice MELLERAY

Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I), rapporteur

Monsieur David MONGOIN

Professeur à l'Université Jean Moulin (Lyon III)

Monsieur Jacques PETIT

Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris II), directeur de recherche Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Université Panthéon-Assas

École doctorale Georges Vedel

Droit public interne, science administrative

et science politique

Thèse de doctorat en droit public

soutenue le 25 avril 2013

Les pouvoirs implicites

en droit administratif français

Florian MAUGER

sous la direction de Jacques PETIT

Membres du jury : Monsieur Jean COMBACAU

Professeur émérite à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)

Monsieur Laurent FONBAUSTIER

Professeur à l'Université Paris-Sud (IX), rapporteur

Monsieur Fabrice MELLERAY

Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I), rapporteur

Monsieur David MONGOIN

Professeur à l'Université Jean Moulin (Lyon III)

Monsieur Jacques PETIT

Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris II), directeur de recherche Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Avertissement

La Faculté n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur. Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013 Je tiens à exprimer ma gratitude à Monsieur le Professeur Jacques Petit pour avoir dirigé ce travail avec grandes amabilité et patience. Gweltaz et Servane ont accepté sans hésiter de me relire. La somme de ce que je leur dois dépasse largement ce que je pourrai leur offrir. J'adresse mes remerciements les plus chaleureux à mes Parents et à

Martin. Leur temps m'a été précieux.

Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Pour Marine

Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Résumé :

Les pouvoirs implicites, dans une acception large, sont les pouvoirs déduits par le juge et faisant appel à une argumentation distincte de celle fondée sur le seul sens accordé aux termes d'une disposition expresse. Le lien entre ce pouvoir et les textes est susceptible de varier, selon que le pouvoir est r ec onnu s ur le fondement d' une di sp osit io n précise ou sur u ne appréhension globale de s attributions d e l'auto ri té qui en bénéficie. Pou rt ant, indépendamment de cette distinction, les pouvoirs implicites correspondent tous à la mise en oeuvre d'un raisonnement similaire : il faut considérer que l'auteur d'un texte désire que celui-ci puisse produise tous ses effets. Les textes doivent alors être entendus comme confiant non seulement tous les pouvoirs prévus e xpressément, m ais aussi ceux qui sont né ce ssaires à l'accomplissement des objectifs confiés par leur auteur. Ce principe d'interprétation posé, le juge est ensuite conduit à apprécier cette nécessité au regard d'une ou d'un ensemble de dispositions. La jurisprudence administrative témoigne de la reconnaissance de pouvoirs implicites. Leur identification est cependant le plus souvent incertaine. Par ailleurs, les termes par lesquels le juge admet ces pouvoirs lient étroitement la reconnaissance de ceux-ci à la nécessité de fait des mesures adoptées, en dépit d'une distinction indispensable. Enfin, l'origine le plus souvent textuelle des pouvoirs conditionne leur régime : issus du texte, ils y restent soumis. Descripteurs : droit administratif - pouvoir - compétence - interprétation - nécessité Title and Abstract: Implicit Powers in French Administrative Law Broadly defin ed , implicit power s are powers that th e judge dedu ce s by interpreting the text of an express provision beyond the very meaning of the terms. The link between the power and the text from which it is deduced may vary: the power can be admitted on the basis of a specific provision or can derive from an extended view of the remit of the authority which receives this power. However, the same reasoning is at work in each case: we must presume that the author intended that his text shall fully take effect. Then we also assume that the authority has received not only all the powers explicitly described by the text, but also all those which are necessary to achieve the goals the author has assigned to this authority. Once this principle of interpretation set, the judge evaluates the requirement of an implicit power in relation with one or a body of provisions. Implicit powers have been admitted by the administrative case law. However, their designation is most often doubtful. Furthermore, the terms used by the judge for their recognition tightly connect their acceptance to the de facto necessity of the measures taken, despite a necessary differentiation between the one and the other. At last, the fact that this powers most often originate from a text determines their status, for the spirit of the text, if not the letter, still limits them. Keywords: administrative law - power - jurisdiction - interpretation - necessity Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Principales abréviations

AJDAActualité juridique Droit administratif

AJFPActualité juridique Fonction publique

APD Archives de philosophie du droit

al.alinéa art.article

ATFarrêt du Tribunal fédéral (Suisse)

BJCPBulletin juridique des contrats publics

c/contre

CAAcour administrative d'appel

Cass.Cour de cassation

Cass. Req.Cour de cassation, chambre des requêtes

Cass. soc.Cour de cassation, chambre sociale

CCConseil constitutionnel

CEConseil d'État

CE, ass.Conseil d'État, assemblée du contentieux CE, sect.Conseil d'État, section du contentieux CECACommunauté européenne du charbon et de l'acier

CEECommunauté économique européenne

CEEACommunauté européenne de l'énergie atomique chap.chapitre concl.conclusion considér.considérant chron.chronique

CIJCour internationale de justice

CJCECour de justice des Communautés européennes coll.collection

CPJICour permanente de justice internationale

Cts.consorts

D.Recueil Dalloz

dir.directeur Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

éd.édition, éditeur

EDCEÉtudes et documents du Conseil d'État

fasc.fascicule FFFeuille fédérale (Chancellerie fédérale suisse)

FNR fin de non recevoir

GAJA Grands arrêts de la jurisprudence administrative JCPJuris-Classeur périodique (Semaine juridique) JCP, AJuris-Classeur périodique, Administrations et collectivités territoriales JORFJournal officiel de la République française

LPALes Petites affiches

nonuméro obs.observations

OITOrganisation internationale du travail

op. cit.ouvrage cité ord.ordonnance p., pp.page, pages préc.précité préf.préface RCADIRecueil des Cours de l'Académie de Droit International de La Haye RCSRecueil des arrêts de la Cour suprême (Canada)

RDPRevue du droit public

Rec.selon la juridiction : -Recueil des décisions du Conseil d'État -Recueil des décisions du Conseil constitutionnel -Publications de la Cour permanente de justice internationale -Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice européenne -Recueil des a rr êts, a vi s consultatifs e t ordonnances de la Cour internationale de justice req.requête

RFDARevue française de droit administratif

RIDCRevue internationale de droit comparé

RJEPRevue juridique de l'économie publique

RRJRevue de la recherche juridique

Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013 RTDSSRevue trimestrielle de droit sanitaire et social

S.Recueil Sirey

sect.section suiv.suivant(e)s t.tome

TAtribunal administratif

TPIYTribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie trad.traduction, traducteur v.versus vol.volume Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Sommaire

La notion de pouvoirs implicites..............................................................................24

Titre 1. Délimitation de la notion de pouvoirs implicites.................................................25

Chapitre unique

L'unité des pouvoirs implicites............................................................................................................27

Titre 2. Les soutiens à l'extension des pouvoirs implicites en droit administratif

Chapitre 1

Une nécessité pragmatique...................................................................................................................70

Chapitre 2

L'interprétation d'une volonté idéalisée............................................................................................113

L'utilisation des pouvoirs implicites en droit administratif français................158 Titre 1. Les pouvoirs implicites reconnus en droit administratif français..................159

Chapitre 1

Les pouvoirs reconnus à une autorité en raison de sa qualité.........................................................160

Chapitre 2

Les pouvoirs et compétences reconnus pour garantir l'efficacité

des missions expressément confiées..................................................................................................194

Titre 2.

L'appréciation par le juge de la nécessité des pouvoirs implicites ..............................261

Chapitre 1

Le contrôle de l'exercice des pouvoirs implicites...........................................................................262

Chapitre 2

Le rôle du juge dans la reconnaissance et l'exercice des pouvoirs implicites..............................284

Table des matières....................................................................................................331

- 10 - Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013

Introduction

Si les signes vous faschent,

ô quant vous fascheront les choses signifiées !

François RABELAIS, Tiers livre des faictz

et dictz héroïques du noble Pantagruel. L'une des o bjecti on s soulevées par les an tifédéralistes amé ri cains lo rs des

discussions précédant l'adoption de la nouvelle constitution de la Fédération tenait à

l'étendue des compétences accordées à l'État fédéral. Alors que les auteurs des Federalist papers insistaient sur la nécessaire logique qu'il y avait à accorder ces

pouvoirs à un État fédéral et s'efforçaient de minimiser leur portée, le Federal farmer

insistait sur l'importance de ces pouvoirs et leurs implications. " Powers to levy and collect internal taxes, to form the militia, to make bankrupt laws, and to decide on appeals, questions arising on the internal laws of the respective states, are of a very serious nature, and carry with them almost all other powers1. » L'idée que certains pouvoirs accordés impliquent inévitablement une multitude d'autres pouvoirs était perçue par les opposants à la Constitution avec d'autant plus d'acuité que l'article I, section 8, [18] disposait que le Congrès aura le pouvoir " de faire toutes lois qui seront nécessaires et appropriées pour mettre à exécution les pouvoirs ci-dessus

énumérés.2 » Ce dernier sera interprété comme étant l'énoncé d'une lapalissade.

Encore faut -i l dire qu'une te lle inte rp rétation aur a une influe nc e considérable,

1. " Les pouvoirs de lever et de percevoir des taxes fiscales, de constituer la milice, d'adopter des lois sur les faillites, et de décider, en appel, des questions soulevées par les lois internes des états, sont d'une nature très sérieuse, et emportent avec eux presque tous les autres pouvoirs. » (J. DICKINSON, " Letter III », Empire and Nation: Letters from a Farmer in Pennsylvania (John Dickinson). Letters from the Federal Farmer (Richard Henry Lee), éd. par F. MCDONALD, Indianapolis : Liberty Fund, 1999. Nous traduisons.)2. É. ZOLLER (trad.), Les grands arrêts de la Cour suprême des États-Unis, éd. commentée, Paris : Dalloz, 2010, p. 871.

- 11 - Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013 donnant naissance à la théorie des implied powers, dont la traduction par " pouvoirs impliqués » est aujourd'hui parfois préférée à celle de pouvoirs implicites3. Les abondantes références à cette théorie dans la littérature internationaliste ou communautaire témoignent de cette influence. Ainsi, et pour ne citer qu'eux de prime abord, les di ctionn ai res et manuels relatifs à ce tte ma tière comporte nt très fréquemment une entrée ou des développements y correspondant4. En effet, les pouvoirs implicites, utilisés pour déterminer la compétence accordée par les entités

fédérées à l'Ét at f éd éral dans ce q ui pourrait êt re considé ré com me un tr ai té

fondateur, n'ont besoin que d'adaptations mineures pour être mis en oeuvre en droit international. Là où les juges fédéraux américains ou internationaux n'hésitent pas à dire expressément qu'ils utilisent cette notion, le juge français semble plus réticent. Ce partage de compétences entre différentes autorités ne peut-il se concevoir que dans le cadre d'une répartition verticale des pouvoirs ? La doctrine interniste ne semble pas adhérer à cette idée et les pouvoirs implicites ne sont pas absents de l'analyse de la jurisprudence du Conseil d'État. Si E. LAMBERT estime qu'" on chercherait, en vain, depuis le d éb ut d u siècle, da ns la do ctrine publici st e frança is e, m en tion des compétences implicites. Les seules allusions, à cet égard, sont exceptionnelles et tout

à fait récentes5 », cette idée nous semble devoir être nuancée. Ainsi, dès 1964, P. WEIL

écrit, à propos des pouvoirs implicites : " Si cette expression n'est pas courante en droit administratif, la notion n'en est pas moins sous-jacente à l'ensemble de la jurisprudence6. » En outre, si les termes mêmes de " pouvoirs implicites » ne sont pas toujours expressément utilisés, la plupart des manifestations de cette théorie ont fait

3. " On notera que ce que la doctrine persiste à appeler les compétences " implicites » sont, en réalité, les compétences " impliquées», implied en anglais (non implicit qui existe aussi comme en français) » (É. ZOLLER, " De la constitutionnalité de l'ordre international à l'internationalité de l'ordre interne - Aspects internationaux du droit constitutionnel : contribution à la théorie de la fédération d'États », RCADI, t. 294, 2002, p. 59). D. SIMON écrit également : " On sait que la théorie dite des pouvoirs implicites, qui devrait en toute rigueur être dénommée théorie des pouvoirs " impliqués » (implied powers) tire son o rigine d e l'interpréta ti on d es textes constitutionnels dans les États f édéraux. » ( D. SIMON, L'interprétation judiciaire des t raités d'organisations internationales : Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, Paris : A. Pédone, 1981, p. 399.)4. Pour exemples : J. COMBACAU et S. SUR, Droit international public, 10e éd., Paris : Montchrestien, coll. " Domat - D ro it P ublic », 20 12, p. 725 ; D . NGUYÊN QUÔC, P . DAILLIER, M . FORTEAU et A. PELLET, Droit int er national public, 8 e éd., Par is : L GDJ, 2009, p. 1497 ; P .-M. DUPUY et Y. KERBRAT, Droit inte rn ational public, 1 1e éd., Pa ri s : D alloz, 2012, p. 891 ; J . SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles : Bruylant, coll. " Universités francophones », 2001, pp. 216 et 859.5. E. LAMBERT, " Les compétences implicites sont-elles absentes du droit public français ? - Quelques considérations sur les techniques de répartition en l'absence de règles secondaires claires », RRJ, 2000, p. 241.6. P. WEIL, Le droit administratif, 1re éd., Paris : PUF, coll. " Que sais-je ? », 1964, p. 50.

- 12 - Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013 l'objet de développements souvent conséquents. À cet égard, il suffit de songer au pouvoir réglementaire du chef de service, ou encore à la création de services publics communaux. S'il existe des références, le sujet de la réception de la théorie des pouvoirs impliqués en droit public interne n'a pourtant pas encore fait l'objet d'une étude portant sur ce seul sujet7 alors même que comme le soulignait J.-C. VENEZIA, d'autres manifestations du " fait que le juge se fait parfois le gardien des prérogatives de l'administration8 » ont pu être longuement analysées. Ce sujet est sans doute fuyant, et le laconisme du Conseil d'État oblige parfois à une lecture elle-même implicite des arrêts. Pourtant, les questions suscitées par une telle réception sont multiples. Le sujet lui-même appelle un travail préalable de définitions (I), avant d'en cerner les difficultés spécifiques (II).

I. Définitions

Nous étudierons tout d'abord les conséquences immédiates du terme implicite (A), avant de nous pencher sur le sens à donner aux termes pouvoir et compétence (B).

A. L'implicite

Le terme d'" implicite » suppose en premier lieu quelques éclaircissements. Pour être qualifié comme tel, un pouvoir ne doit tout d'abord pas avoir été expressément

prévu par u n text e, mai s doit avoir é té reconnu à la suit e d'une opér at ion

d'interprétation. Il y a là un premier élément d'identification de ces pouvoirs. Certes, dès lors que le juge applique une norme, y compris une norme d'habilitation, il se livre à une interprétation, ne serait-ce que pour confronter l'étendue de cette norme à l'acte adopté dans le cadre de sa mise en oeuvre. Une acception aussi étendue de

7. Il faut néanmoins noter ici que la thèse de A. JENNEQUIN consacre de longs développements aux pouvoirs implicites en droit administratif français. (A. JENNEQUIN, L'implicite en droit administratif, thèse de droit public, Lille : université Lille 2, 2007, notamment pp. 169- 206 et pp. 291-319.)8. J.-C. VENEZIA, " Les pouvoirs implicites dans la jurisprudence administrative », in Le juge et le droit public : Mélanges offerts à Marcel Waline, Paris : LGDJ, 1974, t. 2, p. 795.

- 13 - Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013 l'implicite ne saurait cependant être retenue dans le cadre de notre étude, sous peine de dénaturer complètement le sujet9. S'il existe une catégorie de pouvoirs susceptibles d'être qual if iés d'implicites, ce ux-ci doivent nécessaireme nt être distinct s de l'interprétation usuelle d'une habilitation expresse. La spécification de ces pouvoirs impose alors une différenciation entre pouvoir exprès et pouvoirs implicites. Les pouvoirs implicites sont fréquemment présentés comme les pouvoirs qui ne sont pas expressément prévus par un texte. L'implicite est au sens commun ce " qui est virtuellement contenu dans une proposition, un fait, sans être formellement

exprimé, et peut en être tiré par voie de conséquence, par déduction, inclusion10 ».

Une telle présentation des pouvoirs implicites tient donc de l'évidence : ce qui est dit ne peut pas, dans le même temps, ne pas être dit. Elle présente cependant un inconvénient, en ce qu'elle n'est pas sans introduire une certaine subjectivité. En effet, si le juge se réfère expressément à un texte pour fonder un pouvoir, une telle définition suppose que l'interprétation de l'analyste se substitue à celle du juge pour déterminer si le pouvoir est expressément reconnu par le texte ou si au contraire l'interprétation donnée par le juge est extensive au point d'avoir révélé un pouvoir qui ne peut être rattaché aux termes du texte. Dans sa mise en oeuvre, une telle définition impliquerait également que soit

déterminé un critère permettant d'apprécier le degré de fidélité du juge à la lettre du

texte, et donc de répartir les pouvoirs selon qu'ils sont implicites ou exprès. Une telle analyse est alors plus littéraire que juridique, ou entraîne là encore une appréciation subjective du travail juridictionnel d'interprétation. Nous avons pour notre part préféré privilégier, à l'instar de nombre d'analyses doctrinales, une approche fondée sur le discours du juge et l'argumentation invoquée à l'appui de la reconnaissance de ces pouvoirs. Seront ainsi considérés comme implicites les pouvoirs témoignant de l'utilisation d'une argumentation spécifique, les distinguant de ceux qui pourraient être le résultat d'une interprétation extensive de la lettre des normes d'habilitation. Sans pour l'instant rentrer dans le détail de cette

9. Il co nviendrait alors de l'en te ndre comme l 'app ré ciation de l'interpr ét ation des no rmes d'habilitation par le juge.10. A. REY (dir.), Le Grand Robert de la langue française, 2e éd., Paris : Le Robert, 2001 (ci-après : Grand Rob er t). Voir égal em ent Institut de la la ngue f ranç ai se (Nancy), Trésor de l a lang ue française : Dictionnaire de la langue du XIXe et du XXe siècle, t. 9, Paris : CNRS / Gallimard, 1982 : " Qui, sans être énoncé expressément, est virtuellement contenu dans un raisonnement ou une conduite » ; R. MORTIER (dir.), Dictionnaire Quillet de la langue française, Paris : Quillet, 1984 : " Qui n'est pas contenu dans une proposition, dans un acte, en termes formels, mais qui s'en déduit naturellement par conséquence nécessaire. »

- 14 - Florian MAUGER| Les pouvoirs implicites en droit administratif| avril 2013 argumentation, il apparaît que le terme même d'implicite impose que le juge ne fonde

pas le pouvoir sur la lettre du texte, mais sur ce qui peut être inféré d'une " donnée ».

Il reste à préciser ce que peut être cette donnée. Il convient alors de revenir à la définition courante de l'implicite. Essentiellement, celui-ci consiste en une opération

de déduction à partir d'une manifestation de volonté, puisqu'il vise à révéler toutes

les c on séquences que la volonté a cherché à o btenir par cette m anif estation11. L'implicite nécessite par conséquent un support, sur lequel l'interprète pourra asseoir son interprétation. Délimiter les pouvoirs implicites impose alors de s'interroger surquotesdbs_dbs13.pdfusesText_19

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