[PDF] La mise en œuvre du droit international de lenvironnement

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institut du développement durable et des relations internationales - 6, rue du Général Clergerie - 75116 Paris - France - Tél. : 01 53 70 22 35 - iddri@iddri.org - www.iddri.org

N° 03/2003 | GOUVERNANCE MONDIALE

(ex-Les notes de l'Iddri n°4)

La mise en oeuvre

du droit international de l'environnement

Sandrine Maljean-Dubois (Ceric)

Tous droits réservés

du droit international de lÕenvironnement

Les notes de l"Iddri, n°4

Sandrine Maljean-Dubois

Centre dՎtudes et de recherches

internationales et communautaires,

Aix-en-Provence

© Iddri, 2003.

Diffusion : 6, rue du GŽnŽral Clergerie Ð 75116 Paris Ð France TŽlŽphone : 01 53 70 22 35 Ð iddri@iddri.org Ð www.iddri.org

Conception : Ulys communication

Avant-propos

Introduction

La vitalité du droit international de l"environnement

VitalitŽ normative

Profusion normative

Innovations normatives

VitalitŽ institutionnelle

Profusion institutionnelle

Innovations institutionnelles : nouveaux acteurs

Des déficiences structurelles de mise en oeuvre

EfficacitŽ, effectivitŽ, effectiveness

DifficultŽs propres ˆ lÕordre juridique international DifficultŽs propres au droit international de lÕenvironnement

Les mesures pour promouvoir la mise en oeuvre

LÕaccompagnement : surveillance et vŽrification Objet

Caractéristiques

Techniques

Les incitations

Les sanctions

Dans un cadre non juridictionnel

Dans un cadre juridictionnel

Conclusion

Notes

Liste des sigles

Sommaire

5 7 9 9 9 12 16 16 20 22
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24
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Les propos contenus dans ce document n'engagent que son auteure 5 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales

Avant-propos

LÕ Ç effectivitŽ È des accords internationaux sur lÕenvironne- ment demeure un des principaux dŽfis posŽs ˆ la gouvernance mondiale. SÕils se conformaient aux processus classiques de rŽgu- lation, fondŽs sur la somme des intŽrts particuliers dÕEtats souverains, les accords internationaux sur lÕenvironnement un nombre considŽrable de ces accords, avec des rŽgimes complexes impliquant un grand nombre dÕacteurs. AujourdÕhui, lÕOrganisation mondiale du commerce (OMC), souvent considŽrŽe comme puissante et efficace, cherche ˆ clari- fier ses liens avec les accords multilatŽraux dÕenvironnement (AME), traduisant ainsi une partie du dŽsarroi qui existe dans la littŽrature scientifique ˆ propos de ces accords et des moyens de les rendre efficaces. Ce document propose un excellent Žventail de lՎtat actuel des connaissances sur lÕefficacitŽ des AME. En confrontant tats de la recherche sur les relations internationales, cet article comportement des Etats et des individus et leur effet cumulŽ sur lÕenvironnement. Il identifie le r™le jouŽ par les nombreux innovant du droit environnemental international. En pratique, chaque nouvel AME a ŽtŽ porteur dÕinnovations institutionnelles, parfois modestes, comme dans le cas de la 6 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales Convention de Ramsar relative aux zones humides, parfois considŽrables, comme dans le cas du Protocole de Kyoto sur le changement climatique. Cet article souligne Žgalement la diffŽrence de conception qui existe entre les accords internationaux fondŽs sur la rŽci- procitŽ (partage des bŽnŽfices par exemple) et ceux qui nŽcessi- tent une dose de multilatŽralisme pour Žlaborer des solutions LÕauteur aborde ainsi le point de friction central entre les rŽgimes internationaux du commerce et de lÕenvironnement, source de tant de confusions ˆ lÕOMC. La recherche sur les politiques environnementales internatio- nales est principalement menŽe en anglais. Cet article, qui a le mŽrite de lÕouvrir ˆ la littŽrature franaise, largement mŽconnue dans ce domaine, jette un pont entre la recherche franaise et les travaux menŽs dans dÕautres pays. Par ailleurs, si les Žtudes sur lÕeffectivitŽ des rŽgimes environ- nementaux internationaux ne permettent pas encore de tirer des conclusions avec certitude, de nombreuses pistes de recherche ont ŽmergŽ qui peuvent fournir des rŽponses utiles. En combinant ces diffŽrentes pistes, ce document permet une grande avancŽe.

Konrad von Moltke

7 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales Que les sources en soient publiques ou privŽes, quÕils soient rŽgionaux ou mondiaux, de nombreux et volumineux rapports de lÕenvironnement. A lÕentrŽe dans le XXI e et prŽsentent, ˆ plusieurs Žgards, des risques dÕirrŽversibilitŽ. Le dernier bilan environnemental publiŽ par le PNUE, GEO3 pour Global Environmental Outlook,conclut ˆ la poursuite de la dŽforestation et de la diminution de la diversitŽ biologique ˆ un rythme sans prŽcŽdent dans lÕhistoire de lÕhumanitŽ 1 . Selon ce rapport, Ç le rythme accŽlŽrŽ du changement et le degrŽ dÕin- plus difficile que jamais de regarder lÕavenir avec confiance È 2 Le rapport de la Banque mondiale sur le dŽveloppement dans le monde pour 2003 constate que les cinquante prochaines annŽes pourraient voir la population mondiale cro"tre de 50 % pour atteindre 9 milliards de personnes et le produit intŽrieur brut quadrupler pour atteindre 140 milliards de dollars, cette crois- sance risquant, par son expansion inconsidŽrŽe et sa rŽpartition inŽgale, de susciter des tensions sociales et environnementales menaant les efforts de dŽveloppement et les conditions de vie 3 Depuis plus dÕune trentaine dÕannŽes, lÕoutil juridique est international de lÕenvironnement 8 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales dimension transnationale. Le droit international de lÕenvironne- ment a connu une remarquable expansion aussi bien sur le plan quantitatif quÕau regard des domaines couverts. tivitŽ des instruments adoptŽs a ŽtŽ dressŽ. Au dŽbut des annŽes

90, doctrine et praticiens amorcent une rŽflexion sur les causes

de ces faiblesses et les moyens dÕy remŽdier 4 . Juristes et thŽori- ciens des relations internationales suivent alors le mme mouve- mise en place et au contenu des rŽgimes internationaux, ils sÕat- 5 . JusquÕalors, un biais rationaliste avait trop vite conduit ˆ penser que les gouvernements ne sÕen- conforment ˆ leurs engagements et que, lorsquÕils ne le font pas, des sanctions sont employŽes aussi bien pour Ç punir È les manquements, que pour dŽcourager dÕautres manquements Žventuels. La rŽalitŽ est toute diffŽrente, et infiniment plus nuan- gement, o dÕautres fois ils cherchent au contraire ˆ le mettre en 6 La problŽmatique de lÕeffectivitŽ est devenue peu ˆ peu un champ majeur de recherche en Žconomie, en relations interna- tionales et en droit international 7 . Elle suscite des analyses variŽes, des plus empiriques aux plus thŽoriques, les auteurs cherchant ˆ qualifier, voire ˆ quantifier 8 , le degrŽ dÕeffectivitŽ des instruments et ˆ expliquer les disparitŽs rencontrŽes. SÕins- crivant dans un ordre juridique et institutionnel en pleine Žvolu- et dÕinstruments et, plus largement, dÕamŽliorer la Ç gouver- nance È internationale de lÕenvironnement. La rŽflexion revt une grande actualitŽ. En dŽpit dÕune acti- vitŽ diplomatique soutenue, les chefs dÕEtat et de gouvernement rŽunis ˆ lÕoccasion du Sommet Rio + 5, en juin 1997, ˆ New York, dŽclaraient constater Ç avec une profonde inquiŽtude que, pour ce qui est du dŽveloppement durable, les perspectives dÕensemble sont plus sombres aujourdÕhui quÕen 1992 È. Ils sÕengageaient Ç ˆ faire en sorte que le prochain examen dÕensemble de la mise en 9 9 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales La vitalitŽ du droit international de lÕenvironnement Cinq ans plus tard, la dŽclaration adoptŽe ˆ Johannesburg fait Žcho ˆ ce constat pessimiste : Ç LÕenvironnement mondial demeure fragile. LÕappauvrissement de la diversitŽ biologique se poursuit, les ressources halieutiques continuent de diminuer, la dŽsertifica- ciables du changement climatique sont dŽjˆ Žvidents, les catas- trophes naturelles sont de plus en plus frŽquentes et dŽvastatrices, les pays en dŽveloppement de plus en plus vulnŽrables, et la pollu- tion de lÕair, de lÕeau et du milieu marin empche des millions dÕindividus dÕaccŽder ˆ un niveau de vie correct È 10 ... Bien quÕil fasse preuve dÕune remarquable vitalitŽ, lÕeffectivitŽ du droit inter- national de lÕenvironnement nÕest pas toujours assurŽe. Son renforcement devient ainsi un enjeu majeur pour lÕavenir. La vitalité du droit international de l"environnement Cette vitalitŽ sÕexprime aussi bien sur le plan normatif quÕins- double point de vue, si bien que le droit international de lÕenvi- ronnement offre Ð consŽquence de sa belle vitalitŽ Ð une image quelque peu brouillonne, voire dŽsarticulŽe.

Vitalité normative

La vitalitŽ normative du droit international de lÕenvironne- ment se mesure ˆ la fois au regard de la rapiditŽ et de lÕampleur de son dŽveloppement et des innovations, en particulier des Ç nouveaux modes de faire le droit È auxquels il donne lieu.

PROFUSION NORMATIVE

Responsable pour partie de la crise Žcologique actuelle, le droit se prŽsente aussi comme un des principaux moyens dÕy faire face 11 . Son utilitŽ a ŽtŽ t™t reconnue. Ainsi, au III e avant JŽsus-Christ, lÕempereur indien Asoka adoptait le premier 12 . Le dŽveloppe- ment du droit international de lÕenvironnement est toutefois beaucoup plus rŽcent. Si quelques jalons sont posŽs plus t™t Ð telle la Convention de Paris relative ˆ la protection des oiseaux utiles ˆ lÕagriculture de 1902 Ð, cÕest vŽritablement dans la seconde moitiŽ du XX e annŽes 70, que les rŽglementations visant la protection de lÕen- vironnement connaissent une croissance rapide, de faon conco- mitante dans la plupart des Etats, Ç ˆ la suite de la prise de 10 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales graphique et ses consŽquences, par lÕimpact dÕune technologie toujours plus envahissante et par la multiplication dŽsordonnŽe des activitŽs humaines È 13 . Sous la pression des opinions publiques, alertŽes par les scientifiques, relayŽes par de nombreuses associations et organisations non gouvernementales puis internationales, les gouvernements trouvent dans les instru- ments juridiques un moyen de lutter contre lÕaggravation brutale de lՎtat de lÕenvironnement 14 . SimultanŽment, la qui unit les ŽlŽments de lÕenvironnement, mŽconnaissant les SÕinscrivant dÕabord dans un cadre bilatŽral, celle-ci se manifeste rapidement aussi sur un plan multilatŽral et donne naissance ˆ une activitŽ rŽglementaire sans prŽcŽdent par son ampleur et sa rapiditŽ. Les dŽveloppements sont rythmŽs par une sŽrie de catastrophes Žcologiques. Pour RenŽ-Jean Dupuy, ce Ç buissonnement normatif È dŽmontre Ç ˆ lՎvidence combien lÕalerte de la conscience des nations a ŽtŽ vive È 15 . LÕapprŽhension de la fragilitŽ de lՎcosys- Ç redŽcouvrir et pŽnŽtrer dans le langage international la vieille notion aristotŽlicienne et thomiste du Ç bien commun È 16 . CÕest ˆ la poursuite de ce Ç bien commun È que se dŽveloppe le droit international de lÕenvironnement. Droit international et aussi droit communautaire pour les pays de lÕUnion europŽenne misent et poussent ˆ Žvoluer. AujourdÕhui, en faisant abstraction des traitŽs bilatŽraux, encore bien plus abondants, plus de cinq cents traitŽs multilatŽ- raux, pour lÕessentiel rŽgionaux, ont ŽtŽ adoptŽs dans le domaine de lÕenvironnement. Plus de trois cents ont ŽtŽ nŽgo- internationaux, institutionnalisŽs, organisŽs et soutenus par des engagements financiers. Ce foisonnement conventionnel prŽsente certains risques. PoussŽs par divers facteurs, les Etats multiplient les engage- onusien Ð soient insuffisants, aussi bien sur le plan institutionnel que financier, et en particulier dans les pays en dŽveloppement ? La multiplication des conventions et autres instruments ne va international souffre dÕune relative fragmentation, et dÕautant plus forte et prŽjudiciable quÕelle correspond ˆ un compartimen- 11 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales La vitalitŽ du droit international de lÕenvironnement tage institutionnel. Construits dans lÕurgence et sans rŽflexion prŽalable dÕensemble, les espaces conventionnels ne sont pas constituŽs par une convention-cadre et ses protocoles addition- nels. Peu reliŽs entre eux, ils nÕoffrent pas non plus lÕimage dÕun rŽseau, mais davantage celle dÕune juxtaposition dÕespaces paral- sont dŽus de ce point de vue. Comme le rŽsume une rŽsolution de lÕInstitut du droit international de 1997, Ç le dŽveloppement du droit international de lÕenvironnement sÕest effectuŽ dÕune des incohŽrences et des lacunes È 17 Introuvable au sein du droit international de lÕenvironne- ment, la cohŽrence ne caractŽrise pas non plus les relations posŽes dans dÕautres champs du droit international, loin des principes du dŽveloppement durable, dont Ç le dŽveloppement Žconomique, le dŽveloppement social et la protection de lÕenvi- ronnement È sont les trois Ç piliers interdŽpendants et complŽ- mentaires È 18 . Les relations entre commerce et environnement en fournissent sans doute la meilleure illustration. A Johannes- burg, le chapitre du plan dÕapplication sur les relations entre des pays en dŽveloppement ont rencontrŽ la circonspection de certains pays industrialisŽs, au premier rang desquels les Etats- Unis, qui ont tentŽ de revenir sur les minces acquis de la DŽcla- ration de Doha 19 . Le plan dÕaction, tel quÕil a ŽtŽ adoptŽ, sÕen tient finalement aux formulations de cette dŽclaration, y compris sÕagissant des rapports entre les accords environne- mentaux multilatŽraux (AEM) et le droit de lÕOMC 20 . Faisant Žcho au refus de lÕorgane dÕappel de lÕOMC de lire le droit de nal public 21
, les rŽfŽrences au Ç soutien mutuel È ou ˆ la Ç dŽfŽ- que rencontre ici lÕordre juridique international. En lÕabsence dÕaccord sur une hiŽrarchisation, ces formules mettent face ˆ occasion manquŽe, la clarification des relations entre AEM et accords de lÕOMC, si toutefois elle intervient, sera rŽalisŽe dans le cadre de lÕOMC 22
souvent y compris dans le cadre de conventions qui ne sÕy sur les zones humides dÕimportance internationale 23
, tandis que les discussions empoisonnent les nŽgociations de nouvelles conventions environnementales recourant de plus en plus large- 12 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales ment aux mesures commerciales. LÕentrŽe en vigueur du Proto- tout comme celle du Protocole de Kyoto sur les gaz ˆ effet de serre risquent fort dՐtre conflictuelles de ce point de vue. Si le dŽveloppement durable prend un sens, cÕest bien pour- tant lorsquÕil tente de concilier les diffŽrentes politiques secto- rielles. Mais la communautŽ internationale peine encore ˆ relier lÕensemble dans une dŽmarche cohŽrente. Elle ne semble nulle- ment prte ˆ dŽvelopper le principe dÕintŽgration des considŽra- de la CommunautŽ europŽenne 24
de lÕintŽgration Žtait affirmŽe au principe 4 de la DŽclaration de Rio ; un chapitre entier (8) dÕAction 21 y Žtait consacrŽ. Le Plan dÕapplication de Johannesburg, avec quelques formulations timides 25
, nÕapporte aucune avancŽe de ce point de vue, alors quÕil y a lˆ vraisemblablement un enjeu majeur pour lÕavenir. LÕin- vocation incantatoire du dŽveloppement durable ne permet ni de rŽsoudre les incohŽrences matŽrielles du droit international, ni tŽmoigne la longue panne des nŽgociations lancŽes ˆ Doha sur 26
. DŽfaut de consensus et/ou manque de courage politique, cÕest finalement au juge interna- rends de lÕOMC sÕagissant des relations entre commerce et envi- ronnement Ð quÕil reviendra de faire la balance, au cas par cas, ˆ lÕoccasion des diffŽrends interŽtatiques qui lui seront soumis. Rapides, de grande ampleur, les dŽveloppements du droit international de lÕenvironnement sont aussi largement novateurs.

INNOVATIONS NORMATIVES

Le droit international de lÕenvironnement est doublement innovant sur le plan mŽthodologique : lieu dÕexpŽrimentation de nouveaux modes de faire le droit, il est aussi le laboratoire de nouveaux outils.

De nouveaux modes de faire le droit

Comme dÕautres Ç nouveaux È domaines du droit, le droit international de lÕenvironnement conna"t une grande diversitŽ de sources formelles, de la lex ferandaˆ la lex.La thŽorie clas- sique des sources du droit international rŽsiste dÕailleurs assez mal aux coups de boutoir assŽnŽs par cette jeune branche et ceci

ˆ plusieurs Žgards.

Les conventions internationales ou traitŽs constituent ˆ ce jour lÕoutil le plus opŽrant de coopŽration interŽtatique, notam- ment parce que leur contenu est obligatoire en vertu du prin- 13 Institut du dŽveloppement durable et des relations internationales La vitalitŽ du droit international de lÕenvironnement cipe Pacta sunt servandarappelŽ ˆ lÕarticle 26 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traitŽs 27
le droit international de lÕenvironnement de nouvelles conven- tions 28
. Mais, au regard de la modestie des rŽsultats, cette proli- fŽration normative a pris des allures de fuite en avant. La

Ç convention fatigue È

29
explique aussi quÕaucune nouvellequotesdbs_dbs35.pdfusesText_40

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