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Les valeurs portées par les fondateurs de la Sécurité sociale Michel LAROQUE, Inspecteur général des affaires sociales

1. CERTAINES DES VALEURS DE LA SECURITE SOCIALE REFLETENT LES

PREMIERES ETAPES DE CONSTRUCTION DE LA PROTECTION SOCIALE

FRANÇAISE

La fin du dix neuvième siècle et les quarante premières années du vingtième siècle sont marquées

par des débats en profondeur sur les valeurs et les risques de la construction d'un système de

protection sociale qui introduit à la fois la notion d'obligation et de droit à une protection sociale.

Aux concepts de charité et de libre prévoyance, viennent s'ajouter les notions d'assistance publique

légale, de couverture des risques professionnels et d'assurances sociales obligatoires. La mise en

place de cette protection collective, reposant soit sur des droits à appréciation conditionnelles, soit

des droits reposant sur des critères objectifs, s'accompagne du recours à des techniques financières

dont la portée est discutée financièrement et socialement : financement par l'impôt ou cotisations à

la charge des employeurs ou des salariés ; capitalisation ou répartition des contributions perçues ;

prestations forfaitaires, proportionnelles ou au coût réel ; plafonnement compte tenu des revenus du

champ personnel de l'assistance et de l'assurance ; obligation alimentaire, récupération sur

succession, contreparties ou droits inconditionnels ; conciliation de la déontologie médicale et de la

rémunération des médecins ; niveau des charges sociales et équilibres entre cotisants ou

contribuables et bénéficiaires. Ces débats, qui continuent d'agiter la France contemporaine, se

déroulent d'ores et déjà, se reflétant notamment dans les travaux parlementaires qui accompagnent

la construction législative des lois d'assistance, d'assurances sociales et des allocations familiales.

Un responsable de gauche, Robert Perdon, président de la Fédération mutualiste du travail, définit

ainsi en 1927 les trois principales formes de la solidarité :

" 1- La charité qui, pour celui qui en profite, est une diminution de sa dignité personnelle et de son

indépendance.

2- L'assistance sociale, formulée dans le feu de la Révolution de 1789, par Condorcet et Barrère, et

concrétisée par cette belle et forte parole de Mirabeau : »Désormais les pauvres et leurs maux

appartiennent à l'Etat ».

3- L'assurance sociale qui se manifeste sous deux formes :

a) la prévoyance libre par nos sociétés de secours mutuels,

b) la prévoyance obligatoire qui n'est que la mutualisation de la société toute entière et que l'on

appelle alors l'assurance sociale. L'assurance sociale, c'est la consécration d'un droit acquis selon des obligations d'avance

déterminées envers soi-même et la collectivité toute entière et qu'il n'est au pouvoir de personne

d'annuler. En un mot, l'assurance, c'est de la prévoyance généralisée.» 1

Tant la mise en place de l'assistance à la fin du dix neuvième siècle et au début du vingtième que

celle des assurances sociales de 1930 font l'objet de débat de valeurs. 1 Perdon Robert, L'historique des assurances sociales en France, Librairie Grasset Soufflard 1927

2En 1894, un économiste, Cheysson, dénonce les dangers de l'assistance : " Cette dette que la

société serait tenue d'acquitter au nom de la solidarité sociale serait d'une extrême gravité... :

Danger financier, d'abord. En proclamant cette dette sociale, l'Etat assume une responsabilité

redoutable, inconnue, illimitée, qui ménage au budget de fâcheuses surprises. La bienfaisance

privée, qui aujourd'hui concourt si largement à l'assistance, supprimera ou du moins réduira ses

sacrifices, puisqu'ils seront remplacés par l'impôt et puisqu'elle sera désormais rassurée sur le sort

de ses assistés, dont l'Etat aura pris la charge. D'autre part, les cadres actuel du personnel assisté

seront élargis au-delà de toute prévision. Danger social, ensuite, par la diminution de la responsabilité personnelle...Les prévoyants

d'aujourd'hui deviendront les assistés de demain, ce qui accroîtra dans une proportion indéterminée

les frais de ce service... » 2

La création des assurances sociales, qui s'amorce avec le débat sur la loi relative aux retraites

ouvrières et paysannes de 1910, oppose les nombreux adversaires d'une obligation de cotiser aux

partisans d'un effort à la fois individuel et collectif, marquant un réel progrès sur l'assistance. Lors

du débat parlementaire du 4 novembre 1909 sur ce projet, Ferdinand-Dreyfus, rapporteur de la

Commission des finances, souligne ainsi :

" La loi que vous allez discuter marque une nouvelle étape de la politique sociale de la République.

En 1905, vous êtes allés au plus pressé, vous avez fait la loi d'assistance aux vieillards et aux

incurables ; vous avez rouvert le Grand-Livre de la bienfaisance publique, qui avait été créé en l'an

II par la Convention ; vous avez fait une loi de pitié sociale contre les risques de la misère. Cette loi

honore la République.

Aujourd'hui, vous allez arriver à la seconde étape. A l'assistance fondée sur la solidarité, vous allez

substituer l'assurance sociale fondée sur l'effort initial des intéressés aidés par l'Etat.

Dans le trésor de paix que vous constituez, les apports de l'assistance et de l'assurance sont

inégaux ; plus tard, la prévoyance obligatoire... donnera à l'assuré le goût de la prévoyance libre,

surtout si on le lui inculque dès l'école. Certes, l'assistance ne disparaîtra jamais, mais elle se

restreindra au caput mortuum (" tête morte » ou résidu) de la prévoyance, et les charges seront ainsi

interverties au grand profit du progrès social de notre pays. » 3

2. LA SECURITE SOCIALE INSCRIT SES VALEURS DANS LA LIGNE DES

PROGRES SOCIAUX ANTERIEURS, MAIS, A UN NOUVEAU PLAN DE SECURITE SOCIALE, CORRESPONDENT DE NOUVELLES VALEURS

La Sécurité sociale en 1945 ne sort pas du néant. Le système des assurances sociales de 1930 et des

régimes spéciaux l'ont précédée, mais, s'ils représentent d'importants progrès sociaux, ils

comportent de nombreuses insuffisances, en matière de prestations, de couverture et d' organisation.

En matière de prestations, l'assurance vieillesse, construite en 1910 et 1930 selon la technique de la

capitalisation, est ruinée par l'inflation, la guerre et les choix politiques faits qui ont ponctionné ses

réserves. L'assurance maladie, dont les tarifs n'ont jamais été rendus opposables au corps médical

n'assure pas une protection adéquate. L'assurance des accidents du travail dépend de compagnies

d'assurance, mues plus par le profit que par le service aux victimes d'accidents.

La couverture des assurances sociales n'a pas été étendue aux cadres, qui ont été écartés par le jeu

d' un plafond d'affiliation, ni aux travailleurs indépendants. 2

La sécurité sociale, son histoire à travers les textes Tome II p123 et Contribution à l'histoire financière de la

sécurité sociale Comité d'histoire de la sécurité sociale 1999 p174 3 La sécurité sociale, son histoire à travers les textes, Tome II p162

3L'organisation est restée divisée entre de multiples caisses, spécialisées par branche et relevant de

structures juridiques différentes (caisses départementales, caisses mutualistes, caisses patronales...).

Ces nombreuses insuffisances amènent à la construction d'un nouveau plan, correspondant à des

valeurs pour partie explicitées dans l'exposé des motifs de l'Ordonnance du 4 octobre 1945.

" La Sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu'en toutes circonstances, il disposera des

moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes. » 4 Huit valeurs sans hiérarchisation peuvent être mises en exergue.

2.1. Première valeur : le respect de la dignité de l'homme.

" La priorité absolue à reconnaître au droit à la dignité fournit un élément essentiel à l'orientation

des politiques sociales. Sans doute celles-ci ont-elles toujours pour objet de donner un contenu

concret aux droits sociaux de l'homme. Mais dans la détermination des priorités, comme dans les

méthodes adoptées, bien des voies s'offrent entre lesquelles le choix est difficile.

D'une manière très générale, le souci d'affirmer au maximum le droit à la dignité, qui doit être la

préoccupation majeure de cette politique, doit conduire à choisir les solutions et les méthodes qui

contribuent à rapprocher, plutôt qu'à distinguer, à affirmer, même artificiellement, la solidarité

égale entre tous les éléments de la population, plutôt qu'à discriminer même en faveur de ceux qui

ont le plus de besoins. » 5

La Sécurité sociale " répond à la préoccupation de débarrasser les travailleurs de l'incertitude du

lendemain, de cette incertitude constante qui crée chez eux un sentiment d'infériorité et qui est la

base réelle et profonde de la distinction des classes entre les possédants sûrs d'eux-mêmes et de

leur avenir et les travailleurs sur qui pèse, à tout moment, la menace de la misère 6

2.2. Deuxième valeur : la justice sociale, la prévention des risques et la

redistribution des revenus

La Sécurité sociale trouve sa justification dans un souci élémentaire de justice sociale.

Elle fait appel, pour réaliser son but, à un ensemble complexe de mesures qui engagent toute la

politique économique et sociale du pays : politique économique, politique de l'emploi, politique du

travail et des salaires, politique de la santé et des conditions de travail. Il demeure néanmoins des circonstances " dans lesquelles un travailleur se trouve privé de ses moyens d'existence, ou tout au moins dans lesquelles ses ressources sont insuffisantes pour

pourvoir aux besoins de sa famille. Il en va ainsi, d'une part, lorsque le travailleur se trouve obligé

d'interrompre son activité par suite notamment de maladie, de maternité, de vieillesse ou

d'accident, d'autre part, lorsqu'il supporte des charges de famille particulières. Le problème qui se

pose alors est celui d'une redistribution du revenu national destinée à prélever sur le revenu des

individus favorisés les sommes nécessaires pour compléter les ressources des travailleurs ou

familles défavorisées.» 7 4

Extrait de l'exposé des motifs de l'Ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale

5 Laroque Pierre, Droits de l'homme, service social et politique sociale Droit social n° 12 1968 6

Extrait de l'exposé des motifs susmentionné

7

Extrait de l'exposé des motifs susmentionné

4

2.3. Troisième valeur : la généralité de la couverture et la solidarité nationale

" La sécurité sociale appelle l'aménagement d'une vaste organisation nationale d'entraide

obligatoire qui ne peut atteindre sa pleine efficacité que si elle présente un caractère de très grande

généralité à la fois quant aux personnes qu'elle englobe et quant aux risques qu'elle couvre. Le but

final à atteindre est la réalisation d'un plan qui couvre l'ensemble de la population du pays contre

l'ensemble des facteur s d'insécurité ; un tel résultat ne s'atteindra qu'au prix de longues années

d'efforts persévérants...» 8

" La sécurité sociale suppose une solidarité nationale : tout le monde est solidaire devant les

facteurs d'insécurité, et il importe que cette solidarité s'inscrive dans les faits et dans la loi.»

9

2.4. Quatrième valeur : l'unité d'organisation

L'unité d'organisation autour d'une caisse unique, objectif qui n'a pas été atteint, était l'axe prioritaire de

l'Ordonnance de 1945, qui visait en premier lieu à organiser le cadre du développement de la sécurité

sociale.

" L'unité de l'organisation de la Sécurité sociale s'entend en un double sens : d'une part, elle signifie que

tous les facteurs d'insécurité doivent être couverts par des institutions communes, d'autre part, elle

signifie que dans un même cadre géographique, il ne peut et doit exister qu'une seule institution couvrant

l'ensemble des bénéficiaires.» 10

L'unité permettait une simplification radicale, une rationalisation des coûts, l'organisation d'une

proximité géographique des assurés, une globalité d'approche de la caisse unique et la lisibilité d'un

dispositif de Sécurité sociale proche des assurés.

2.5. Cinquième valeur : la responsabilité et la démocratie sociale

L'unité favorisait aussi la possibilité d'associer efficacement les partenaires sociaux dans une triple

tradition : -celle du mutualisme,

-celle du syndicalisme (la Charte d'Amiens de 1906 considérait que le syndicat " aujourd'hui groupement

de résistance, sera, dans l'avenir, le groupement de production et de répartition, base de réorganisation

sociale »),

-et celle de la décentralisation des services publics (l'Etat étant défini " comme une coopération de

services publics organisés et contrôlés par les gouvernants...Le développement de la décentralisation par

service est la condition indispensable pour que le nombre de services publics puisse s'accroître sans que

la puissance de l'Etat devienne excessive et absorbe les initiatives individuelles. » 11

Les pères fondateurs s'inscrivaient également dans " une certaine conception de la démocratie qui ne

serait pas seulement politique, mais aussi sociale. De même que la démocratie politique implique une

gestion des affaires publiques confiée à des élus de la population, au niveau local, départemental, régional

et national, de même la démocratie sociale voudrait que des représentants des institutions sociales

assument la responsabilité de la gestion des institutions créées au profit des assurés.»

12 8

Extrait de l'exposé des motifs susmentionné

9

Extrait de " le plan français de sécurité sociale, exposé de Pierre Laroque, Cahiers français d'information

N°51 3 février 1946 p11

10

Extrait de l'exposé des motifs susmentionné

11 Duguit Léon Les transformations du droit public Colin 1952 12

Laroque Pierre Actes du colloque culture, valeurs et éthique de la sécurité sociale octobre 1992 CNESSS

5 " C'est (aussi) par défiance à l'égard de l'Etat, sur la base du sentiment qu'une représentation spécialisée

plus proche des bénéficiaires sera mieux à même d'assurer la protection de l'individu et la satisfaction de

ses intérêts. L'existence d'une telle tradition est dans la ligne des traditions mutualistes et syndicalistes.

Elle traduit aussi l'élément d'anarchie que l'on trouve toujours au fond de la conception française de la

liberté, celle-ci étant dirigée pour une large part contre l'Etat, contre une collectivité considérée comme

un ennemi dont il convient de se défier.» 13

" L'organisation nouvelle doit éviter le risque d'étatisme bureaucratique. Elle doit être faite d'institutions

vivantes, se renouvelant par une création continue, par l'effort des intéressés eux-mêmes chargés par leurs

représentants d'en assurer directement la gestion » 14

L'Administration de l'Etat n'en conserve pas moins une place important, même si " elle doit avoir son

rôle limité au contrôle et à la coordination des efforts des différents organismes, en même temps qu'à la

préparation des textes généraux qui définiront le statut d'ensemble des institutions 15

2.6. Sixième valeur : des prestations qui maintiennent le niveau de vie ou qui

compensent une large partie des coûts

" Nous rencontrons dans le monde, à l'heure actuelle, deux conceptions de la Sécurité sociale. La

conception britannique, d'abord, tend à donner à tout le monde un minimum uniforme. C'est le régime du

plan Beveridge, comportant des cotisations comme des prestations uniformes, et ne garantissant qu'un

minimum vital. Une autre conception, qui est celle de la plupart des législations américaines, tend au

contraire à modeler les prestations de la Sécurité sociale sur la situation des intéressés et à proportionner

les prestations aux revenus perdus. La formule que nous entendons appliquer en France est intermédiaire

entre ces deux formules. Nous croyions que la vérité sociale se trouve dans la formule américaine, car il

n'y a pas de sécurité véritable pour les travailleurs si les prestations ne sont pas dans une certaine mesure

proportionnées aux revenus perdus. Mais, par contre, il semble qu'il soit nécessaire de limiter la variation

des prestations par un plafond. En effet, au-dessus d'un certain revenu, c'est le devoir des intéressés eux-

mêmes de faire un effort volontaire de prévoyance libre. C'est pourquoi notre système repose sur l'idée

de cotisations et de prestations proportionnelles au revenu dans la limite d'un plafond 16

» relativement

élevé.

" Dans le domaine de la vieillesse, le problème, après avoir donné une base nouvelle et stable à

l'allocation aux vieux travailleurs salariés..., était d'assurer l'adaptation permanente des pensions aux

fluctuations monétaires » par " une évolution des pensions suivant automatiquement l'évolution des

salaires. La substitution complète de la répartition à la capitalisation permettait une telle formule, en

même temps que de verser immédiatement aux travailleurs âgés des pensions ou allocations, alors même

qu'ils n'auraient pas cotisé pendant la durée normalement nécessaire pour avoir droit à pension.»

17 13

Laroque Pierre, Préface à Histoire politique de la Sécurité sociale Gallant H., Armand Colin 1955

14

Extrait de l'exposé des motifs susmentionné

15

Extrait de l'exposé des motifs susmentionné

16

Laroque Pierre Le plan français de sécurité sociale Cahiers français d'information N° 51 3 février 1946

p11 17

Laroque Pierre La sécurité sociale de 1944 à 1951 Revue française des affaires sociales 1971 N° 2 spécial

Juin

6" Dans la période antérieure, les allocations familiales étaient un sursalaire incombant directement ou

indirectement aux employeurs sous réserve d'une compensation organisée par ceux-ci entre eux et

conservaient tous les caractères juridiques du salaire. Désormais les prestations familiales étaient

complètement dissociées du salaire. Elles apparaissaient comme une charge nationale, comme une

contribution de la collectivité entière aux frais d'éducation des enfants. Cette modification de principe,

indépendamment des conséquences qu'elle entrainait sur le plan administratif, s'est traduite par un effort

considérable pour l'amélioration des prestations servies. Le taux des allocations a été considérablement

augmenté. Leur montant devait varier automatiquement avec le salaire de base servant à leur calcul, en

principe le salaire du manoeuvre de la métallurgie parisienne. Mais, sur ce point, le législateur a très vite

renoncé à cette variation automatique.» 18

En matière d'assurance maladie, le principe de l'opposabilité des tarifs était posé, l'avance des frais et un

ticket modérateur restant en principe à la charge de l'assuré.

2.7. Septième valeur : un financement autonome

La Sécurité sociale repose, comme on l'a vu, sur une redistribution des revenus. Il s'agit de prélever sur

certains éléments de la population une part de leur revenu pour le distribuer aux éléments insuffisamment

pourvus.

Pour prélever les sommes à distribuer, divers procédés peuvent être employés. Dans certains pays, on

s'adresse majoritairement au contribuable. " Cette solution, l'organisation française l'écarte complètement. Cela pour deux raisons : -d'abord pour une raison d'opportunité administrative : faire appel au budget de l'Etat, c'est

inévitablement subordonner l'efficacité de la politique sociale à des considérations purement financières

qui risquent de paralyser les efforts accomplis.

-Mais il y a une autre raison, infiniment plus importante, qui se relie à tout l'esprit des réformes en cours,

à tout l'esprit de la politique sociale et du plan de sécurité sociale : c'est que la sécurité sociale doit être

l'oeuvre des intéressés eux-mêmes ; elle doit reposer sur un effort véritable des intéressés. C'est pourquoi

tout le plan de sécurité sociale doit être alimenté par les contributions des bénéficiaires. Sans doute, aux

versements directs de ces derniers s'ajoutent, lorsqu'il s'agit de salariés, les contributions des employeurs

dont l'importance est beaucoup plus grande que celle des bénéficiaires. Mais, si l'on va au fond des

choses, il n'y a pas de différence profonde entre la contribution de l'employeur et la contribution du

bénéficiaire. En effet, la contribution de l'employeur est, en réalité, la contribution de l'entreprise. Et

toute l'évolution économique et sociale d'aujourd'hui tend à associer les travailleurs à la gestion des

entreprises et par là même doit les conduire à considérer que les deniers de l'entreprise sont en même

temps les leurs, et que ce qui est versé par l'entreprise est versé par eux, ce qui est d'ailleurs, dans une

certaine mesure, la vérité. Nous entendons ainsi réaliser le plan de sécurité sociale, sans rien demander au

budget et en demandant tout à l'effort des intéressés et des entreprises.» 19

2.8. Huitième valeur en forme de conclusion : la Sécurité sociale, révolution

sociale et création continue

" Nous sommes, en réalité, en présence d'une grande réforme qui s'inscrit dans tout un programme de

reconstruction française, dans tout un programme de construction d'un ordre politique et social nouveau,

dans tout un programme révolutionnaire. La vérité est que le plan français de sécurité sociale est un

élément de la révolution nécessaire. Par delà les améliorations matérielles qu'il apporte au sort des

travailleurs, il y a une révolution... 20 18

Laroque Pierre La sécurité sociale de 1944 à 1951 Revue française des affaires sociales 1971 N° 2 spécial

Juin 19 Le plan français de sécurité, article précité p13 20 Le plan français de sécurité sociale, article précité p13

7La Sécurité sociale n'a jamais cessé d'être l'objet de contestation " de la part surtout de tous ceux qui

quotesdbs_dbs13.pdfusesText_19

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