[PDF] Le rôle des cadres intermédiaires dans la capacité de changement

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ANNÉE 2015

THÈSE / UNIVERSITÉ DE RENNES 1

pour le grade de

Mention : Sciences de gestion

Ecole doctorale Sciences de l'Homme, des Organisations et de la Société présentée par

Valérie Fergelot

Centre de Recherche en Economie et Management

IGR-IAE de Rennes

Le rôle des cadres

intermédiaires dans la capacité de changement des organisations publiques mutualisation des services au sein du

bloc communal Thèse soutenue à Rennes le 16 décembre 2015 devant le jury composé de : Annie BARTOLI Professeur à l'Université de Versailles Saint Quentin en Yvelines / rapporteur

Céline DESMARAIS

Professeur à la HEIG-VD / rapporteur

Richard SOPARNOT

Enseignant chercheur HDR, LITEM / rapporteur

Frédérique CHEDOTEL

Professeur à l'Université de Rennes 1 /

examinateur

François PICHAULT

Professeur à HEC Management School, Université de Liège / examinateur

David ALIS

Professeur à l'Université de Rennes 1 /

directeur de thèse dans cette thèse. Celles-ci doivent être considérées comme propres à leur auteur.

REMERCIEMENTS

leureux remerciements à mon directeur de thèse, le professeur David ALIS, pour son soutien, sa compréhension et sa patience à mon égard dans ce long processus. Je remercie les rapporteurs de mon jury de thèse, les professeurs Annie BARTOLI, Céline DESMARAIS et Richard SOPARNOT, ainsi que les membres du jury, les professeurs Frédérique CHEDOTEL et François PICHAULT. Je suis honorée de leur participation. étude sur le terrain, notamment Christine et Antoine, et je leur suis reconnaissante professionnel : Laurence, Anne Marie, Martine, Clotilde, Nathalie, Cyrille, Jean Paul, vraiment merci ! Une dédicace spéciale à Hélène et Antoine pour leur aide précieuse.

Ensuite, , à Eliane, et bien

évidemment à ma famille, surtout

me tient tellement à doute et de stress, et pour tout le reste bien plus important. 1

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES ......................................................................................................... 1

INTRODUCTION La gestion publique en recherche de performance ..................................... 7

Notre objet de recherche ................................................................................................. 10

Intérêt de notre objet de recherche .................................................................................. 14

PREMIERE PARTIE REVUE DE LITTERATURE, CONCEPTS, MODELES ET QUESTIONS DE RECHERCHE ................................................................ 19

CHAPITRE 1

CADRES INTERMEDIAIRES ................................................................... 21

Section 1. LE RENOUVEAU DES THEORIES DU CHANGEMENT ORGANISATIONNEL DANS LA LITTERATURE : LE CONCEPT DE CAPACITE DE CHANGEMENT ........................................................................ 23

1.1. Une perspective des théories dans leur contexte socio-économique : De la gestion

du changement à la capacité de changer ......................................................................... 24

1.1.1. Le paradigme gestionnaire du changement ...................................................... 25

1.1.2. Le paradigme complexe du changement .......................................................... 29

1.2. Les processus participant du concept de capacité de changement ........................ 34

intention et action stratégique .................................................................................... 36

1.2.2. La capacité organisationnelle basée sur les ressources .................................... 41

1.3. La gestion de la capacité de changement ou comment assurer la pérennité

organisationnelle ............................................................................................................. 47

1.3.1. La recherche de l'équilibre entre stabilité et changement ................................ 48

1.3.2. Le management du sens dans l'organisation .................................................... 50

Section 2. LE ROLE DES CADRES INTERMEDIAIRES DANS L'ORGANISATION ET DANS LES PROCESSUS DE CHANGEMENT ................................................. 54

2.1. Le rôle du cadre : définition, composantes, évolutions ......................................... 57

2

2.1.1. Universalité et évolution du rôle du cadre-manager ........................................ 60

2.1.2. Les évolutions et tensions de rôle du cadre intermédiaire ............................... 64

2.1.3. Les encadrants intermédiaires en organisations publiques .............................. 67

2.2. Les rôles des cadres intermédiaires dans les processus de changement ................ 73

2.2.1. Le rôle des managers intermédiaires dans la formation de la stratégie ........... 74

2.2.2. Le " sensemaking » des managers intermédiaires .......................................... 80

CHAPITRE 2 LE MANAGEMENT PUBLIC EN MUTATION ....................................... 85

Section 1. LE CHAMP DU MANAGEMENT PUBLIC : CONSTITUTION, DIMENSIONS ET ORIENTATIONS RECENTES ....................................................................... 86

1.1. Une brève histoire du management public comme champ de recherche .............. 86

1.2. Les dimensions du management public ................................................................. 92

1.3. La modernisation de la gestion publique ............................................................... 96

Section 2. LES REFORMES DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ......................................... 102

2.1. La montée en puissance des Collectivités territoriales ........................................ 102

2.2. La mutualisation des services entre communes et intercommunalité ................. 104

2.2.1. Définitions de la mutualisation de services .................................................... 106

2.3.2. L'essor de la mutualisation des services ......................................................... 110

CHAPITRE 3 CONCEPTS MOBILISES, MODELES ET QUESTIONS DE

RECHERCHE ............................................................................................ 117

Section 1. LES CONCEPTS MOBILISES .......................................................................... 119

1.1. Les théories relevant d'une approche processuelle du changement au niveau

macro-organisationnel .................................................................................................. 120

1.1.1. Les théories de processus du changement ...................................................... 121

1.1.2. Les moteurs stratégiques du changement ....................................................... 124

1.2. -

organisationnel : l'approche cognitive de l'organisation ............................................... 129

1.2.1. La cognition organisationnelle : la fabrication du sens (" sensemaking ») et

l'acte d'organiser (" organizing ») ............................................................................ 132

1.2.2. L'approche sociocognitive : les représentations sociales comme système

d'interprétation ......................................................................................................... 136

3

Section 2. MODELES ET QUESTIONS DE RECHERCHE SUR LE TERRAIN DES COLLECTIVITES DU BLOC COMMUNAL AU COURS D'UNE DEMARCHE DE MUTUALISATION ...................................................................................... 139

2.1. ..................................... 140

2.1.1. Modélisation de la capacité de changement issue de la littérature: la

combinaison de différents processus au niveau macro-organisationnel .................. 141

2.1.2. La capacité de changement des collectivités du bloc communal (EPCI et

communes) dans une démarche de mutualisation de service ................................... 145

2.2. Autour du rôle du cadre intermédiaire dans les processus de changement ......... 149

2.2.1. Modélisation du rôle du cadre intermédiaire dans le processus de changement

organisationnel ......................................................................................................... 150

2.2.2. Quel(s) rôle(s) joué(s) par les cadres intermédiaires dans le processus de

mutualisation de l'EPCI ? ......................................................................................... 155

SECONDE PARTIE APPROCHE QUALITATIVE ET ETUDE EMPIRIQUE DU CAS

MUTU .. ..................................................................................................... 157

CHAPITRE 4 METHODOLOGIE ET PRESENTATION DU CAS ............................. 159

Section 1. METHODOLOGIE QUALITATIVE ................................................................. 161

1.1. ive, longitudinale et multi-niveaux de l'objet de recherche

............................................................................................................................. 161

1.1.1. Notre positionnement épistémologique interprétativiste ............................... 162

1.1.2. L'étude de cas comme approche longitudinale et multi niveaux des processus

participant du changement ....................................................................................... 165

1.2. L'analyse des données ......................................................................................... 167

1.2.1. Notre cadre d'analyse : l'approche contextualiste de Pettigrew ..................... 167

1.2.2. Le codage thématique des données ................................................................ 169

Section 2. LE CAS MUTU : LA MUTUALISATION DES SERVICES AU SEIN D'UN BLOC COMMUNAL - COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION ET VILLE CENTRE ....... ..................................................................................................... 170

2.1. Présentation du cas MUTU : Une démarche de mutualisation des services entre

.............................................................. 171

2.1.1. La nécessité de faire évoluer l'EPCI ............................................................. 173

4

2.1.2. L'enjeu de la mutualisation de services ......................................................... 174

2.2 Une étude de cas longitudinale multi-niveaux (2008-2013) : aspects

méthodologiques ........................................................................................................... 176

2.2.1. Approche longitudinale du cas : un calendrier d'étude en deux grandes phases

.................................................................................................................................. 177

2.2.2. L'étude du projet de mutualisation en T0 avant la mutualisation des services

(Phase 1 de l'étude) .................................................................................................. 182

(réorganisation des services) et T2 (fonctionnement mutualisé de l'EPCI) (Phase 2 de

l'étude) ...................................................................................................................... 188

CHAPITRE 5 LE ROLE DES CADRES INTERMEDIAIRES DANS LA PHASE PROJET DE LA MUTUALISATION (EN T0) ........................................ 197

Section 1. DES ROLES VISANT L'APPROPRIATION DU PROJET DE MUTUALISATION (EN T0) ............................................................................. 198

1.1. Le projet de mutualisation (2008-2009) ................................................................ 199

modalités de la mutualisation de juillet 2008 à mars 2009 ........ 199

1.1.2. Les nouvelles organisations prévues des services de la Communauté

....................................................................... 202

1.1.3. Le renforcement de la plateforme de services aux communes du territoire .. 207

1.2. Les rôles joués par les cadres intermédiaires : les comportements adoptés dans le

projet de mutualisation et les rôles managériaux .......................................................... 208

1.2.1. Les comportements adoptés par les cadres intermédiaires dans le projet de

mutualisation ............................................................................................................ 209

1.2.2. Les rôles managériaux décrits par les cadres intermédiaires ......................... 213

Section 2. LA CONSTRUCTION DE SENS AUTOUR DU PROJET DE MUTUALISATION ............................................................................................ 216

2.1. Le processus et le contexte du changement concourant au " sensemaking » ..... 217

2.1.1. Le processus du " sensemaking » : une démarche itérative et interactive ..... 217

2.1.2. Le contexte du " sensemaking » dans le secteur public : facteurs favorables

et défavorables ......................................................................................................... 219

5

2.2. Le contenu du " sensemaking » et " sensegiving » : légitimité, faisabilité et

portage du changement ................................................................................................. 221

2.2.1. Le " sensemaking » reposant sur la légitimité et la faisabilité du changement

.................................................................................................................................. 221

2.2.2. Le " sensegiving » s'exprimant dans le portage du changement.................... 223

CHAPITRE 6 LE ROLE DES CADRES INTERMEDIAIRES EN PHASE

ET DE MISE EN OEUVRE (T2) DE LA

MUTUALISATION .................................................................................. 229

Section 1. UN CHANGEMENT D'ORDRE STRATEGIQUE INITIANT UNE NOUVELLE CONFIGURATION DE L'EPCI EN T1 ET UNE EVOLUTION VERS UN FONCTIONNEMENT MUTUALISE EN T2 .................................................... 231

1.1. Une stratégie de développement de l'EPCI dans un environnement en mutation 232

1.1.1. Une vision stratégique du DGS de l'EPCI tournée vers son adaptation et son

développement ......................................................................................................... 233

1.1.2. Un environnement en mutation : Les enjeux pour l'avenir du service public

local .......................................................................................................................... 239

1.2. La mise en place des services mutualisés et les effets produits sur l'organisation247

1.2.1. Une organisation et une gouvernance de l'EPCI renouvelées ........................ 248

1.2.2. Une réorganisation source de déstabilisation et de complexification en T1 .. 253

Section 2. LE ROLE DES CADRES DANS LE PROCESSUS D'EVOLUTION DE L'EPCI (EN T1 ET T2) : LE CAS DE LA MUTUALISATION DE LA FONCTION RESSOURCES HUMAINES .............................................................................. 258

2.1. Dans la réorganisation des services (en T1) : Un rôle de maintien de l'activité

opérationnelle de la DGRH vis-à-vis des deux entités EPCI et Ville ................. 259

2.1.1. Le rôle joué par les cadres intermédiaires au niveau de la DGRH centrale :

l'accompagnement de la réorganisation au niveau opérationnel de la DGRH ......... 260

2.1.2. Le rôle joué par les chargés de RH (déconcentrés) : l'accompagnement de la

réorganisation des services mutualisés .................................................................... 264

d'une politique RH mutualisée ............................................................................ 267

2.2.1. La contribution stratégique des cadres à la construction du fonctionnement

mutualisé de la DGRH, via le contrat d'objectifs/projet de service ......................... 268 6

2.2.2. La contribution au fonctionnement mutualisé dans les pratiques quotidiennes

.................................................................................................................................. 272

CONCLUSION DE LA PARTIE EMPIRIQUE .................................................................... 280

CONCLUSION ................ ..................................................................................................... 285

1. Apports de la recherche ........................................................................................ 285

2. Limites de la recherche ........................................................................................ 289

3. Les pistes de recherches ....................................................................................... 290

BIBLIOGRAPHIE .......... ..................................................................................................... 293

TABLE DES ABREVIATIONS ET SIGLES ....................................................................... 319

LISTE DES TABLEAUX ..................................................................................................... 321

LISTE DES FIGURES ..... ..................................................................................................... 323

ANNEXES .............. ..................................................................................................... 325

ANNEXE 1 REFERENTIEL MANAGEMENT/ENCADREMENT DU CNFPT (Centre . National de la Fonction publique territoriale) ........................................... 327 ANNEXE 2 SONDAGES 2008 et BAROMETRES 2013 ............................................ 342 ANNEXE 3 CAS MUTU ANALYSE DES ENTRETIENS EN T0 (2009) .................. 349 ANNEXE 4 CAS MUTU ANALYSE ENTRETIEN DU DGRH (en T2) .................... 369 ANNEXE 5 CAS MUTU ANALYSE DES ENTRETIENS DES CADRES DE LA FONCTION RH (CONTENUS PROCESSUS) EN T2 (2013) ................. 381

Résumé .............. ..................................................................................................... 429

Mots clés .............. ..................................................................................................... 429

Abstract .............. ..................................................................................................... 429

Keywords .............. ..................................................................................................... 429

7

INTRODUCTION

LA GESTION PUBLIQUE EN

RECHERCHE DE PERFORMANCE

La thématique du changement est devenue un élément central du fonctionnement des sociétés humaines. Dans le secteur public notamment, de nombreux gouvernements et institutions engagent des changements fondamentaux dans la gouvernance, la conception et la

distribution des services publics (Ferlie et al., 2003 ; Bauby, 2007). Cette évolution est liée à

une recherche de performance sous la bannière du Nouveau Management Public (New Public Management), ont prôné une

plus grande responsabilisation des acteurs sur les résultats, une plus grande flexibilité

Présente dans les pays de culture anglo-

public a connu non seulement une modification considérable de son paysage institutionnel dans ses structures et son périmètre, mais aussi une transformation des approches, méthodes et outils de la gestion publique (Demeestère et Orange, 2008). 8 Le concept de management public : le terme de management

étant généralement associé aux entreprises marchandes, un a priori puissant demeurait sur la

évolue, avec des frontières qui semblent de plus en plus floues : la distinction public / privé,

classique en droit ou en économie, se révèle de plus en plus difficile à établir à partir des

critères traditionnels du service public (Bartoli, 2005, 2008), que sont le rattachement à une

évolution a induit " une crise de légitimité, c'est-à-dire lorsque les normes juridiques du

critère du service public ne suffisent plus à assurer la légitimité du secteur public » (Burlaud

service public à la française » fondée sur le critère organique. Les grandes organisations publiques sont souvent dépeintes comme résistantes aux changements, encore " bureaucratie 1995), particulièrement applicable aux affaires publiques, se veut professionnel et fiable, impliquant me, les routines et

Opérante dans un environnement stable, où les processus de travail sont répétitifs et les

demandes des citoyens bien identifiées, elle se révèle inefficace, comme toute conception

effet, la conception bureaucratique pour les agents du service public se traduit par une

recherche de protection par rapport aux collègues, au supérieur hiérarchique, aux usagers, et

9 un manque de coopération inter individus et inter services. Le sociologue Dupuy (1998) a

montré comment cette conception traditionnelle dans la fonction publique française est

Pour Collerette (2008), cette vague de changements dans le secteur public suscite des difficultés nouvelles car les changements sont trop nombreux, trop fréquents, trop gros, trop secteur public se traduisent par tro Collerette (2008) selon lequel " la gestion du changement constitue un maillon faible dans la gérer les projets de changement selon une logique plutôt mécanique et technocratique de la gestion, en se souciant peu des dynamiques propres au changement organisationnel». A cet égard, des approches récentes (Ferlie et al., 2003 ; Feldman, 2005 ; Kelman, 2005 ; Osborne,

2006 ; Bartoli, 2008) privilégient une approche " contextuelle », qui puise dans les concepts

théoriques et les outils opérationnels existants pour comprendre et guider la gestion des

organisations publiques, en fonction des missions liées à la politique et à la " boite noire » du changement des organisations publiques pour analyser le processus de changement et les interactions intervenant dans ce processus. Parmi ces interactions, nous pensons que le rôle des cadres

tient une place significative. Nous cherchons à appréhender les particularités de ce rôle

des organisations publiques locales. 10

NOTRE OBJET DE RECHERCHE

Le rôle des cadres intermédiaires dans la capacité de

théories, méthodologies, intérêts managériaux ou opportunités de terrain, pour constituer une

interrogation qui portera la recherche » (Allard-Poesi et Maréchal, 2007). Commençons par préciser ce que recouvre cet objet et en définir les termes.

Différents types de changement peuvent être décrits à partir de deux ensembles de

caractéristiques. (de direction) qui peuvent concerner les infrastructures l, où il peut faire varier la culture organisationnelle, en passant par

les niveaux intermédiaires de la structure et des systèmes (Mintzberg et Westley, 1992).

Ainsi, le changement peut être conduit en partant du niveau abstrait vers le concret (changemen En ce qui concerne la profondeur du changement, Watzlawick, Weackland et Fish (1975) 1 système qui reste inchangé, alors que le changement de type 2 se traduit par la modification 1 ; les auteurs pensent sation est un système plus complexe comprenant de nombreux éléments en interaction 11

du système lui-même, en procédant par un recadrage, c'est-à-dire la modification du contexte

-ci dans un autre cadre, qui va permettre de lui attribuer une système dans sa globalité. - La temporalité et le rythme : Le changement peut être lent ou rapide, continu ou discontinu (Giroux, 1991). Le changement continu désigne des changements organisationnels en évolution, cumulatifs ; le changement discontinu ou épisodique regroupe des changements

non fréquents et intentionnels, qui peuvent être précipités par des facteurs externe

(changement technologique) ou interne (changement de personnel clé) (Weick et Quinn,

1999).

La capacité est définie comme " l'aptitude à faire, à comprendre », " la compétence »2. La

capacité de changement de l'organisation renvoie donc à son aptitude, sa compétence à faire le

changement, à se transformer, à passer d'un état à un autre. épisodes de changement : dans ce cas, le changement est situé dans le temps et le processus place des conditions qui favorisent le changement.

le dirigeant, le cadre intermédiaire, les salariés - parmi lesquels deux ont été particulièrement

2

Définition issue du dictionnaire Larousse 2009

12

étudiés

résistance au changement. Pour les organisations publiques confrontées à la nécessité du changement, Fernandez et Rainey (2006) soulignent le rôle particulièrement important des dirigeants publics qui doivent

développer une stratégie vis-à-vis des différentes parties prenantes. Cette stratégie doit

notamment comporter une communication adaptée et des espaces de participation afin de construire un soutien interne au changement. Nonaka (1988), le changement ne se fait ni par le haut ni par le bas, mais par le milieu . Cequotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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