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11La loi ALUR et la réforme des droitsde préemptionJean-François DAVIGNON,professeur émérite à la faculté de droit de Grenoble

La loi " pour l"accès au logement et un urbanisme rénové » (ALUR) du 24 mars 2014 est un texte complexe qui

discussions parlementaires.

Cette loi a le mérite de mettre en place lesprincipauxélémentsd"une réforme attenduedepuisde nombreuses

années, surtoutpar lesopérateursfonciers, maiségalementpar lespropriétairesou par ceuxqui ontla charge

de défendre leurs intérêts : celle des droits de préemption institués par le Code de l"urbanisme.

1 - La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 " pour l"accès au loge-

ment et un urbanisme rénové » (ALUR)

1marque, à tout le moins

cheminé quasiment au cours d"une décennie. Pour cette raison, il est difficile de faire ici l"économie d"une manière de " résumé des chapitres précédents ». Il est courant d"avoir affaire, dans les questions d"urbanisme, à des textes ou dispositions" decirconstance ».LaloiALUR,sousd"autresaspects totalementexempte ;mais,s"agissantdesdroitsdepréemption,une telle critique serait manifestement peu fondée. D"ailleurs, on n"a guère entendu formuler de reproches à l"encontre des nouvelles mesures. La saisine du Conseil constitutionnel dirigée contre la formule consacrée - de " soulever d"office aucune question de constitutionnalité » 2.

2 - Les droits de préemption ne sont pas, bien sûr, spécifiques à

tante

3; d"autant que leur mise en oeuvre est plus simple que ne

l"est celle d"une procédure d"expropriation. Ils permettent aux collectivités publiques et surtout, aux communes ou aux orga- nismes d"aménagement qui en dépendent plus ou moins directe- ment : périmètre donné ; terait un intérêt au regard des objectifs qu"ils poursuivent ; - de faire fixer le prix par le juge de l"expropriation, si le prix demandé leur semble excessif.

3 - LeCodedel"urbanismeenvisageplusieursdroitsdepréemp-

tion ; mais, à titre principal un " droit de préemption urbain » audroitcommun,attachéàl"existenced"une" zoned"aménage-

ment différé » (ZAD) ou à un " périmètre provisoire ».4 - À l"origine, les possibilités de faire usage d"un droit de

préemption étaient sévèrement encadrées. Elles avaient été, par touches successives, progressivement étendues, au cours des années1980et1990 ;sanspourautantparveniràdissiperlesenti- ment que la question mériterait une véritable " remise à plat ».

5 - Fin 2007, le Gouvernement se résolut à solliciter l"avis du

Conseil d"État (section du rapport et des études) " sur l"évolution pourraient être prises pour aboutir à une procédure équilibrée ments, et assurant une garantie réelle des droits des propriétaires et des habitants ». Il avait aussi suggéré que le Conseil puisse " examiner l"évolution des différentes législations instaurant un droit de préemption au profit des collectivités publiques, évaluer leur application au regard des objectifs poursuivis et, le cas saires ».L"étudeduConseild"Étataétéremiseauprintemps2008 et publiée, dans la foulée, à la Documentation française 4.

6 - Le Conseil d"État avait, dans un premier temps, adressé un

ici le catalogue exhaustif de ces griefs, on peut rappeler que le Conseil d"État dénonçait, surtout, " le brouillage de la vocation vait, encore, par exemple, qu"il tendait à devenir " un outil de police administrative au service des politiques publiques de risques stratégiques, de gestion des eaux en territoire ruraux) ». Il stigmatisaitaussilesexcèsdela" préemptionpourautrui »,consis- rapidement à des tiers. Il allait même jusqu"à dire que le droit de préemptiontendaitsouventàêtreutilisécommeun" outilmicro- urbain de lutte contre la précarité économique et sociale ».

7 - LeConseild"Étatavaittenuàdessiner,dansunsecondtemps,

auraient dû consister à : - resituer les droits de préemption au sein de l"ensemble des instruments des politiques publiques et d"aménagement ;

1.Sur l"ensemble de la loi, V., notamment, les commentaires deR. Noguellou :

Dr. adm. 2014, alerte 36. - H. Périnet-Marquet : JCP G 2014, act. 441. - C. Sizaire : Constr.-Urb. 2014, repère 4. - Constr.-Urb. mai2014, dossier Loi ALUR.

2.Cons.const.,déc.20 mars2014,n° 2014-691DC :JO26 mars2014,p. 5925.

3.Le rapporteur du projet de loiALURà l"Assemblée nationale signalait que le

leurs acquisitions foncières.

4.Pourl"analysedecerapport,V.R.Noguellou,Ledroitdepréemption :Dr.adm.

2008, alerte 42.

9Étude

- adapter les prérogatives des collectivités publiques et les contraintes de mise en oeuvre du droit de préemption urbain aux nécessités de l"intérêt général ; dans un cadre plus protecteur des finances de la collectivité ; - clarifier les conditions de paiement du prix et du transfert de propriété ; - sécuriser la situation " après préemption » ; - développer l"information sur la politique de préemption. Le Gouvernement avait fait savoir que ce rapport servirait de " base de travail pour la future réforme ».

8 - À la même époque, le président de la République avait

missionnéledéputéJ.-L.Warsmannsurlethèmede" l"améliora- tion et la simplification du droit au bénéfice des acteurs écono- miques ». Ce dernier devait remettre son rapport début 2009 et bléenationaleen août2009.Uneréformedudroitdepréemption etvisait,selonsonauteur,à" limiterl"insécuritéjuridiquepourles communes, clarifier et préciser les garanties des particuliers et permettre la mise en oeuvre de politiques foncières compatibles avec le droit européen ». La proposition prévoyait d"instituer deux régimes différents : un droit de préemption urbain (DPU) et un droit de préemption pouvant être exercé au sein de périmètres de projets d"aménage- ment ou de protection. Le DPU aurait eu vocation à être utilisé, comme auparavant, à l"intérieur de tout ou partie des zones Mais deux innovations importantes étaient envisagées dans son régime : il ne serait plus exigé de référence à un projet précis la déclaration d"intention d"aliéner.

9 - Uneloidu17 mai2011" desimplificationetd"amélioration

de la qualité du droit » devait effectivement venir modifier un l"habitation, de l"environnement, de l"urbanisme, entre autres 5. la proposition Warsmann et distraire, notamment, les éléments tant sur le fond que sur la forme.

10 - Le sénateur H. Maurey et plusieurs de ses collègues prépa-

rèrent, au cours du printemps 2011, une nouvelle proposition de loi qui leur semblait devoir apporter de meilleures garanties aux propriétaires et assurer un exercice plus efficace du droit de par le Sénat, ce texte ne fut finalement pas voté par l"Assemblée nationale, le Gouvernement préférant inclure la réforme dans un projet en préparation dont l"objet serait plus vaste.

11 - Dansl"attented"uneloipouvantêtreprésentéeenfincomme

" la » réforme des droits de préemption, différents textes ont procédé à des retouches ou adaptations du Code de l"urbanisme.

12 - La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009

6" de mobilisation

pour le logement et la lutte contre les exclusions » (MOLLE) est venue renforcer les prérogatives de préemption du préfet dans certaines communes présentant un déficit de logements locatifs sociaux. On sait que les communes dépassant certains seuils démographiques ont des obligations en matière de réalisation de leur encontre. Dans cette hypothèse, un arrêté préfectoral decarence est pris

7et le droit de préemption est alors exercé par le

préfet,lorsquel"aliénationportesur" unterrainbâtiounonaffecté au logement ou destiné à l"être » (formules du texte en vigueur à l"époque, mais légèrement remaniées par la loiALUR) 8.

13 - Uneordonnancen° 2011-1068du8 septembre2011

9rela-

de la région parisienne, est venue ensuite préciser les conditions d"exercice du droit de préemption et de priorité détenu par les voie d"expropriation 10.

14 - On le voit, la question des droits de préemption n"est pas

demeuréefigée ;etce,d"autantquelajurisprudencepoursuivait, enparallèle,sonoeuvred"interprétationdestextes ;destextesdont Comme cela se produit souvent dans le domaine de l"urbanisme fisances du droit légiféré. Nombre de solutions jurisprudentielles dégagées ces dernières années en matière de préemption, ont exercé, une influence certaine sur les nouveaux textes.

15 - Deuxidéessimplestransparaissentaisémentautraversdela

réforme des droits de préemption opérée par la loiALUR: celle d"un renforcement du régime de ses droits, d"abord ; celle d"une vera, au passage, que depuis de nombreuses années maintenant, les mêmes idées de base tracent finalement leur route.

1. Le renforcement du régime des droits

de préemption

16 - Il s"opère simultanément dans deux directions : celle de

droits.

A. - L"élargissement de l"objet des droits de

préemption

17 - La loiALURa donné une nouvelle rédaction à l"article

L. 213-1 du Code de l"urbanisme.

Ce dernier prévoit donc aujourd"hui que sont soumis aux droits de préemption (DPU et ZAD) : à l"attribution en propriété ou en jouissance d"un immeuble ou à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, à l"exception de d"une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire ; - les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une ties à l"un des coïndivisaires, et les cessions de tantièmes contre remise de locaux à construire ;

5.Sur ce texte, accueilli avec un enthousiasme modéré par la doctrine, V.Ph.

Billet, La (pseudo) simplification du droit de l"environnement et du droit de l"urbanisme :JCPA2011,2232.-R. Noguellou,La" simplification »dudroit, bis repetita placent... : Dr. adm. 2011, alerte 62.

6.L. n° 2009-323, 25 mars 2009 : JO 27 mars 2009, p. 5408.

7.Unecirculairen° ETLL1401140Jdu27 mars2014,adresséeauxpréfets,enjoint

2011-2013 serait particulièrement négatif», en usant notamment de leur

pouvoirdesanctiontelqu"ilaétérenforcéparlaloin° 2013-61du18 janvier

2013etvalidéparleConseilconstitutionneldanssadécisionn° 2012-660DC

du 17 janvier 2013. sitions avaient pour objet de remédier au non-respect, par les communes, de l"objectif de construction ou de réalisation de logements sociaux fixé par le qu"en outre, l"objet et la portée de la compétence conférée au préfet étaient précisémentdéfinis(Cons.const.,26 avr.2013,déc.n° 2013-309QPC :Juris-

Data n° 2013-008373).

9.Ord. n° 2011-1068, 8 sept. 2011 : JO 9 sept. 2011, p. 15192.

10.Cette ordonnance avait été prévue par la loi n° 2010-788 du 12juillet 2010,

diteGrenelle 2. Elle a, elle-même, été complétée par un décret n° 2011-1900 du 20 décembre 2011.

10Étude

rité des parts de ladite société, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption. Auparavant, les parts de SCI échappaient au droit de préemption ; sauf là où la commune avait institué un droit de préemption " renforcé » 11. Cette disposition ne s"applique toutefois pas aux SCI constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu"au quatrième degré inclus ; - les immeubles construits ou acquis par les organismes d"habi- tations à loyer modéré et qui sont leur propriété, sous réserve des droits d"acquisition des locataires.

18 - Un nouvel article L. 213-1-1 dispose que sont aussi désor-

de droits sociaux qui font l"objet d"une aliénation à titre gratuit ; sauf si celle-ci est effectuée entre personnes ayant des liens de d"un pacte civil de solidarité.

19 - UnnouvelarticleL. 213-1-2disposequesontencoresoumis

au droit de préemption les immeubles ou ensembles de droits sociaux qui constituent un apport en nature au sein d"une société civile immobilière.

20 - Lechampd"applicationdesdroitsdepréemptionnenéces-

sageaient déjà les choses de manière très souple

12. En revanche,

les prérogatives des titulaires de droits de préemption méritaient sans doute de l"être. B. - L"affermissement des prérogatives des titulaires des droits de préemption

21 - Cetaffermissementbénéficie,avanttout,auxintercommu-

nalités, aux établissements publics fonciers et au préfet.

22 - La loiALURaccroît, en effet, de manière substantielle les

compétences des communautés de communes ou d"aggloméra- tion. Celles qui ne détiennent pas aujourd"hui de compétences en matière de plan local d"urbanisme (c"est-à-dire, tout de même, l"immense majorité d"entre elles) deviendront automatiquement compétentes dans trois ans (mars 2017) ; sauf si plus de 25 % des communes représentant plus de 20 % de la population s"y opposent. Les EPCI d"ores et déjà compétents en matière de PLU droit de préemption urbain.

23 - Lesétablissementspublicsfoncierslocauxdontlespréroga-

tivesdepréemptionavaientétéauparavantpréciséesparl"ordon-nancede septembre2011 oeuvre leur droit de préemption. Ces établissements doivent mettre en place des stratégies foncières de nature à "mobiliser du foncier» et à "favoriser le par les programmes locaux de l"habitat. Dans le cadre de leurs ration avec la société d"aménagement foncier et d"établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, au travers de conventions».

24 - Les communes et les EPCI titulaires du droit de préemption

urbain disposent d"un droit de priorité sur tout projet de cession d"immeuble situé sur leur territoire et appartenant à l"État, à des sements publics (Réseau Ferré de France, par exemple). La loiALURrenforce le droit de priorité des EPCI à fiscalité propre, en leur permettant d"exercer un tel droit de priorité au

àl"articleL. 300-1

tions.

25 - Laloiouvrelapossibilitédecréerunezoned"aménagement

différé par une procédure nouvelle d"initiative intercommunale, gement différé peut néanmoins être créée par arrêté du représen- tant de l"État dans le département.

26 - LeCodegénéraldescollectivitésterritorialesprévoyaitdéjà

que le président du conseil général pouvait, par délégation du art. L. 321-12). La loiALURélargit cette prérogative aux droits de préemption dont celui-ci peut être titulaire ou délégataire "en application du Code de l"urbanisme» ; ce qui est bien entendu beaucoup plus vaste.

27 - De la même manière, le président du conseil régional

ou délégataire "en application du Code de l"urbanisme».

28 - Un certain nombre d"exceptions prévues antérieurement

ALUR. C"est ainsi, par exemple, que le délai pendant lequel une construction récente ne peut pas être l"objet d"une préemption a

été réduit de 10 à 4 ans.

29 - Un droit de préemption " renforcé » permettait déjà à la

commune de s"affranchir de ces limitations par une délibération motivée(C.urb.,art. L.211-4,dernieral.).Désormais,lepréfetpeut également, par arrêté motivé, "appliquer le droit de préemption sur la totalité ou sur certaines parties du territoire soumis à ce droit», dans le but de permettre la réalisation de logements.

11.V.infran° 29.

des zones urbaines et des zones d"urbanisation future délimitées par ce plan, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d"eau destinée à l"alimentation des collectivités humaines, dans les périmètres définis par un toire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou mètre provisoire de zone d"aménagement différé sur ces territoires (C. urb., art. L. 211-1, al. 1). Les conseils municipaux des communes dotées d"une carte communale

mètres délimités par la carte. La délibération précise, pour chaque périmètre,

l"équipement ou l"opération projetée (C. urb., art. L. 211-1, al. 2). et comprises dans un périmètre provisoire de ZAD ou dans une ZAD ne sont plus soumises au DPU institué sur ces territoires (C. urb., art. L. 212-1).

13.V.supran° 13.

14.L"articleL. 300-1(dontlarédactionaelle-mêmeétélégèrementretouchéepar

la loiALUR) dispose : "Les actions ou opérations d"aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l"habitat, favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipe- ments collectifs ou des locaux de recherche ou d"enseignement supérieur, de lutter contre l"insalubrité et l"habitat indigne ou dangereux, de permettre le ou non bâti et les espaces naturels».

11Étude

2. La sécurisation de la mise en oeuvre

des droits de préemption

30 - Enarrière-plandecettepréoccupationtransparaît,évidem-

15.Lesdécisions

tieux porte souvent - mais pas seulement - sur la motivation des semble-t-il - à diminuer le risque de contestation. Ceci étant, le souci d"une meilleure sécurisation de l"exercice des droits de préemption est envisagé, par la loiALUR, dans une perspective pluslarge.Ilestaffirmédansdeuxdirectionscomplémentaires :au bénéfice des autorités titulaires de ces droits ; au bénéfice des personnes assujetties à ces derniers. A. - La sécurisation des décisions prises par les détenteurs du droit de préemption

31 - Ellerepose,pourl"essentiel,surlapossibilitédedisposerde

sion n"intervienne.

32 - Toutealiénationenvisagéedansunpérimètreoùs"exerceun

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