[PDF] Rapport de la mission INTERMINISTERIELLE sur le temps de travail

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Rapport de la mission INTERMINISTERIELLE

sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques

Janvier 1999

présenté par M. Jacques ROCHE Conseiller Maître Honoraire de la Cour des Comptes

PLAN DU RAPPORT

I - PRESENTATION DES TRAVAUX

A) Les termes de la Lettre de Mission

B) Des travaux d'une grande ampleur

a) Un travail de pionnier b) Des sources d'information éclatées c) Des situations très hétéroclites

C) La conduite des travaux

a) Collecte d'information par courrier (globale et ponctuelle) b) Enquêtes de terrain c) Entretiens II - ÉTAT DES LIEUX ET PRINCIPES A METTRE EN OEUVRE Première partie : un état des lieux très contrasté

1.1 Réglementation

1.1.1. Rappel sur la durée du travail dans la Fonction publique

1.1.2. Fonction publique de l'Etat

1.1.2.1. Durée du travail

1.1.2.2. Congés annuels

1.1.2.3. La définition annuelle des horaires

1.1.2.4. L'horaire variable

1.1.2.5. Le temps partiel, le mi-temps de droit pour raison familiale, le mi-temps

thérapeutique

1.1.2.6. Le temps partiel annualisé (expérimentation)

1.1.2.7. La cessation progressive d'activité (CPA)

1.1.2.8. Le travail de nuit

1.1.2.9. Le travail du dimanche

1.1.2.10. Le travail en équipe

1.1.2.11. Les permanences et astreintes

1.1.2.12. Les heures supplémentaires

1.1.3. Fonction publique hospitalière

1.1.3.1. Durée du travail

1.1.3.2. Congés annuels

1.1.3.3. La définition annuelle des horaires

1.1.3.4. L'horaire variable

1.1.3.5. Le temps partiel, le mi-temps de droit pour raison familiale, le mi-temps

thérapeutique

1.1.3.6. Le temps partiel annualisé (expérimentation)

1.1.3.7. Le temps non complet

1.1.3.8. La cessation progressive d'activité (CPA)

1.1.3.9. Le travail de nuit

1.1.3.10. Le travail du dimanche

1.1.3.11. Le travail en équipe

1.1.3.12. Le service de permanence

1.1.3.13. Les heures supplémentaires

1.1.4. Fonction publique territoriale

1.1.4.1. Durée du travail

1.1.4.2. Congés annuels

1.1.4.3. La définition annuelle des horaires

1.1.4.4. L'horaire variable

1.1.4.5. Le temps partiel

1.1.4.6. Le temps non complet

1.1.4.7. Les heures supplémentaires

1.2 Un temps de travail modulable

1.2.1. Horaires variables ou modulables

1.2.1.1. Une pratique diversifiée

Le contrôle

La gestion

1.2.1.2. Les besoins des usagers insuffisamment pris en compte

1.2.2. Congés

1.2.2.1. Les extensions générales

1.2.2.2. Les extensions sectorielles générales

1.2.2.3. Les usages locaux

1.2.2.4. Les extensions liées à la filière

1.2.2.5. Le fractionnement des congés et le décompte des jours de maladies

influent sur le temps réel travaillé

1.2.3. Temps partiel : hebdomadaire, mensuel, annuel

1.2.4. Des cycles de travail sur l'année (ATOS, ...)

1.3 Des durées du travail variables selon les missions

1.3.1. Missions 24 h/24 - 7 jours/7

1.3.1.1. Cycles pluri-hebdomadaires

1.3.1.2. Astreintes, permanences

1.3.2. Répartition déséquilibrée sur l'année (cycles saisonniers)

1.3.3. Missions exercées dans des conditions particulières

1.4. Les heures supplémentaires et l'emploi précaire variables d'ajustement

1.4.1. Les heures supplémentaires

1.4.1.1. Les heures supplémentaires forfaitaires sans contrepartie

1.4.1.2. Les heures supplémentaires forfaitaires

1.4.1.3. Les heures supplémentaires réelles

1.4.1.4. La compensation des heures supplémentaires

Heures supplémentaires récupérées

Heures supplémentaires indemnisées

Heures supplémentaires récupérées et indemnisées

Le seuil de déclenchement

1.4.1.5. Les heures supplémentaires dans les trois fonctions publiques

1.4.2. L'emploi précaire

1.5 L'absence d'un instrument de mesure comparatif pertinent

1.6. Durées du travail recensées par la Mission

Deuxième partie : Principes à mettre en oeuvre

2.1 Des préalables nécessaires à la mise en oeuvre

2.1.1. Moderniser la réglementation

2.1.1.1. Uniformiser la mesure du temps de travail

x L'heure comme unité commune x Décompter le temps de travail sur l'année

2.1.1.2. Définir la durée effective du travail

2.1.2. Assouplir ou élargir les instruments d'aménagement du temps de travail

2.1.2.1. Horaires variables et modulables

2.1.2.2. Créer un compte épargne-temps

Conditions de mise en place

Alimentation du compte épargne-temps

- épargne par l'argent - épargne attribuée par l'administration

Utilisation du compte épargne temps

2.1.2.3. Préserver le temps partiel

Une nouvelle réglementation

Une gestion et des outils plus souples

Développer davantage le mi-temps de droit pour raison familiale Supprimer les obstacles non juridiques au temps partiel pour le banaliser

2.1.2.4. Créer des équipes/cellules polyvalentes mobiles

2.1.3. Moderniser l'organisation du travail

2.1.3.1. La nécessaire mise à plat de l'organisation existante

2.1.3.2. Améliorer la qualité du service public en prenant en compte les besoins

des usagers et les aspirations des personnels

Les attentes des usagers

Les attentes des usagers

Des attentes différentes et très évolutives

Les attentes des agents

2.1.4. L'ARTT doit conduire à une large concertation

2.1.4.1. Une mise en place adaptée et négociée

Le cadre général

Les sites pilotes

2.1.4.2. Mutualiser les expériences et accompagner la démarche d'ARTT

x Créer un comité de pilotage interministériel d'aménagement- réduction du temps de travail x Mettre en place des comités de pilotage ministériels locaux

2.1.4.3. La conduite de l'ARTT : une proposition de " boite à outils "

2.2 La compensation de l'ARTT

2.2.1. Une complémentarité entre services

2.2.2. Des expériences positives pour le service public comme pour les agents

2.2.3. Une solidarité qui suppose une véritable volonté politique locale

2.2.4. De nouveaux modes de partage de moyens

2.3 La spécificité du travail des cadres

2.3.1. Les attentes des cadres

2.3.2. Prendre en compte la diversité des situations

2.3.3. S'attaquer aux causes d'allongement du temps de travail

2.3.4. Offrir des outils adaptés

2.3.5. Positionner les cadres au centre de la démarche des 35 heures

III - CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

IV - ANNEXES

Lettres de Mission

Composition de la Mission

Documents de synthèse par grands secteurs des fonctions publiques :

Annexe 1 Fonction publique d'Etat

Annexe 2 Fonction publique hospitalière

Annexe 3 Fonction publique territoriale

Rapport de la mission ROCHE

LE PLAN

LA PRESENTATION DES

TRAVAUX

L'ETAT DES LIEUX

LES PRINCIPES A METTRE

EN OEUVRE CONCLUSION

LETTRES DE MISSION

COMPOSITION DE LA

MISSION

ANNEXE 1 ANNEXE 2

ANNEXE 3 LA PRÉSENTATION DES TRAVAUX

A) Les termes de la Lettre de Mission

Par lettre du 18 février 1998, Monsieur ZUCCARELLI, Ministre de la Fonction Publique, de la

Réforme de l'Etat et de la Décentralisation, mettait en place une Mission chargée de réaliser " un

état des lieux exhaustif de la réglementation et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplémentaires ". " A partir de critères uniformes d'analyse, l'état des lieux reprendra, par grand secteur de

responsabilité de l'Etat et des autres collectivités publiques, les régimes effectifs de temps de

travail et d'heures supplémentaires, les disparités existantes " ; " une attention toute particulière "

devra être accordée " aux cycles atypiques d'organisation de travail et aux régimes spécifiques

de congés ". " Un bilan devra être fait s'agissant " des politiques, déjà menées en matière

d'aménagement et de réduction du temps de travail dans les trois fonctions publiques, notamment en matière d'horaires variables, d'incitation au temps partiel et d'amplitude d'ouverture des services ". " Sur la base de ce constat ", la Mission devra proposer " des principes à mettre en oeuvre dans la Fonction publique ". Par une lettre du 9 avril 1998, M. ZUCCARELLI précisait que le travail sur la réglementation existante devra aborder la question de la non transposition des directives européennes n°

93/104/CE du 23 novembre 1993 et 97/81/CE du 15 décembre 1997 relatives, pour la première,

à l'aménagement du temps de travail, pour la seconde, au travail à temps partiel. C'est en respectant strictement les termes des deux lettres que la Mission a conduit ses enquêtes, ses audiences, ses rencontres avec les responsables ministériels, administratifs, syndicaux, et les personnels sur le terrain.

Un modèle de questionnaire et de tableaux a été mis au point et il a servi, conformément à la

Lettre de Mission, de critère uniforme d'analyse. Il est inséré dans les pages du présent rapport.

B) Des travaux d'une grande ampleur

a) Un travail de pionnier

Un travail de ce type n'a jamais été effectué depuis la Libération, dans aucune des trois fonctions

publiques.

Faire l'état des lieux exhaustif de la durée du travail dans chacune des trois fonctions publiques

s'est avéré dans ce contexte d'une ampleur peu compatible avec les délais impartis à la Mission

interministérielle sur le temps de travail et les moyens qui lui ont été attribués.

Certes, il existe ici et là, à la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, à la

Direction générale des collectivités locales, à l'Assemblée des présidents de conseils généraux, à

la Fédération Hospitalière de France notamment, des travaux ponctuels réalisés de façon

statistique sur la base d'informations transmises ou collectées de façon informelle.

La Mission qui a pu s'installer seulement fin avril 1998 s'est très vite aperçue de la difficulté de la

tâche.

La durée du travail, son contenu et son analyse n'étaient pas, jusqu'à une période très récente,

une préoccupation majeure de l'administration employeur.

Les rapports d'activité et les bilans sociaux n'y font en général qu'une référence sommaire et les

administrations centrales ou de tutelle n'ont pas organisé, la plupart du temps, une collecte rationnelle et exploitable d'informations sur le temps de travail.

Il est tout aussi étonnant d'ailleurs de constater que la grande majorité des ministères n'a qu'une

connaissance approximative de ses effectifs. b) Des sources d'informations éclatées

Les mesures affectant la durée du travail se sont superposées sans qu'une véritable réflexion sur

leur impact ait émergé.

Dans ces conditions, il n'est pas étonnant de constater une extrême diversité et surtout l'absence

d'instrument de mesure homogène.

La durée du travail n'a pas été considérée comme un élément à part entière de l'organisation du

travail, mais ses modulations ont très souvent servi, à l'instar des primes et indemnités, de

monnaie d'échange dans les négociations, notamment à la suite de conflits.

Cependant, le temps nécessaire à ces études a conduit à ne disposer des informations qu'à

l'automne 1998, sans pouvoir toujours les constater sur le terrain.

Pour réaliser un état des lieux véritablement exhaustif, notamment dans la Fonction publique

hospitalière et la Fonction publique territoriale, chaque établissement, chaque collectivité aurait

dû être sollicité. c) Des situations très hétéroclites

Malgré une réglementation d'application générale, il n'est pas rare que des durées de travail

parfois très différentes cohabitent dans une même administration, une même collectivité ou un

même établissement.

Si ce phénomène est moins marqué dans chacune des filières administratives de l'Etat, il est en

revanche fréquent dans les établissements hospitaliers et les collectivités territoriales.

Les hôpitaux rassemblent, sur un même site, à côté du personnel soignant, des filières et des

métiers très différents concernant la restauration, les travaux de plomberie, d'électricité, les

espaces verts, ...

Les collectivités, par leur compétence transversale, regroupent également des missions très

diversifiées qui vont des activités scolaires à l'entretien de la voirie, en passant par les soins à

domicile.

Les informations globales masquent ces réalités que les enquêtes sur place et les entretiens ont

permis de faire apparaître.

C) La conduite des travaux

a) Collecte d'informations par courrier (globale et ponctuelle)

La Mission a adressé à l'ensemble des directions chargées du personnel de chaque ministère, à

la direction générale des collectivités locales et à la direction des hôpitaux un courrier leur

demandant, dans l'esprit de la Lettre de Mission, un rapport de synthèse sur la situation de l'ensemble des catégories de personnels employées dans les fonctions publiques au regard de la

durée du travail (officiellement en vigueur et effective), de son aménagement et de l'organisation

du travail.

La Mission a également adressé des demandes ponctuelles sous forme de tableaux à compléter

à de nombreux services administratifs de la Fonction publique de l'Etat (des services centraux et

des services déconcentrés ont été concernés dans chaque ministère), des collectivités locales et

des établissements hospitaliers, selon les modèles ci-après.

15 services ne nous ont pas communiqué les informations demandées. En particulier, plusieurs

DDASS, 4 directions d'administration centrale, ..., les mairies de Bordeaux, Rouen, Nîmes, les conseils généraux des Alpes-Maritimes, du Var, ...

I. EFFECTIFS

Répartition de l'effectif par catégories et par sexe*

Cadres A Cadres B Cadres C

Hommes

Femmes

Répartition des effectifs par statut et régime de temps de travail 1997*

Effectif total**

dont titulaires à temps plein dont titulaires à temps partiel dont non titulaires à temps plein dont non titulaires à temps partiel * Situation au 31/12/1997 ** Nombre en équivalent agents temps plein

Pyramide des âges

Âges Cadres A Cadres B Cadres C

Moins de 30 ans

Compris entre 30 et 40 ans

Compris entre 40 et 50 ans

Supérieur à 50 ans

* Situation au 31/12/1997 II. DÉCOMPTE DU TEMPS DE TRAVAIL HORS TEMPS PARTIEL

Nombre de jours non travaillés en 1997

Congés annuels

Suppléments de congés annuels*

Autorisations d'absence collectives

Autorisations d'absence individuelles**

Jours fériés

Repos hebdomadaires

Congés de maladie

Divers***

* Jours hors période ** Enfants malades, déménagements, délais de route... *** Hors congés de maladie

Durée du travail*

1997*

Par jour

Par an**

* En heures pour 1997 ** Hors congés annuels, jours fériés et autorisations collectives d'absence

III. HORAIRES

Horaires de travail fixes en 1997*

Heure arrivée le matin

Début de la pause méridienne

Fin de la pause méridienne

Heure de fin de journée

Nombre d'agents concernés

* Exprimés en horaire (Ex : 8 h 45)

Horaires de travail variables en 1997*

Début Fin

1ère plage fixe

2ème plage fixe

1ère plage variable

2ème plage variable

3ème plage variable

Nombre d'agents concernés X

* Exprimés en horaire (Ex : 8 h 45)

IV. TEMPS PARTIEL

Temps partiel

Régime

choisi Cadres A Cadres B Cadres C

Hommes Femmes Hommes Femmes Hommes Femmes

80 %
50 %
* Situation au 31/12/1997 b) Enquêtes de terrain Menées par les membres de la Mission dans des services et établissements des trois fonctions publiques, ces enquêtes ont permis de recueillir des informations sur la durée du travail

réellement pratiquée, son aménagement et l'organisation du travail. Ces éléments ont été

confrontés aux informations plus globales recueillies sous forme de réponses et de rapports des

administrations qui viennent d'être évoquées. Outre leur contribution à l'état des lieux, ces

enquêtes ont aidé à alimenter la réflexion sur les propositions, ayant permis de déceler les

opportunités, mais aussi les dangers attenant à la gestion du temps et à l'organisation du travail.

Les enquêtes ont été menées selon une méthodologie commune mise au point par les membres

de la Mission avec l'aide du cabinet Jean PLANET Conseil.

Les enquêteurs ont par ailleurs rencontré les organisations syndicales locales qui en avaient fait

la demande. c) Entretiens Troisième source d'information de la Mission, ces entretiens ont permis de recueillir des réflexions et informations sur l'aménagement et l'organisation du temps de travail, des expériences et leur méthodologie, les positions des différents inter-locuteurs. La rencontre avec les représentants des organisations syndicales représentatives du Conseil

supérieur de la fonction publique a été le point de départ des travaux de la Mission. D'autres

représentants syndicaux ou des responsables de catégories spécifiques de personnels ont été

également reçus, à leur demande.

La Mission s'est également entretenue :

- Pour la Fonction publique d'Etat, avec les directeurs et responsables du personnel de plusieurs

grands ministères, des membres du cabinet du ministre de l'emploi et de la solidarité, le directeur

du budget, des membres du cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le directeur général de l'administration et de la fonction publique... - Pour la Fonction publique hospitalière, avec le directeur des hôpitaux, des conseillers du Ministre, des directeurs d'établissements hospitaliers.

- Pour la Fonction publique territoriale, avec des maires, des présidents de conseils généraux, le

président de l'assemblée des présidents de conseils généraux de France, le président des

centres de gestion, des directeurs des ressources humaines de grandes villes ayant développé des expériences d'aménagement et de réduction du temps de travail. M. ROCHE a également rencontré M. ALLÈGRE, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, M. ROCHE a rencontré les représentants de divers organismes de la Fonction publique (Commissariat au Plan, ANACT, CATRAL etc...) ainsi que ceux d'organismes ou entreprises du secteur public ou marchand ayant mené des expériences intéressantes en matière d'ARTT

(France Télécom, la Poste, MAIF, MACIF etc...), des représentants des consultants et cabinets

de conseil. Il a participé aux assises de Villepinte du 30 mars 1998 consacrées au temps dequotesdbs_dbs22.pdfusesText_28

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