Forum : Evaluer Autrement (mai 2015)
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DU CONSEIL
ÉCONOMIQUE
SOCIAL ET
ENVIRONNEMENTAL
Promouvoir
une culture de l'évaluation des politiques publiquesNasser Mansouri-Guilani
Septembre 2015
2015-22
NOR? : CESL1100022X
Vendredi 25 septembre 2015
JOURNAL OFFICIEL
DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Mandature 2010-2015 - Séance du 8 septembre 2015Question dont le Conseil économique, social et environnemental a été saisi par décision de son bureau
en date du 9 avril 2013 en application de l'article?3 de l'ordonnance n o ?58-1360 du 29?décembre?1958 modi?ée portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental. Lebureau a con?é à la délégation à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques la
préparation d'une étude intitulée?:La délégation à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques, présidée par
M.?Jean-Paul Bailly, a désigné M.?Nasser Mansouri-Guilani comme rapporteur. Adoptée à l'unanimité
par la délégation, le bureau a ensuite donné son accord, lors de sa réunion du 10 mars 2015, pour que
l'étude soit transformée en avis et rapport.PROMOUVOIR UNE CULTURE DE L"ÉVALUATION
DES POLITIQUES PUBLIQUES
Avis du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport présenté parM. Nasser Mansouri-Guilani, rapporteur
au nom de la délégation à la prospective et à l'évaluation des politiques publiquesSommaire
_____________________________ Le monde associatif et l'évaluation des politiques publiques 20 La Société française de l'évaluation (SFE) 20 La Commission européenne et les pratiques d'évaluation en France 20 21Le sens donné à l'évaluation des politiques publiques 21
La temporalité de l'évaluation 21
La pertinence des indicateurs 22
L'objectivité et l'impartialité 22
La traduction des conclusions de l'évaluation
dans la décision politique 2323
Accroître la crédibilité et la légitimité de l'évaluation des politiques publiques 23
Améliorer l'exercice de l'évaluation
24Conforter la contribution du CESE en matière
d'évaluation des politiques publiques 2627
49
51
L'évaluation est une appréciation sur une politique publique, une aide à la décision politique et une explication aux citoyens 52
Qu'entend-t-on par évaluation?? 52
L'évaluation est distincte de l'audit et du contrôle 57Quels sont les apports de l'évaluation?? 60
La temporalité et la typologie d'évaluation 62Méthodologie et outils d'évaluation
66La question de principes et de méthodes 66
Démarche quantitative démarche qualitative 67 Expérimentation et méthodes aléatoires 68Exemples de trois évaluations récentes
74Le prêt à taux zéro 74
Évaluations d'impact du Grenelle de l'environnement 76 Le Revenu de solidarité active (RSA)?: une expérimentation et une évaluation en deux étapes 77Le statut des informations et des analyses
relatives à une évaluation 81Contribution de la statistique publique à l'évaluation de l'expérimentation du RSA 82
Le statut de l'information créée 82
Peut-on critiquer l'évaluation?? 83
La pratique de l"évaluation en France
84Les instances publiques d'évaluation
85Les ministères et les corps d'inspection 85
La Cour des comptes 87
Les dispositifs recouvrant plusieurs ministères 88 Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective 90 Les assemblées constitutionnelles et l'évaluation 91Le Parlement 91
Le CESE 92
Les activités d'évaluation au niveau territorial 94L'évaluation dans les Chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) 95 L'évaluation dans les conseils régionaux et les CESER 95 Autres acteurs et opérateurs de l'évaluation 96
Les chercheurs et universitaires 96
Les cabinets de conseil privés 97
La Société française de l'évaluation (SFE) 98 Les organisations représentatives de salariés et d'employeurs et l'évaluation des politiques publiques 98Le monde associatif et l'évaluation des politiques publiques 100
La Commission européenne
et les pratiques de l'évaluation en France 100104
Dicultés et obstacles à surmonter
105Le sens donné à l'évaluation des politiques publiques 105
La pertinence des indicateurs 112
L'impartialité de l'évaluateur 117
Voies possibles d'une promotion
de la culture de l'évaluation 119Mieux intégrer les parties prenantes dans le processus
évaluatif
120Conforter le rôle d'évaluation du Parlement 123 Renforcer l'ore de formation en?matière d'évaluation des politiques publiques 123
Faciliter l'accès aux données administratives, lorsque cela est possible 125
Capitaliser les expériences 126
Prévoir un temps susant et des moyens adéquats 128Établir un ou des lieux de coordination?? 131
Développer les contributions du CESE à l'évaluation des politiques publiques 134Contributions propres du CESE 134
Des coopérations avec les autres instances d'évaluation 135 139Annexes __________________________________
Annexe n°?1?:
liste des membres de la délégation à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques à la date du vote __Annexe n°?2?:
liste des personnalités auditionnées ou reçues en entretien _________________________________________
Annexe n°?3?: références bibliographiques ____________________________Annexe n°?4?: table des sigles
_______________________________________Annexe n°?5?: table des illustrations
_________________________________ présenté au nom de la délégation à la prospective et à l'évaluation des politiques publiques Avis PROMOUVOIR UNE CULTURE DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 9 U ne politique publique représente un programme d'actions propre à un ou plusieurs organismes. Elle vise des objectifs dans un domaine particulier et un laps de temps donné.Elle nécessite des moyens humains, matériels et ?nanciers qu'il faut utiliser à bon escient.
Les politiques publiques sont censées constituer un ensemble cohérent appelé à répondre aux attentes des citoyens. Cependant la variété des domaines, la pluralité des objectifs et des acteurs et la territorialisation de l'action publique nécessitent d'apprécierrégulièrement le degré de réussite de chaque dispositif et sa cohérence globale. À défaut,
les décisions politiques peuvent conduire à des situations paradoxales, à l'instar de la multiplication des dépenses ?scales sans un examen approfondi de l'utilité et de l'ecacité de celles déjà à l'uvre Contrairement à une idée répandue, les pratiques de nature évaluative ne sont ni récentes ni rares dans notre pays. L'évaluation des politiques publiques reste cependantlargement méconnue et peut-être sous-utilisée en tant qu'outil d'une part, pour faciliter la
décision publique, son ajustement et son perfectionnement et d'autre part, pour rendre compte aux citoyens des actions de la puissance publique et de leurs eets. De nombreux organismes publics jouent un rôle?majeur dans le domaine de l'évaluation des politiques publiques. Ainsi, la loi organique du 28?juin?2010 con?e au CESE la missionde contribuer à l'évaluation des politiques publiques à caractère économique, social et
environnemental. Il est donc utile que notre assemblée précise sa vision et les modalités de sa contribution. Le présent avis et le rapport qui l'accompagne, visent donc à examiner la problématiquegénérale de l'évaluation, passer en revue les pratiques évaluatives, présenter des possibilités
de contribution du CESE en la matière et formuler des propositions pour promouvoir une culture de l'évaluation des politiques publiques en France. L'évaluation des politiques publiques est un acte à la fois politique et technique. Elle est indispensable pour examiner le degré de réussite des politiques mises en place par la puissance publique (État, collectivités territoriales, etc.), rendre compte aux citoyens et améliorer l'intervention publique pour l'avenir. Le sujet provoque un intérêt croissant à travers le monde. Fin 2014, l'ON U a adopté pourla première fois de son histoire, une résolution visant à renforcer les capacités des États en
1 (voir l'ensemble du scrutin en annexe).10 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL
matière d'évaluation. Soutenue par 42?États membres dont la France, cette résolution insiste
sur la coopération de l'ensemble des parties prenantes. L'ON U a par ailleurs déclaré 2015 comme étant "?L'année internationale de l'évaluation?» ). Cette initiative mondiale vise à soutenir le développement d'un environnementfavorable à l'évaluation aux niveaux international, national et local. Elle s'achèvera avec la
Semaine mondiale de l'évaluation qui se tiendra à la ?n de l'année 2015. L"évaluation: une appréciation sur une action publique, une aide à la décision politique et une explication aux citoyens On a tendance à considérer dans notre pays qu'il y a peu d'évaluations des politiques publiques. Or en réalité, les pratiques évaluatives sont fréquentes en France depuis de nombreuses années.Pour mémoire, tel qu'il est employé actuellement dans les débats, le concept d'évaluation
est né des travaux académiques menés principalement aux États- U nis d'Amérique a?n d'examiner le bien-fondé de l'intervention publique. Cette conception de l'évaluation s'est partiellement diusée en France autour des années 1990 sous l'inuence de pratiques essentiellement en provenance des pays anglo-saxons et d'Europe du Nord. Elle a été ampli?ée par le relais d'institutions internationales qui
en assuraient la promotion et en faisaient parfois une obligation (Commission européenne,OCDE, etc.). Néanmoins, des mécanismes proches de l'évaluation étaient déjà à l'uvre
au niveau national sous d'autres dénominations, notamment dans le cadre général de la plani?cation à la française.Qu'entend-t-on par évaluation??
L'évaluation consiste à porter une appréciation sur l'action publique au regard d'un certain nombre de critères. Elle a pour vocation de simuler, anticiper et mesurer les eets propres et collatéraux produits dans le temps par les politiques publiques eu égard aux objectifs visés, et en tenant compte tant du contexte de la prise de décision que de son évolution. Elle analyse le rôle des acteurs et leurs actions a?n de mieux comprendre les liens de causalité entre ces actions et le résultat obtenu. L'évaluation des politiques publiques ne vise pas à juger ou sanctionner les administrations ou les organismes qui les mettent en uvre et encore moins les personnes. Elle est un outil de connaissance pour éclairer la décision politique, améliorer l'action publique et rendre compte aux citoyens. À défaut, les décisions politiques peuvent conduireà des situations paradoxales, à l'instar de la multiplication des dépenses ?scales sans réaliser
préalablement un examen approfondi de l'utilité et de l'ecacité de celles déjà à l'uvre.
La volonté de la puissance publique est essentielle pour déclencher le processus d'évaluation qui traverse plusieurs étapes et engage de nombreuses parties prenantes. se pose aussi la question de la traduction eective, dans la décision politique, des conclusions d'une évaluation réalisée.L'évaluation se trouve à la croisée de plusieurs rationalités qui interagissent entre elles?:
économique, sociale, démocratique, politique, etc. Elle vise à apporter des éléments de
PROMOUVOIR UNE CULTURE DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 11 connaissance dans cinq domaines?: les objectifs, les moyens, les résultats, les eets et le contexte. Pour ce faire, le triptyque objectifs, moyens et résultats-eets est examiné sous le prisme de cinq paramètres?: via l'adéquation entre les objectifs poursuivis, les besoins identi?és et les priorités politiques?; de la politique analysée par rapport aux autres actions publiques qui interagissent avec elle?;liée à l'adéquation entre d'une part, les résultats et les eets constatés et d'autre part, les objectifs initialement ?xés?;
c'est-à-dire la possibilité d'obtenir un résultat au moins égal à moindre coût?;au regard de la capacité de mobiliser des ressources dans le temps pour mener à bien l'action publique.
L'évaluation engage également plusieurs acteurs et parties prenantes?: de l'évaluation?; , c'est-à-dire les personnes morales ou physiques qui sont concernées directement par le dispositif?; chargées de la mise en uvre du dispositif?; qui surveille le bon déroulement de l'évaluation?; qui mène l'évaluation. Pour être ecace, l'évaluation doit se faire au travers d'une démarche plurielle etsur la base d'un ensemble de critères dont l'élaboration nécessite l'association des parties
prenantes. Cela est d'autant plus nécessaire qu'un nombre croissant de politiques publiques est mis en uvre à diérents échelons territoriaux. L'évaluation concerne aussi indirectement l'ensemble des citoyens car elle rend compte des actions de la puissance publique et des moyens engagés pour les mener à bien. La distinction entre l'évaluation, l'audit et le contrôle L'évaluation est souvent confondue avec d'autres activités plus ou moins proches quesont l'audit et le contrôle. Ces derniers se réfèrent à des normes internes au système analysé
comme les règles comptables, juridiques, fonctionnelles, tandis que l'évaluation cherche àappréhender ses eets globaux de façon distanciée et au-delà de l'atteinte des objectifs liés
directement à un dispositif. Elle vise également à faciliter le débat et la décision politique.
La distinction entre l'évaluation, l'audit et le contrôle est nécessaire car la confusion est
source de réticence notamment auprès des agents et des béné?ciaires, et ne favorise pas non plus le développement d'une culture de l'évaluation. La temporalité et la typologie de l'évaluation I déalement, les politiques publiques devraient faire l'objet d'une évaluation à trois moments?: ? de nature prospective, elle est réalisée avant même la mise en uvre d'un dispositif avec pour objectif d'en apprécier a priori les eets attendus et possibles.12 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL
Proche de l'évaluation , l'étude d'impact d'un projet de loi, telle qu'elle est conçue selon la loi organique du 15?avril?2009, vise à éclairer les choix possibles en apportant des éléments d'appréciation sur les avantages et les inconvénients des options alternatives, et leurs conséquences.Les évaluations et à mi-parcours sont eectuées respectivement tout au long du déroulement ou au milieu de la durée prévue de la politique. Les eets
n'étant pas encore aboutis, elles s'assurent que la trajectoire prévue est respectée, proposent d'éventuelles actions correctives en termes de cohérence et de pertinence et portent les premières appréciations sur l'ecacité de ladite politique. L"évaluation a lieu à la ?n d'une action publique. Elle vise à tirer rétrospectivement les enseignements de ladite action parvenue à maturité et permet de mesurer les impacts globaux d'une politique étudiée jusqu'à son achèvement. Le triptyque ressources/moyens/temps traverse ces trois moments de l'évaluation, résumés dans le schéma suivant?:Ressources/Moyens/Temps
Préciser les
objectifs et identifier les indicateurs Mise en oeuvre Résultats RetombéesEffets/Impacts
Evaluation
ex anteEvaluations à mi-parcours et in itinere
Evaluation ex post
Ce schéma s'inspire du
, ministère des Aaires étrangères, Directiongénérale de la coopération internationale et du développement, Service de la stratégie, des
moyens et de l'évaluation, Bureau de l'évaluation. La méthodologie et les outils de l"évaluation L'évaluation d'une politique publique correspond à un processus rigoureux, dépassantla seule description des moyens et des réalisations, et nécessite de rassembler cinq éléments?:
l'identi?cation de la politique qui fera l'objet de l'évaluation?;la détermination des objectifs ?naux de cette politique et éventuellement, des objectifs intermédiaires?;
la détermination d'une méthodologie scienti?que à mettre en uvre pour cetteévaluation?;
la dé?nition des indicateurs qui seront mobilisés pour mesurer le degré d'atteinte des objectifs?;
le choix des acteurs participant au processus d'évaluation. PROMOUVOIR UNE CULTURE DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 13 L'expérimentation est de plus en plus utilisée dans les travaux d'évaluation. Elle consisteà tester une action sur une population restreinte pour une durée déterminée et pertinente
a?n d'évaluer son impact. Si le test est concluant, l'action est susceptible d'être généralisée.
Le rapport complémentaire à cet avis examine trois exemples récents d'évaluation portant sur le prêt à taux zéro, l'impact du Grenelle de l'environnement et le Revenu de solidarité active (RSA). Les enseignements les plus marquants de cet examen sont les suivants?:le temps politique ne coïncide pas nécessairement avec le temps généralement plus long dévolu à l'évaluation car il faut rassembler des données puis les traiter, les
analyser et restituer les résultats?; la méthodologie et les hypothèses retenues pour une évaluation jouent un rôle déterminant dans les résultats obtenus?: l'évaluation d'une même politique publique peut aboutir à des appréciations divergentes voire contradictoires selon l'évaluateur et les diérences d'approche?;la formulation de la commande évaluative constitue dès l'amont du processus, un gage décisif de la qualité de l'évaluation?;
la pluridisciplinarité est garante de la solidité d'une évaluation?; l'horizon temporel est crucial?: le résultat d'un dispositif peut être positif à court terme, et nul voire négatif à long terme et vice-versa?; dans le cas de l'expérimentation, il est impératif de respecter le calendrier prévu pour tirer les enseignements avant de prendre ou non la décision politique de sa généralisation. L'évaluation d'une politique publique dépend de façon cruciale d'un ensemble d'informations. Outre celles relatives au contexte, fondées le plus souvent sur les statistiques et les données existantes, une part importante provient de sources non encore exploitées ou à créer de toutes pièces. Ces informations peuvent donc relever de sources administratives variées, déjà disponibles ou à établir (nécessitant alors un travail ad hoc ), ou d'enquêtes directes auprès de personnes physiques (individus, ménages) ou morales (administrations, organismes concernés, entreprises, etc.). Dans certains cas, l'accès aux informations en particulier aux données administratives, s'avère dicile et peut complexi?er la réalisation d'une évaluation. Cette question est souvent évoquée par les représentants des chercheurs notamment au Conseil national de l'information statistique (CN I S).14 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL
Trois types d'organismes procèdent à l'évaluation des politiques publiques dans notre pays?: -les instances publiques (ministères et corps d'inspection, Cour des comptes, Commissariat général à la stratégie et à la prospectiveCGSP, Secrétariat général
pour la modernisation de l'action publique SGMAP, etc.)?; -les chambres constitutionnelles (Parlement, CESE)?; -les chercheurs et universitaires, cabinets de conseil privés, etc. Chaque acteur peut avoir un regard, une démarche et des méthodes spéci?ques, souvent conditionnées par les informations dont il dispose ou qu'il peut élaborer pour la circonstance?: statistiques publiques, sources administratives, enquêtes et monographies ad hoc , etc. L'évaluation se fait aussi de plus en plus au niveau des territoires, sous l'eet cumuléde la déconcentration et de la décentralisation ainsi que des obligations liées à l'usage des
Fonds européens.
Les ministères, les corps d'inspection, etc.
Les directions centrales des ministères
U n certain nombre de ministères se dote d'une structure d'évaluation. C'est le cas notamment du ministère de l'Éducation nationale qui se caractérise par une longue traditionde cette pratique. Néanmoins, tous les ministères n'ont pas de service dédié à l'évaluation,
cette pratique étant alors souvent agrégée aux fonctions d'audit et de contrôle, ce qui peut
prêter à confusion. Parmi les directions centrales dont l'activité évaluative est à l'origine de nombreux travaux, on peut citer les services statistiques des ministères de la santé, du travail et de l'emploi tels la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques(DARES) et la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES)
qui consultent régulièrement entre autres, les organisations représentatives de salariés et
d'employeurs pour arrêter leur programme de travail. De même, des organismes comme le Centre d'études et de recherches sur lesquali?cations (CEREQ) ou le Centre d'étude de l'emploi (CEE) mènent des travaux d'évaluation
dans le domaine de l'emploi et de la formation, souvent à la suite de commandes publiques. Le cas spéci?que de la Direction générale des Outre-mer (DGOM) La DGOM du ministère des Outre-mer dispose d'un bureau d'évaluation qui vise à relever trois dé?s?: -l'inter-ministérialité?: son positionnement en qualité d'administration de mission,la conduit à évaluer des politiques publiques interministérielles à l'échelle locale?;
PROMOUVOIR UNE CULTURE DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 15 -l'inter-territorialité?: en situation de discontinuité territoriale, la conception et le pilotage d'évaluations partenariales relèvent d'un processus complexe?;-l'ouverture à la société civile?: les travaux d'évaluation doivent s'enrichir des points de vue des diérents acteurs et secteurs qui la composent.
Les inspections générales
L'évaluation fait aussi partie des missions explicitement mentionnées dans lestextes organisant la plupart des corps d'inspection générale, à l'instar de l'inspection des
Finances dont l'évaluation en matière administrative, économique et ?nancière s'eectue généralement en amont des travaux exploratoires sur la modernisation de l'État et de la gestion publique.La Cour des comptes
La mission d'évaluation expressément con?ée à la Cour des comptes est relativement récente. La loi constitutionnelle de juillet?2008 prévoit en eet que la Cour "? . Dans le cadre de cette mission, la pratique des enquêtes communes avec les Chambres régionales etterritoriales des comptes (CRTC) s'est développée. Ces dernières contribuent aux enquêtes
thématiques en évaluant les actions publiques et les conditions de leur?mise en uvre. Conformément à la loi du 3?février?2011, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat peuvent saisir la Cour de demandes d'évaluation. Cette dernière peut également s'autosaisir.Au cours de son audition, Françoise Bouygard alors Conseiller Maître à la Cour, a précisé
que les dicultés rencontrées pour assurer cette nouvelle mission portaient autant sur lesmoyens que sur la compatibilité de l'exercice évaluatif avec le "?cur de métier?» de la Cour,
axé historiquement sur le contrôle. Toutefois, cet exercice évaluatif lui permet d'améliorer
ses pratiques en matière de contrôle. Pour préserver son activité principale, la Cour a choisi de limiter le nombre de ses rapports d'évaluation à cinq par an en moyenne. Les dispositifs recouvrant plusieurs ministères En 1990 un dispositif interministériel d'évaluation a été mis en place au sein duCommissariat général du plan (CGP). À l'époque, on avait reproché à ce dispositif de s'être
enferré dans des problèmes méthodologiques menant à des évaluations complexes et longues, ce qui a conduit, par la suite, à le remettre en cause. Toutefois, la démarche n'a pas disparu, bien au contraire, et de nombreux dispositifs interministériels existent encore,à l'instar du SGMAP. À ce propos, il convient également de citer le cas de la Délégation
interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR),
désormais intégrée au sein du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).
Créé en octobre 2012, le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique
est une administration de mission mise à la disposition du Premier ministre.quotesdbs_dbs32.pdfusesText_38[PDF] Elections des représentants du personnel : Jeudi 4 décembre 2014 (profil collectivités de 50 agents et plus et non affiliées)
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