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École doctorale Organisations, Marchés, Institutions

Thèse de doctorat de l'Université Paris-Est

Sociologie

Présentée par

Sylvère ANGOT

LA " MODERNISATION DE L'ÉTAT »,

INDIFFÉRENTE À L'EXPERTISE DES SERVICES

EN TERRITOIRES

La Réforme de l'Administration Territoriale de l'État dans les domaines de la Cohésion sociale et du Développement durable (2009-2015)

Thèse dirigée par Vincent SPENLEHAUER

Professeur de l'École Nationale des Ponts et Chaussées, LISIS - Université Paris Est

Soutenue le 20 janvier 2020

Jury :

Philippe BEZÈS Directeur de recherche CNRS, CEE - Sciences Po Paris Gabrielle BOULEAU ICPEF, Chercheuse de l'IRSTEA, LISIS - Université Paris Est Patricia LONCLE-MORICEAU Professeure des Universités - EHESP Rennes - Rapportrice Bruno MILLY Professeur des Universités, Centre Max Weber - Université Lyon 2 - Rapporteur Gilles POLLET Professeur des Universités, Triangle - Sciences Po Lyon François-Mathieu POUPEAU Chargé de recherche CNRS, LATTS - Université Paris Est

è¼èTè¼èse de doctorat réalisée au LISISLaboratoire Interdisciplinaire Sciences Innovations Sociétés

Université Paris-Est Marne-la-Vallée

Cité Descartes

5, boulevard Descartes

Champs-sur-Marne

77

4%5% MARNE-LA-VALLÉE Cedex 02

Résumé 1

Trop de chefs, pas assez d'indiens

2 Résumé

Résumé

La " modernisation de l'État », indiéÌéféÌéérente à l'expertise des services en territoiresLa Réforme de l'Administration Territoriale de l'État dans les domaines de la Cohésion

sociale et du Développement durable (2009-2015)

La " modernisation de l'État » est une thématique récurrente des exécutifs qui se succ

dent à latête du pays. La Réforme de l'Administration Territoriale de l'État (2010) modi

En premier lieu, la réforme s'appuie sur certains objectifs du new public management

(Hood 1981) : : : B

performance de l'action publique, réduction des coûts et des eeÌefeÌeectifs, fusions deservices, " mutualisation des fonctions supports », développement d'agences, informatisation du

service public. Mais elle délaisse d'autres principes de ce

eèeteèee doctrine : : : B expertise territoriale,évaluation de l'action publique, nodalité territoriale, prél

vement d'informations sur le social,remontées d'expérience.

Ensuite, la RéATE renforce un échelon régional déconcentré chargé du pilotage, de la

coordination, de l'observation et de l'évaluation des politiques publiques (notamment les DREAL et DRJSCS). Mais le développement de ce eèeteèee expertise rare, de haut niveau, se heurte à denombreux dé ministérielle) et départementaux (rapprochés de la tutelle préfectorale) : : : ; celui des concurrencesde légitimités entre des services déconcentrés a

eÌefeÌeaiblis, des agences renforcées dans leursprérogatives budgétaires et des collectivités territoriales béné

me institutionnel français, alors que lesinterfaces entre l'État et les collectivités territoriales sont peu investies.

En centralisatrices : : : B négociations au sommet de l'État, logique d'application descendante, timing

serrés, renforcement de la tutelle préfectorale, coordination hiérarchique, isomorphisme

institutionnel. La réorganisation institutionnelle exclut une ré

eÒefeÒeexion sur l'expertise locale, lescontenus professionnels des missions, les ajustements mutuels partisans entre acteurs. Les

Résumé 3

réformes se succdent, impactant durablement le sens de l'action et l'autonomie des groupesprofessionnels sur le terrain, me

eèeteèeant beaucoup d'agents en soueÌefeÌerance et laissant les servicesdans une situation d'incertitude. On peut d

s lors douter de l'aeèeteèeeinte du niveau de performanceglobale de l'action publique a

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcché par la réforme.Appuyant notre analyse du travail dans le secteur public sur le triptyque institutions,

organisations, professions, nous montrons que le contenu concret du travail des agents des services déconcentrés fusionnés reste un impensé des réformes. Ce

eèeteèee thse se situe dans laperspective du récit de tensions existantes dans le champ bureaucratique, entre la

" modernisation » portée par l'exécutif, le minist re du Budget, la " haute noblesse d'État » d'une part, et la lu

eèeteèee des ministres sectoriels et des services territoriaux pour maintenir leursfonctions et leurs conceptions de l'État d'autre part.

Trois analyses de politiques publiques sont mobilisées pour traiter ce

eèeteèee problématique. Dans lenouveau champ de la " cohésion sociale », nous montrons que la convergence des politiques

d'hébergement et d'acc

s au logement des personnes défavorisées s'eeÌefeÌeectue principalement àl'échelon départemental (le cas de l'Ile-de-France n'est pas étudié). L'étude de l'extinction du

corps des Conseillers d'éducation populaire et de jeunesse (CEPJ) pose la question du maintien

d'une expertise de conseil et de relais des problématiques territoriales au sein de l'appareil d'État.

Le cas des politiques de rénovation énergétique de l'habitat présente un paysage complexe, situé

entre plusieurs secteurs de politiques publiques (logement, énergie-climat, industrie, politiques sociales), montrant la di

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcculté à construire une coordination des dispositifs nationaux et locauxdans le champ du " développement durable ».

Mots clés :::/ Réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), institutions,

organisations, professions, expertise, cohésion sociale, politiques de jeunesse, développement durable, rénovation énergétique de l'habitat

4 Abstract

Abstract

"State modernization" is oblivious to the expertise present within state territorial services

è¼èTè¼èe

"modernization of the State" is a recurring theme of successive country leaders. è¼èTè¼èe Reformof the State Territorial Administration (2010) is bringing about a lasting change in the

organization of the State administration and decentralized services. Here we show its

contradictory dynamics. First, the reform is based on certain objectives and tools of new public management (Hood 1981) Bperformance of public action, reduction of costs and sta

eÌefeÌe, mergers of services, sharing of supportfunctions, development of agencies, and digitization of public services. However, it neglects other

principles of this doctrine

B territorial expertise, evaluation of public action, territorial nodality,collection of information on social issues, and bo

eèeteèeom-up feedback. è¼èTè¼èe

reform strengthens the decentralized regional level, which is in charge of steering, leading,coordinating, observing and evaluating public policies (in particular the DREALs and DRJSCSs).

But development of this rare, high-level expertise faces many challenges

B training civil servantsto carry out these new missions, uncertainty generated by the dissociation between regional

(maintained under ministerial supervision) and departmental (supervised more closely by the prefecture) decentralized services, competition for legitimacy between weakened decentralized

services, strengthened agencies (notably in their budgetary prerogatives) and territorial

authorities bene in the French system, while the links between the State and local decentralized authorities are underused. Finally, the reform conveys a deeply institutional, centralized vision and methods

B withnegotiations at the top of the State, top-down application logic, short timescales, strengthening of

prefectoral supervision, hierarchical coordination, and institutional isomorphism. Focused on the institutional project, the reorganization excludes a re eÒefeÒeection on local expertise, professional

Abstract 5

content of projects, and partisan mutual adaptation between stakeholders. è¼èTè¼èere have beensuccessive reforms, which have had a lasting impact on the sense of action and autonomy of

professional groups in the uncertain and transitory situations. It is therefore doubtful that the overall objective of public performance of the reform will be achieved. Our analysis of public sector work is based on a triple focus on institutions, organizations and professions.

è¼èTè¼èus, we show that the concrete work of the agents of these merged decentralizedservices has been overlooked in the reforms.

è¼èTè¼èis thesis illuminates the current situation of tensions in the administrative

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵccials) on theone hand; and on the other hand, the competition between various sectoral ministries and

territorial services to maintain their functions and their vision of the State. Here we use three public policy analyses to address this issue. In the new disadvantaged people is mainly carried out at the departmental level (the case of Ile-de-France is not studied). Our study of the elimination of the Popular Education and Youth Adviser role (CEPJ) raises the question of how knowledge and expertise can be maintained in advising and communication about territorial issues within the State.

è¼èTè¼èe case of housing energy renovationpolicies presents a complex landscape, located between several public policy sectors (housing,

energy-climate, industry, and social policies), clearly illustrating the di cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcculty inherent in coordinating the many existing national and local mechanisms in the

Key words

/ Reform of the State Territorial Administration, institutions, organizations, professions, expertise, social cohesion, housing energy renovation, sustainable development, youth policies

6 Remerciements

Remerciements

Les personnes suivantes ont eu un rôle important dans ce travail de thse1, en le provoquant, en

l'encourageant, en l'accompagnant, en m'en sortant, en le relisant, en le jugeant, en le relançant.

Sven Grillet m'a tout simplement donné envie d'être sociologue, complétant l'excellente

formation du master de Science politique de l'Université Lyon 2. François-Mathieu Poupeau m'a mis le pied à l'étrier comme chargé d'études au La eèeteèes et au sein duprojet Mutorg. Ce

Le socle scienti

À mes parents, Michel et Maguy, pour leur soutien, et pour être toujours curieux de ce que je suis

et de ce que je deviens.

À mes frangins, Guilhem et Karel, présents pour garantir que je ne me prends pas trop au sérieux.

À Johan, pour tout ce qu'il m'aidera à (dé)construire... et au(x) suivant(e.s) à venir : : : \

Team La

eèeteèes génération Einstein : : : B Sophie, Jérémie, Francesca, Louise, Petros, Rémi de B., Hélne,Yves, Olivier Coutard, Jon Rutherford, Valérie Bocquillon. Merci à Gilles Jeannot pour son soutien

et ses pistes de lecture.

Team La

eèeteèes génération Bienvenue : : : B Florent, Rémi C., Félix, Daniel, Aude, Antoine, Morgan,Valérie November, Gilles Crague, Lydie Laigle. À Laurence : : : B I, I think I know how I feel 'Cause I, I

only play it for real Team Lisis génération Bois de L'Étang : : : B

Fanny, Maïwenn et sa guitare, Phaneeèeteèee, Jessica, Tupac,Dorine Valy, François Dedieu, Pierre-Benoit Joly, Catherine Paradeise. Merci à Yves Lichtenberger

pour les précieuses pistes d'analyse.

1Le titre auquel vous avez échappé : " Déconcentré, comment l'État gère ? »

Remerciements 7

Team Paname : : : B Omar et Gwen, Anouk, Hervé et la Royal Clown Company, Le Taillebourg, Le StSauveur, Les P

res Pop. Mention spéciale à Florence et son plan à 15.000 balles : : : B Vazy on bosse : : : ^

Team Lyon 7 : : : B

Julie, Tom, Pauline L., No, Marie, Pierre-Jean et sa Genau Genial Minimal au

Magazine. À mon ami Simon, pour son soutien, ses railleries et son amitié. Tu fais quoi ce soir : : : ^

Team back in Lyon : : : B

Fabrice Bardet, Nadine Roudil, Philippe Zieèeteèeoun, Millénaire 3, Bruno Simon,Samuel Ripoll, Linda & Alex, le Volle Petrol. Bises à ceux de la maison des vignes, à ceux d'Artis,

à ceux de Nick & Pimp et à ceux de Locaux Motiv'. À Sido, compagne de gal re à la BU de l'ENS. Team La Famille : : : B

Cilou, Clara, Lambert, Simon, Blandine, Filou, Gilles do Brazil, pour leursoutien et leur patience : : : \

Team Seven Wonders : : : B

Lucie, Adrien, Hortense, Jerem, Anna et Florent, pour les bonnes boueÌefeÌeesdans des maisons de ouf

Team Besak : : : B

Gwen, mon acolyte, veille sur moi mon pote. À Mehdi, Nico et les strasbourgeois.Une grosse bise à Maxence pour les cafés au quotidien et les soirées musique.

Team Equipement : : : B

Myriam Sappey pour le gîte et les discussions, Agns GadilheTeam JSCS : : : B Evelyn Pambou, Natacha Blanc, Patricia JehanneTeam Mutorg : : : B Philippe Bezs, Pierre LascoumesTeam Crefad et La Méandre : : : B

Xavier, Christophe, Denis, Julie, Léa, Claire A., Claire I., Marie-Céline, Jeanne, Anne, Alexane, le Réseau, Préfaces et les passeurs, pour la (re)structuration

mentale, les issues de l'éducation populaire et de l'analyse institutionnelle. Merci à Didier pour

l'apprentissage en douceur du métier de consultant.

Team résidence rédactionnelle : : : B

Merci à Marie-Claude pour la retraite salutaire dans la forêt deSaoû. Merci à Hubert, Paule et ma Cousine pour l'accueil à Bessoncourt.

Remerciements à l'assurance chômage, Youtube, Blizzard Entertainement, InnoGame, Sid Meier's

Civilization, Heroes of Might and Magic, la bi

re belge et ma guitare, entre procrastination etévasion salutaire. Tout le reste, et c'est considérable, je le dois à ma compagne de route. Pour ton soutien indéfectible, je t'aime Pauline

8 Remerciements

Introduction générale 9

Introduction générale

" En fait, vous étudiez des services en voie de disparition... Ce que vous faites c'est de l'archéologie

administrative par anticipation !!!* » [Directeur adjoint (aeèeteèeaché Intérieur) DDCS - juin 2012]Ce mot désabusé du directeur adjoint d'une Direction départementale de la Cohésion sociale, en

préambule de l'entretien que nous réalisons en 2012, illustre l'état d'esprit au sein de certains

services déconcentrés de l'État. Son service n'a pourtant été créé que deux ans et demi avant

notre rencontre, au moment de la Réforme de l'Administration Territoriale de l'État (RéATE -

2010)2, qui bouleverse profondément la déconcentration française. Ce fonctionnaire évoque à la

fois l'incertitude dans laquelle son service a eÌefeÌeaibli se trouve à ceeèeteèee époque, son désarroi face àce

eèeteèee situation, et la prochaine réforme qu'il imagine, qui conduira selon lui à l'absorptioninéluctable de son service au sein des services régionaux ou de la Préfecture.

En 2016, la loi NOTRe et la Modernisation de l'action publique3 impactent fortement le service de

cet agent. Les services régionaux et départementaux, consciencieusement séparés en 2010, sont à

nouveau fusionnés4, créant de nouvelles Directions régionales et départementales de la Jeunesse,

des Sports et de la Cohésion sociale (DRDJSCS). Il ne s'agit pas néanmoins d'une compl terégionalisation : : : B

l'ancienne DDCS devient un service délégué départemental au sein de laDirection régionale. Cet agent devient alors " directeur départemental délégué adjoint », chargé

des prérogatives et de la gestion des problématiques du département chef-lieu. La réforme actuelle de " modernisation » de l'État, nommée CAP225, envisage une nouvelle

refonte des services déconcentrés. Dans le domaine de la cohésion sociale, il s'agit de supprimer

les DRDJSCS, de créer des Directions départementales de l'Insertion et de la Cohésion sociale

2Il s'agit du volet territorial de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), vaste entreprise de réforme

de l'action publique de l'administration Sarkozy (2007-2012).

3Sous la présidence de François Hollande (2012-2017), la loi NOTRe du 7 août 2015 fait évoluer la

décentralisation en créant par fusion de nouvelles régions. La MAP, réforme du quinquennat sur l'action publique

étatique, fait alors évoluer l'organisation des services déconcentrés pour s'adapter aux nouveaux territoires.

4Nous reviendrons sur l'existence, avant 2010, de services régionaux et départementaux intégrés dans les chefs-

lieux, dans les domaines de Jeunesse et Sports (DRDJS) et de l'Action sanitaire et sociale (DRDASS).

5Comité Action Publique 2022, lancé en 2018 par l'administration Macron (2017-2022).

10 Introduction générale

(DDICS)6, dont les secrétariats généraux fusionnent avec les secrétariats généraux de

Préfectures7.

redécennie. On peut douter en e eÌefeÌeet de l'aeèeteèeeinte de l'objectif de " performance de l'action publique » a

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcché par les réformes dites de " modernisation » de l'État. On peut douter

également de la qualité du dialogue territorial entre ces services et les collectivités territoriales.

Par conséquent, l'e

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵccacité de la coordination de l'action publique territoriale pose question. Onpeut douter en

Ce travail de th

se se centre sur la RéATE et la période 2009-2015. Il vise à étudier la construction et les implications de ce

eèeteèee réforme sur le fonctionnement interne et externe des administrationsterritoriales de l'État et à élucider les raisons de l'échec relatif de ce

eèeteèee version de l'organisationde la déconcentration. Ce

eèeteèee recherche tire son origine d'un certain étonnement lors del'observation du fonctionnement des administrations nouvellement créées de la Cohésion sociale

et du Développement durable8. Nous identi

La premi

re contradiction se situe autour du fait que les nouveaux services déconcentrésrégionaux et départementaux de la Cohésion sociale et du Développement durable se

construisent sur un projet institutionnel impliquant de nouvelles missions, ambitieuses9, tout en supprimant des e

eÌefeÌeectifs tous les ans. La montée en expertise, notamment au niveau régional,apparaît di

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵccile dans ce cadre contraint et les conditions ne paraissent pas optimales pour que denouvelles routines de fonctionnement se déploient.

La deuxi

me contradiction est liée au fait que ceeèeteèee réforme, comme la plupart de celles desannées 2000, est principalement centrée sur des réagencements organisationnels, sans pour

6Expurgées des missions Jeunesse, Sports, Vie associative et Politique de la ville et réintégrant notamment la

gestion du Revenu de Solidarité Active, jusqu'alors déléguée aux Conseils départementaux.

7Circulaire n° 0135 du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État

et Circulaire n° 6104/SG du 2 août 2019 relative aux fusions des secrétariats généraux des Préfectures et des DDI

8Moins concerné par l'incertitude organisationnelle que le domaine de la Cohésion sociale, le Développement

durable présente néanmoins certains dysfonctionnements similaires que nous ne manquerons pas de pointer.

9Pilotage, animation, observation territoriale, évaluation des politiques publiques pour le niveau régional ; mise en

oeuvre de l'action publique territoriale pour le niveau départemental.

Introduction générale 11

autant qu'une évaluation poussée des eeÌefeÌeets de ces réorganisations ne soit envisagée. Celatranche avec l'a

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcchage évaluatif permanent acĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcché par les gouvernements depuis 1990(Spenlehauer 1999, 2016). Les fusions de services sont conçues comme des solutions " bonnes

d'o

cĵcIJcĵcfcĵcIJcĵcce » aux problématiques supposées de " doublons », " d'ecĵcIJcĵcfcĵcIJcĵccacité » ou de " deeèeteèeepublique ». Ce cadre de pensée issu en partie des th

ses du new public management mérite pourtant d'être discuté.

La troisi

me contradiction réside dans le fait que le projet institutionnel des réformes semblecelui de la " simpli

produitquotesdbs_dbs4.pdfusesText_8

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