[PDF] LADMINISTRATION FACE AU PABLIC

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L'ADMINISTRATIONFACE AU PABLIC

PAR

Jacques CHEVALLIBR

Prol esseur à l'U niaersité d.' Amiens

l) Le systèrae d,e relations avec I'environnement constitue une varia- ble essentielle dans l'étude des organisations: révélant la nature pro- fonde de I'organisationo il donne la mesure de son efficacité sociale et de ses facultés d'adaptation. L'importance de ce facteur n'a

étéo

vrai dire, perçue que récemment : traditionnellement,

I'accent était

plutôt mis sur les déterminants internes du fonctionnement des organi- sations, conçues comme système clos et relativement autonomes : c'est ainsi que, dans le modèle d'organisation bureaucratique, les relations avec

I'environnement

ne sont envisagées que comme le sous-produit logique d'une construction cohérente et rationnelle de

I'appareil.

Cepen'

dant, les théories modernes des organisations ont bien montré que les relations avec l'environnement ne sont pas un simple effet induit et en fin de compte secondaire, mais bien un élément constitutif de l'être organisationnel.

Loorganisation ne vit pas

en effet en vase clos : insérée dans un certain milieu qui influe en retour sur ses

équilibres

internes, elle ne peut être analysée sans que soient prises en compte les conditions de cette insertion.

A première vue,

les relations entre

I'organisation et

son environne- ment peuvent s'agencer selon d.eux modèIes d.ifférents.

Ou bien

I'orga'nisation soouvre vers I'environnement, en

établissant avec

lui des

échanges

pemanents et réversibles se tenant à l'écoute de son milieu, grâce des dispositifs informationnels variéso elle module son action et infléchit ses structures, en fonction de ses exigences et de ses attentes. Ou bien

I'orga'

nisation se replie sur elle-même, en se mettant à

I'abri des pressions

extérieures : peu sensible et faiblement réceptive aux sollicitations du t4LA COMMUNICATION ADMINISTRATION.ADMINISTRÉS milieu, elle prétend agir sur lui unilatéralement, sans subir en retour son influence. Bien entendu, les performances qui résultent de I'appli- cation de I'un ou I'autre modèles sont très dissemblables : alors que l'ourserture favorise l'adaptation, le renouvellement et la survie de I'organisation, dont l'évolution est homothétique et synchrone à celle de la société, la lerrneture entraîne I'inadaptation, la dégradation et la disparition probable de I'organisation, coupée du reste de la société et affectée de dysfonctions de plus en plus graves. Mais ces modèles ne sont en réalité que des idéaux-types, dont la logique ne saurait être poussée jusqu'à son terme sans mettre en cause I'existence même de I'organi- sation : pas plus qu'elle ne peut survivre si elle est isolée et privée de contacts avec un milieu écologique, dans lequel elle puise les resources et l'énergie qui lui sont indispensables pour agir, I'organisation ne peut survivre si elle perd son identité propre et se fond dans le milieu ambiant ; tout comme la fermeture conduit à la mort par asphyxie ou entropie, I'ouverture conduit à la mort par dissolution ou éclatement. Toute orga- nisation est donc à la fois ( ouverte >, puisqu'elle baigne nécessairement dans un certain environnement social, et < fermée >r puisque I'osmose avec la société n'est jamais totale ; plus encore, les concepts de fermeture et d'ouverture se présupposent réciproquement, si tant est que I'ouverture implique I'existence de frontières organisationnelles, et la fermeture un milieu d'appartenance. La relation organisation-environnement est donc dans tous les cas une relation ambioalente, {ui se caractérise par un mouvement contradictoire d'attirance/répulsion : I'organisation est tenue de s'ouvrir à l'environnement pour extraire l'information et obtenir l'appui dont elle a besoin ; mais les flux en provenance de I'environne- ment sont? dans le même temps, endigués et canalisés de manière à être rendus compatibles avec la logique organisationnelle. Il reste que si ces deux attractions contradictoires travaillent toute organisation, le degré dtouverture/fermeture varie: selon les cas et selon Ia conjoncture, la polarisation change, l'attraction s'inverse I l'accent mis sur la préservation de la spécificité organisationnelle pousse à la fermeture, alors que la recherche d'une meilleure insertion sociale incite à l'ouverture,

2) Les relations entre I'administration et I'environnement social ne

sauraient être envisagées sans référence au particularisrne de la position de l'administration dans la société. D'abord, l'administration n'a pas, à la différence des autres organisations, de ressort privilégié : exerçant son action en direction de la société tout entière, elle ne dispose pas d'une clientèle attitrée, mais couvre le champ social dans son ensemble ; du coup, les rapports singuliers noués avec les << usagers )) par les divers services administratifs sont sur-déterminés par une relation plus diffuse avec le << public > en général. Ensuite, l'administration ne trouve pas en elle- même sa propre finalité ; investie d'une mission qui la dépasse, elle est censée agir en fonctiono non pas de son intérêt corporatif, mais exclusi- vement du bien commun du groupe ; aussi, la relation entre I'adminis- tration et le public est-elle en permanence médiatisée par l'<< intérêt général )r i[ui trace le cadre axiologique dans lequel elle est tenue de

L-ADMINISTRATION FACE AU PUBLIC

s'inscrire. Enfin, I'administration noa pas de concurrent légitime : dotée de moyens d'action dont elle est seule à pouvoir faire usage, elle n'est pas

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PAR

Jacques CHEVALLIBR

Prol esseur à l'U niaersité d.' Amiens

l) Le systèrae d,e relations avec I'environnement constitue une varia- ble essentielle dans l'étude des organisations: révélant la nature pro- fonde de I'organisationo il donne la mesure de son efficacité sociale et de ses facultés d'adaptation. L'importance de ce facteur n'a

étéo

vrai dire, perçue que récemment : traditionnellement,

I'accent était

plutôt mis sur les déterminants internes du fonctionnement des organi- sations, conçues comme système clos et relativement autonomes : c'est ainsi que, dans le modèle d'organisation bureaucratique, les relations avec

I'environnement

ne sont envisagées que comme le sous-produit logique d'une construction cohérente et rationnelle de

I'appareil.

Cepen'

dant, les théories modernes des organisations ont bien montré que les relations avec l'environnement ne sont pas un simple effet induit et en fin de compte secondaire, mais bien un élément constitutif de l'être organisationnel.

Loorganisation ne vit pas

en effet en vase clos : insérée dans un certain milieu qui influe en retour sur ses

équilibres

internes, elle ne peut être analysée sans que soient prises en compte les conditions de cette insertion.

A première vue,

les relations entre

I'organisation et

son environne- ment peuvent s'agencer selon d.eux modèIes d.ifférents.

Ou bien

I'orga'nisation soouvre vers I'environnement, en

établissant avec

lui des

échanges

pemanents et réversibles se tenant à l'écoute de son milieu, grâce des dispositifs informationnels variéso elle module son action et infléchit ses structures, en fonction de ses exigences et de ses attentes. Ou bien

I'orga'

nisation se replie sur elle-même, en se mettant à

I'abri des pressions

extérieures : peu sensible et faiblement réceptive aux sollicitations du t4LA COMMUNICATION ADMINISTRATION.ADMINISTRÉS milieu, elle prétend agir sur lui unilatéralement, sans subir en retour son influence. Bien entendu, les performances qui résultent de I'appli- cation de I'un ou I'autre modèles sont très dissemblables : alors que l'ourserture favorise l'adaptation, le renouvellement et la survie de I'organisation, dont l'évolution est homothétique et synchrone à celle de la société, la lerrneture entraîne I'inadaptation, la dégradation et la disparition probable de I'organisation, coupée du reste de la société et affectée de dysfonctions de plus en plus graves. Mais ces modèles ne sont en réalité que des idéaux-types, dont la logique ne saurait être poussée jusqu'à son terme sans mettre en cause I'existence même de I'organi- sation : pas plus qu'elle ne peut survivre si elle est isolée et privée de contacts avec un milieu écologique, dans lequel elle puise les resources et l'énergie qui lui sont indispensables pour agir, I'organisation ne peut survivre si elle perd son identité propre et se fond dans le milieu ambiant ; tout comme la fermeture conduit à la mort par asphyxie ou entropie, I'ouverture conduit à la mort par dissolution ou éclatement. Toute orga- nisation est donc à la fois ( ouverte >, puisqu'elle baigne nécessairement dans un certain environnement social, et < fermée >r puisque I'osmose avec la société n'est jamais totale ; plus encore, les concepts de fermeture et d'ouverture se présupposent réciproquement, si tant est que I'ouverture implique I'existence de frontières organisationnelles, et la fermeture un milieu d'appartenance. La relation organisation-environnement est donc dans tous les cas une relation ambioalente, {ui se caractérise par un mouvement contradictoire d'attirance/répulsion : I'organisation est tenue de s'ouvrir à l'environnement pour extraire l'information et obtenir l'appui dont elle a besoin ; mais les flux en provenance de I'environne- ment sont? dans le même temps, endigués et canalisés de manière à être rendus compatibles avec la logique organisationnelle. Il reste que si ces deux attractions contradictoires travaillent toute organisation, le degré dtouverture/fermeture varie: selon les cas et selon Ia conjoncture, la polarisation change, l'attraction s'inverse I l'accent mis sur la préservation de la spécificité organisationnelle pousse à la fermeture, alors que la recherche d'une meilleure insertion sociale incite à l'ouverture,

2) Les relations entre I'administration et I'environnement social ne

sauraient être envisagées sans référence au particularisrne de la position de l'administration dans la société. D'abord, l'administration n'a pas, à la différence des autres organisations, de ressort privilégié : exerçant son action en direction de la société tout entière, elle ne dispose pas d'une clientèle attitrée, mais couvre le champ social dans son ensemble ; du coup, les rapports singuliers noués avec les << usagers )) par les divers services administratifs sont sur-déterminés par une relation plus diffuse avec le << public > en général. Ensuite, l'administration ne trouve pas en elle- même sa propre finalité ; investie d'une mission qui la dépasse, elle est censée agir en fonctiono non pas de son intérêt corporatif, mais exclusi- vement du bien commun du groupe ; aussi, la relation entre I'adminis- tration et le public est-elle en permanence médiatisée par l'<< intérêt général )r i[ui trace le cadre axiologique dans lequel elle est tenue de

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s'inscrire. Enfin, I'administration noa pas de concurrent légitime : dotée de moyens d'action dont elle est seule à pouvoir faire usage, elle n'est pas