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Rapport Final

Volume I :

Rapport principal

Annexes 1-7

Septembre 2011

Evaluation conjointe pour le compte de la

Commission de l'Union européenne, de la Belgique et du Canada comme exercice pilote du Comité d'aide au développement de l'OCDE

EVALUATION CONJOINTE

DES OPERATIONS D'AIDE BUDGETAIRE

AU MALI

2003 - 2009

COMMISSION

EUROPEENNE

Un consortium composé de

ECO Consult, AGEG, APRI, Euronet, IRAM, NCG

Chef de file : ECO Consult

Personne de contact : Dietrich BUSACKER

Dietrich.Busacker@eco-consult.com

Contrat n° EVA 2007/geo-acp - 2009/219757

Cette évaluation a été commanditée par : l'Unité d'évaluation commune à : l'Office de coopération EuropeAid la Direction générale pour le développement et la Direction des relations extérieures l'Agence canadienne de développement international la Coopération technique belge

Cette évaluation a été acceptée comme exercice pilote CAD/OCDE par les autorités maliennes.

La Commission de l'Union européenne était le chef de file de cette évaluation et a préside le

comité de gestion, le groupe de référence au Mali ainsi le groupe de travail sur l'évaluation de

l'aide budgétaire du CAD/OCDE

L'équipe des évaluateurs est composée de : Andrew Lawson (Chef de mission, finances publiques),

Josette Habas (décentralisation, réforme de l'Etat), Modibo Keita (gouvernance), Elisabeth Paul

(éducation, santé), Bruno Versailles (économétrie), Alexandra Murray-Zmijewski (statistiques)

Le contenu de la présente publication relève de la seule responsabilité des auteurs et ne

peut en aucun cas être considéré comme reflétant l'avis de l'Union européenne ni des pays

et organisations concernés EVA 2007/geo-acp : Evaluation des opérations d'aide budgétaire au Mali - Volume I

ECO Consult - AGEG - APRI - Euronet - IRAM - NCG

i

Table des matières

Page

Résumé exécutif 1

Executive Summary 6

1 Introduction 11

1.1 Objectifs et champ de l'étude 11

1.2 La méthodologie d'évaluation 13

1.2.1 Reconstruction de la logique d'intervention 13

1.2.2 L'adaptation de l'approche méthodologique au cas du Mali 15

1.2.3 Les questions d'évaluation 16

1.3 Lacunes des informations disponibles 17

1.4 Rôle et structure du rapport de synthèse 18

2 L'aide budgétaire générale au Mali, de 2003 à 2009 19

2.1 " Etape 1» : Les intrants et les réalisations directes et induites 19

2.1.1 Les intrants et les réalisations directes 19

2.1.2 Les réalisations induites 26

2.2 " Etape 2 » : Les résultats et les impacts des stratégies nationales 42

2.2.1 La croissance économique et l'amélioration de l'environnement pour

l'investissement 43

2.2.2 Les changements dans les revenus des citoyens et dans leur distribution 48

2.3 " Etape 3 » : l'examen des liens entre l'ABG et la performance de la stratégie gouvernementale 50

3 L'ABS éducation 55

3.1 " Etape 1 » : les intrants et les réalisations directes et induites 55

3.1.1 Les intrants et les réalisations directes 55

3.1.2 Les réalisations induites 57

3.2 " Etape 2 : Les résultats et les impacts sectoriels 59

3.3 " Etape 3 » : l'examen des liens entre le processus ABS éducation et la performance de la

stratégie gouvernementale 63

3.4 Conclusions sur l'ABS Education 67

4 L'ABS santé et développement social 69

4.1 " Etape 1 » : les intrants et les réalisations directes et induites 69

4.1.1 Les intrants et les réalisations directes 69

4.1.2 Les réalisations induites 72

4.2 " Etape 2 » : les résultats et les impacts dans le secteur de la santé et du développement

social 75

4.3 " Etape 3 » : l'examen des liens entre les processus d'ABS / ABG et la performance de la

stratégie gouvernementale 79

4.4 Conclusions sur l'ABS santé et développement social 82

5 L'ABS décentralisation et réforme de l'Etat 83

5.1 " Etape 1 » : les intrants et les réalisations directes et induites 83

5.1.1 Intrants et réalisations directes 83

5.1.2 Les réalisations induites 87

5.2 " Etape 2 » : Les résultats et les impacts 91

5.2.1 Performances de la gestion locale 91

5.2.2 Gouvernance locale 94

5.3 " Etape 3 » : l'examen des liens entre le processus ABS décentralisation et réforme de

l'Etat et la performance de la stratégie gouvernementale 96

5.4 Conclusions sur l'ABS PARAD 100

EVA 2007/geo-acp : Evaluation des opérations d'aide budgétaire au Mali - Volume I

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ii6

Conclusions et recommandations principales 102

6.1 Effets globaux de l'aide budgétaire au Mali 2003-2009 103

6.1.1 Aide budgétaire comme mécanisme de financement de la stratégie nationale 103

6.1.2 Aide budgétaire comme promoteur d'efficacité et d'efficience dans la mise en

oeuvre des politiques nationales 105

6.1.3 Aide budgétaire comme mécanisme d'atteinte des résultats et des impacts durables

sur la croissance et le développement 108

6.2 Leçons pour la conception et la mise en oeuvre des aides budgétaires 110

6.2.1 Les conditions de base pour une aide budgétaire effective 112

6.2.2 Le choix entre l'aide budgétaire globale et l'aide budgétaire sectorielle 113

6.3 Recommandations 114

6.3.1 Les améliorations à mettre en place par les bailleurs de fonds 114

6.3.2 Actions du Gouvernement pour éliminer les freins à la mise en marche de la

stratégie nationale 116

Annexe 1 : Termes de référence 119

Annexe 2 : Bibliographie 139

Annexe 3 : Liste des personnes rencontrées 146 Annexe 4 : Inventaire des opérations à évaluer 150 Annexe 5 : Décaissements d'ABG/ABS 2003-2009 161 Annexe 6 : Données macroéconomiques et fiscales 163 Annexe 7 : Comptes rendus des groupes focaux 165

Volume II Annexes 8-9

Page Annexe 8 : Les logiques d'intervention de l'aide budgétaire au Mali (schémas reconstruits) 1

Annexe 9 : Les questions évaluatives 7

Volume III : Annexes 10 -11

Annexe 10 : Contexte national du Mali, 2000 à 2009 1

1. Situation géographique et sociale 1

2. Gestion macroéconomique et croissance 2

3. Evolution politico-institutionnelle 9

4. Décentralisation et réforme de l'Etat 11

5. Le secteur de l'éducation 36

6. Le secteur de la santé et du développement social 84

Annexe 11 : Rapport de synthèse de l'enquête CT 160

Volume IV

Compte rendu du séminaire de restitution 07 avril 2011, Bamako EVA 2007/geo-acp : Evaluation des opérations d'aide budgétaire au Mali - Volume I

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iii

Liste des tableaux

Tableau 1 : Décaissements d'Aide Budgétaire par PTF et par dispositif (en millions d'euros), 2003-

2009 12

Tableau 2 : Vue d'ensemble des questions évaluatives et des critères de jugement 17

Tableau 3 : Décaissements d'AB en % du PIB, de l'aide publique au développement et des dépenses

publiques, 2003-2009 20 Tableau 4 : Décaissements d'ABG par PTF (en milliards de FCFA), 2003-2009 20 Tableau 5 : Critères de convergence de l'UEMOA, 1999-2009 28

Tableau 6 Conditionnalités relatives à la réforme de la GFP dans la matrice conjointe ABG, 2009-

2011 32

Tableau 7 : Dépenses courantes et en capital (en milliards de FCFA), 1999-2009 36 Tableau 8 : Dépenses prioritaires par catégorie fonctionnelle (en % du PIB), 2000-2009 39

Tableau 9 : Evolution des indicateurs PEFA pertinents pour la transparence et la redevabilité 40

Tableau 10 : Dates de réception des lois de règlement, 2006-2008 40

Tableau 11 : Facteurs gouvernementaux déterminants des résultats et des impacts économiques et

sociaux et leurs relations avec l'AB 53

Tableau 12 : Prévisions et décaissements d'ABS au PISE II enregistrés au Trésor (en milliards de FCFA),

2006-2009 55

Tableau 13 : Part des dépenses de l'ABS/ PISE dans les dépenses sectorielles (en milliards de FCFA),

2003-2009 56

Tableau 14 : Evolution des principaux outputs du secteur de l'éducation (F1), 2002-2009 58

Tableau 15 : Déterminants de la croissance des effectifs d'élèves (2002-2003 - 2008-2009) 62

Tableau 16 : Evolution estimée des sources de financement des dépenses sectorielles (en% du budget

sectoriel), de 2000 à 2009 64

Tableau 17 : Facteurs déterminants des résultats dans le secteur de l'éducation et leurs relations avec les ABG/ABS 66

Tableau 18 : Prévisions et décaissements d'ABS au PRODESS enregistrés au Trésor, par bailleur et par

tranche, 2006-2009 69 Tableau 19 : Part de l'ABS/PRODESS dans les dépenses sectorielles et totales, 2003-2009 69

Tableau 20 : Coefficients de détermination entre l'évolution du nombre de CSCOM et quelques indicateurs de résultats 77

Tableau 21 : Facteurs déterminants des résultats / impacts dans la santé et le développement social et leurs relations avec les ABG/ABS 81

Tableau 22 : Situation de l'ABS décentralisation-réforme de l'Etat/AB totale (ABG/ABS) (en milliards de

FCFA), 2003-2009 83

Tableau 23 : Cadres de concertation décentralisation-réforme de l'Etat, dispositif national 85

Tableau 24 : Correspondance entre documents de stratégie - conditionnalités -indicateurs 86 Tableau 25 : Transferts de l'Etat aux collectivités (en FCFA) 90

Tableau 26 : Principales conclusions du contrôle externe sur les investissements d'un échantillon de CT - Aspects techniques 94

Tableau 27 : Principales conclusions du contrôle externe sur les investissements d'un échantillon de CT

- Aspects financiers et administratifs 94

Tableau 28 : Facteurs déterminants des résultats/ impacts dans la décentralisation/ réforme de l'Etat et leurs relations avec les ABG/ ABS 98

Tableau 29 : Vue d'ensemble des opérations à évaluer 150 Tableau 30 : Description détaillée des opérations à évaluer 152 Tableau 31 : ABG et ABS des différents PTF 2003-2009 161 Tableau 32 : Variation Annuelle des aides budgétaires : 162 Tableau 33 : Aides budgétaires en % du PIB 162 Tableau 34 : Données macroéconomiques et fiscales 163 EVA 2007/geo-acp : Evaluation des opérations d'aide budgétaire au Mali - Volume I

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iv

Liste des graphiques

Graphique 1 : Les cinq niveaux d'effet de la logique d'intervention de l'AB et les 3 étapes du processus

d'évaluation de l'aide budgétaire 14 Graphique 2 : Les interrelations entre les 5 dispositifs d'ABG/ABS 16 Graphique 3 : Décaissements d'AB par rapport aux prévisions annuelles, 2003-2009 21

Graphique 4 : Différences entre réalisations et prévisions des décaissements de l'ABG par trimestre (en milliards de FCFA), 2006-2009 21

Graphique 5 : Appui budgétaire (en milliards de FCFA), 1999-2009 25

Graphique 6 & Graphique 7 : Recettes intérieures, dons et prêts (en milliards de FCFA et en % du PIB) 27

Graphique 8 : Balance budgétaire (en pourcentage du PIB) 27

Graphique 9 : Evolution de la qualité de la GFP au Mali en 2001-2010 selon les études PEFA et PPTE 30

Graphique 10 : Dépenses courantes salariales et non salariales (en % du total) et masse salariale (en % des recettes intérieures), 1999-2009 37

Graphique 11 : Dépenses prioritaires et non prioritaires (en % des dépenses totales), 2000-2009 38

Graphique 12 : Principaux Indicateurs Économiques : Mali ; UEMOA ; Afrique subsaharienne (ASS) ; Zone

Euro et le Monde 44

Graphique 13 : Taux d'investissement (en % du PIB), 1999-2009 45 Graphique 14 : Dépenses clés de l'Etat par rapport aux recettes (en % du PIB), 1999-2009 51 Graphique 15 : Décaissements d'ABS éducation en % des prévisions, par trimestre 56 Graphique 16 : Nombre de maîtres par statut de personnel (F1), 2002-2009 59 Graphique 17 : Elèves par maître et manuels scolaires par élève (F1), 2002-2009 59

Graphique 18 : Croissance de l'effectif d'enfants scolarisés, de la population scolarisable et des outputs

clés, 2002-2009 60 Graphique 19 : Taux brut de scolarisation par sexe, 1996-2009 60 Graphique 20 : Taux d'achèvement par sexe, 1996-2009 61 Graphique 21 : Taux de redoublement, par sexe, 1996-2009 61

Graphique 22 : Dépenses de l'éducation par rapport aux sources de financement (% du PIB), 2000-2009 64

Graphique 23 : Décaissements d'ABS/PRODESS en % des prévisions, 2006-2009 70

Graphique 24 : Décaissements trimestriels d'ABS/PRODESS en % des prévisions trimestrielles 70

Graphique 25 : Répartition par bénéficiaire du budget santé (en milliers de FCFA), 2006-2009 73

Graphique 26 : Composition des dépenses du secteur santé (en milliers de FCFA), 2004-2009 74 Graphique 27 : Evolution du nombre de personnel soignant au premier niveau (CSCOM et CSREF), 2002-

2009 75

Graphique 28 : Evolution des principaux indicateurs de résultats du secteur santé, 2002-2009 76

Graphique 29 : Evolution des indicateurs de mortalité des enfants, 1996-2006 77 Graphique 30 : Evolution des indicateurs liés à la santé maternelle, 1996-2006 77

Graphique 31 : Dépenses clés des secteurs de la santé et du développement social par rapport aux

ressources de l'Etat (en % du PIB), 2000-2009 79 Graphique 32 : ANICT - Montants de l'offre de financement 2006-2009 Etat/BSI - ABS - Fonds -

Programmes (en milliards de FCFA), 2006-2009 90

Graphique 33 : Ventilation sectorielle des investissements des CT - évolution (en nombre de projets) 93

Graphique 34 : Carte du Mali 164

EVA 2007/geo-acp : Evaluation des opérations d'aide budgétaire au Mali - Volume I

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v

Sigles et abréviations

AB Aide Budgétaire (parfois appui budgétaire) ABG Aide Budgétaire Générale (ou appui budgétaire global) ABS Aide Budgétaire Sectorielle (ou appui budgétaire sectoriel) ACCRM Association des Conseils de Cercles et Régions du Mali

ACCT l'Agence comptable centrale du Trésor

ACDI Agence Canadienne de Développement International

AE Académie d'Enseignement

AFD Agence Française de Développement

AGETIC Agence des Technologies de l'Information et de la Communication

AMM Association des Municipalités du Mali

AN Assemblée nationale

ANICT Agence Nationale d'Investissement des Collectivités Territoriales

APD Aide Publique au Développement

APROFEM Association pour la promotion de la femme et de l'enfant au Mali

ARMPDSP Autorité de régulation des marchés publics et des délégations de services publics

ASACO Association de Santé Communautaire

ASS Afrique subsaharienne

AT Assistance / Assistant Technique

BAD Banque Africaine de Développement

BCEAO Banque Centrale des Etats de l'Afrique Occidentale

BdP Balance des Paiements

BGE Budget général de l'Etat

BID Banque Islamique de Développement

BM Banque Mondiale

BSI Budget Spécial d'Investissement

BVG Bureau de Vérificateur Général

CAADD Coalition des Alternatives Africaines Dette & Développement

CAD Comité d'Aide au Développement (OCDE)

CADD Cellule d'Appui à la Décentralisation/ Déconcentration (du Ministère de la Santé) CADDE Cellule d'Appui à la Décentralisation/ Déconcentration de l'Education

CAP Centre d'Animation Pédagogique

CARFIP Cellule d'appui à la réforme des finances publiques CASRP Crédit d'Appui à la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (PRSC)

CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme

CCN Cellule de Coordination Nationale

CCOCSAD Comité communal d'orientation, de concertation et de suivi des actions de développement

CCPDI Commission de Coordination du Programme de Développement Institutionnel

CCT Code des Collectivités Territoriales

CDC Certificat de conformité

CDI Commissariat au Développement Institutionnel

CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CE Commission de l'Union Européenne

CEDEAO Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest CFCT Centre de Formation des Collectivités Territoriales CFEPPSP Commission des finances, de l'économie, du plan et de la promotion du secteur privé

CG Comité de Gestion (pour l'évaluation)

CGE Computable General Equilibrium (modèle macroéconomique)

CGS Comités de gestion scolaire

CJ Critère de jugement

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