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LE LOGEMENT EN

ÎLE-DE-FRANCE :

DONNER DE LA

COHÉRENCE À

PUBLIQUE

Rapport public thématique

Avril 2015

Le logement en Île-de-France - avril 2015

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire

DÉLIBÉRÉ .......................................................................................... 9

INTRODUCTION ............................................................................ 11

CHAPITRE I - LE LOGEMENT EN ÎLE-DE-FRANCE :

UNE SITUATION COMPLEXE, UNE TENSION

DURABLE ......................................................................................... 17

I - Un marché tendu .....................................................................................19

A - ...................................... 19

B -

France .................................................................................................................. 22

II - Une segmentation prononcée entre le secteur HLM et le

secteur privé .................................................................................................24

A - Des écarts de loyers considérables.................................................................. 24

B

Des dysfonctionnements marqués ................................................................... 27

III - ................................................32

CHAPITRE II - UN IMPACT LIMITÉ DES POLITIQUES

LOGEMENTS .................................................................................. 37 I - Des instruments de planification peu efficaces .....................................37 A - Un affichage ambitieux mais une planification peu contraignante ................. 37 B Une multiplication des instruments de programmation et des échelons

de décision ............................................................................................................ 44

II - ....................................50

A - Le foncier disponible et son utilisation ........................................................... 51

B - ........................................ 55

C - Des outils nouveaux à conforter ..................................................................... 60

D - La mobilisation du foncier public ................................................................... 65

E - Les nécessaires évolutions de la fiscalité ........................................................ 67

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4

CHAPITRE III - LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL EN

ÎLE-DE-FRANCE : DES RÉSULTATS INSUFFISANTS

MALGRÉ DES EFFORTS FINANCIERS IMPORTANTS ........ 73 I -

coûteuses .......................................................................................................76

A - Des écarts entre programmation, agrément et mise en première

location des logements sociaux ............................................................................. 76

B Un financement direct faisant de plus en plus appel aux collectivités

territoriales ............................................................................................................ 79

C -

PLS ....................................................................................................................... 86

II - Le bilan contrast

" Solidarité et renouvellement urbains » ...................................................91

A - Des résultats significatifs ................................................................................ 92

B .............................................. 95 C Des difficultés de fond dans le contexte du renforcement des

contraintes issues de la loi SRU ............................................................................ 96

III -

logements sociaux .......................................................................................104

A - ......................... 104

B - Un supplément de loyer de solidarité à faible impact ................................... 110

C Une nécessaire réforme des règles de fixation des loyers et de maintien

dans les lieux ...................................................................................................... 114

CHAPITRE IV - LE LOGEMENT PRIVÉ : DES

POLITIQUES AUX RÉSULTATS CONTRASTÉS, UN

CIBLAGE À POURSUIVRE ......................................................... 119 I - Les faibles résultats de la lutte contre la vacance des logements et des transformations de bureaux ...........................................................120 A -

................................................................................................... 120

B -

incitatives et coercitives ...................................................................................... 122

C - La transformation de bureaux en logements ................................................. 125 II - Le bilan mitigé des aides au parc locatif privé existant ....................126

A - ............................. 128

B - Le conventionnement des logements du parc locatif privé : une forte

impulsion, un bilan décevant .............................................................................. 129

C - ............................ 132

III - Les copropriétés dégradées : promouvoir la prévention ................135 A - .............................................................. 135 B

Des interventions coûteuses à moyen terme ................................................. 136

C - Améliorer la gestion et donner la priorité à la prévention ............................. 138 Le logement en Île-de-France - avril 2015

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SOMMAIRE

5

IV - : un ciblage

nécessaire ....................................................................................................139

A - Des dispositifs présentant des inconvénients importants .............................. 140 B - Un impact en Île-de-France de moindre ampleur que dans les autres

régions et à un coût supérieur ............................................................................. 142

C Des dispositifs sans effet sur la modération des loyers ................................. 142

D - ................... 144

V - : un recentrage bienvenu

sur la construction neuve ...........................................................................145

CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................ 151 RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS .................... 153 ANNEXES ....................................................................................... 155

RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES

ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS .... 167

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Les rapports publics de la Cour des comptes

- élaboration et publication - La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Le présent rapport est un rapport public thématique. enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales et territoriales des comptes et, pour certains, - ce qui a été le cas pour la présente enquête - conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés associant plusieurs chambres. compte et la collégialité.

L institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les

La contradiction implique que toutes les constatations et toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés responsables concernés. par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés,

ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent

toujours le texte de la Cour.

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8

La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.

Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation c-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur

élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des

rapporteur général. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, déontologique. Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont

diffusés par La Documentation Française. Le logement en Île-de-France - avril 2015

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation ordinaire, a adopté le présent rapport sur Le logement en Île-de- Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations, aux organismes et aux collectivités concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, MM. Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, présidents de chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues, Rémond, Ganser, Mme F. Saliou, MM. Barbé, Bertucci, Tournier, Vivet, Martin, Hayez, Mme Froment-Védrine, M. Guibert, Mme M. Saliou, MM. Guédon, ousselot, Monteils, Glimet, de la Guéronnière, Brunner, Jamet, Cahuzac, Basset, Mme Coudurier, M. Appia, conseillers maîtres, MM. Jouanneau, Delbourg, Galliard de Lavernée, conseillers maîtres en service extraordinaire.

Ont été entendus :

- en sa présentation, Mme Froment-Meurice, présidente de la formation interjuridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du projet de rapport ; - en son rapport, M. Paul, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assisté de M. Sépulchre, conseiller maître, rapporteur devant la formation interjuridictions chargée de le préparer, et de M. Baccou, conseiller maître, contre-rapporteur devant cette même formation ; - en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet, Procureur général. Il était accompagné de M. Guthmann, chargé de mission. M. Filippini, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, le 31 mars 2015.

Le logement en Île-de-France - avril 2015

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10 Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé puis délibéré les 10 et 15 octobre 2014 par la formation interjuridictions, présidée par Mme Froment-Meurice, présidente de chambre maintenue, et composée de MM. Ténier, Guéroult, Gautier, conseillers maîtres, Fialon, vice-président et Berninger, président de section de la chambre régionale des comptes -de-France, ainsi que, en tant que rapporteur, M. Sépulchre, conseiller maître et, en tant que contre-rapporteur,

M. Baccou, conseiller maître.

Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le

22 décembre 2014, par le comité du rapport public et des programmes de

la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité, Duchadeuil, Piolé, présidents de chambre, et

M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis. Le logement en Île-de-France - avril 2015

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Comme les agglomérations de Londres, New York et Tokyo, e- de-France se caractérise par : - son fort dynamisme économique et culturel, qui attire les populations (croissance démographique et touristique), aussi bien parmi les milieux favorisés (" gentrification »), nationaux ou étrangers, que dans les catégories marginalisées, voire en situation irrégulière (immigrés illégaux) ; - le poids des usages non résidentiels et non permanents qui réduisent le nombre de biens immobiliers pouvant être utilisés comme logements permanents : ainsi du marché immobilier professionnel (bureaux, commerces, etc.) ou du cas des hôtels, résidences secondaires et logements occasionnels. Capitale politique et administrative, Paris concentre également de nombreux biens immobiliers de la quasi-totalité des administrations centrales ainsi - l voire maximale de la population), accrue par les contraintes historiques et environnementales. Les trois visages de -de-France La région Île-de-France, circonscription administrative, qui fait , est une zone bâtie continue, incluant toutes les communes (412 en 2011) dont plus de la moitié de la population réside dans cette zone. Elle regroupe 89 % de la -de- territoire. aire urbaine de Paris, notion permettant de prendre en compte le

40 % de la population en emploi travaille dans ladite agglomération, ou dans

les communes attirées par celle-ci. Elle regroupe une population légèrement

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12 -de- fois plus grand, débordant sur sept départements limitrophes, notamment -et--de- exception les résidents de quinze communes de Seine-et-Marne. (2011) Région Unité urbaine Aire urbaine

11,85 10,52 12,29

Superficie (km2) 12 011 2 845 17 175

-de-France, Paris se distingue par sa densité de population particulièrement élevée, supérieure à 21 000 habitants par km

2. Parmi les quelque 950 villes françaises de plus de 10 000 habitants,

seules cinq villes franciliennes sont plus denses, toutes situées en petite couronne1. Si, dans le monde, quelques très grandes villes de pays en développement ont une densité plus forte que Paris, cette dernière se situe centre avec celles des centres de Londres, de New York et de Tokyo, métropoles l-de-France : Paris est, notamment, deux fois plus dense que le Centre de Londres (Inner London) et, de ce point de vue, la différence entre le centre et la périphérie est bien plus londonienne.

1 Levallois-Perret, Le Pré-Saint-Gervais, Vincennes, Saint-Mandé, Montrouge.

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INTRODUCTION

13

Tableau n° 1 :

densités comparées dans les centres de quatre métropoles internationales Population (millions) Densité (habitants/km²) Paris (Île-de-France) 2,25 (12) 21 400 (1 000)

Inner London

(Région métropolitaine de

Londres) 3,33

(13,16) 10 200 (1 100)

Manhattan (New York) 1,63 27 600

Tokyo centre* 2,30 16 300

Source : Cour des comptes

*Dix arrondissements entourés par la ligne ferroviaire Yamanote. Dans un contexte aussi spécifique, la situation du marché du

logement en Île-de-France se distingue très fortement de celle du reste du pays, notamment par les niveaux des prix immobiliers et des loyers, qui se rapprochent de ceux constatés à Londres ou à New York, sans toutefois les dépasser2. caractéristiques des zones où la situation du marché du logement est dite " tendue » : difficultés de logement pour les ménages de niveau de vie modeste ou moyen zones existent ailleurs en France, mais elles sont bien moins importantes -de-France.

2 En 2013, les prix moyens au m

2 mais plus de 1,5 fois plus élevés à Manhattan et plus de deux fois en Centre Londres.

Centre. Les comparaisons de prix sont tributaires des parités monétaires. Le logement en Île-de-France - avril 2015

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14 La situation des zones tendues a été évoquée dans des insertions au aides personnelles au logement3, puis en 2012, à propos de la localisation des aides publiques au logement4. Dans la seconde de ces insertions, la Cour a relevé les difficultés du recentrage des financements de logements sociaux sur ces zones et logements. Au-delà de ces éclairages partiels, la situation très spécifique -de-France, région où les tensions sur le marché du logement ont accordée. - de-France5 a visé la situation de la région capitale, de ses différences au regard des autres régions françaises, de diverses modalités des politiques publiques du logement, pour en sols et de gestion du parc de logements avec, notamment, une différenciation marquée entre le secteur locatif privé et le secteur locatif concrétisés dans de nombreuses lois et rappelés dans les documents budgétaires annexés aux lois de finances : aider les ménages les plus ; satisfaire dans les meilleurs délais la demande de logements locatifs, en particulier dans les zones tendues ; promouvoir la mixité sociale au sein des agglomérations améliorer et adapter la qualité du parc privé et promouvoir le développement durable dans le logement modes de région capitale : le projet dit du " Grand Paris », mis en marche par la loi

3 Cour des comptes, Rapport public annuel 2007. Les aides personnelles au logement.

p. 485-302. La Documentation française, février 2007, 332 p., disponible sur www.ccomptes.fr. Cf. III B 1 : " entre allocataires au plan national ». 4 Cour des comptes, Rapport public annuel 2012, Tome I. Le logement social : les

priorités géographiques, p. 487-529. La Documentation française, février 2012,

1 073 p., disponible sur www.ccomptes.fr

5 Dans la suite du rapport, il sera fait référence à la Cour des comptes.

Le logement en Île-de-France - avril 2015

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INTRODUCTION

15 révision à la hausse des ambitions régionales en termes de développement économique »6. -de-France, il est légitime de se demander si ces règles peuvent correctement fonctionner et si des contradictions ne risquent objectifs poursuivis. Pour ce faire, la Cour a mené des investigations logement et des services déconcentrés en région Île-de-France. Une trentaine de collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) franciliens ont également été concernés par cette enquête, parmi lesquels figurent notamment la région

Île-de- t une

convention de délégation des aides à la pierre (départements de Paris et des Hauts-de- -

Pontoise et de Melun-Val-de-

conduites auprès des quatre établissements publics fonciers (EPF) établis deux filiales de comités interprofessionnels du logement exerçant principalement leur activité en Île-de- propriété (SGFGAS) et du deuxième plus gros bailleur social privé de la région, France Habitation. -de-France, des aides personnelles au logement : celles- étude globale de la Cour répondant à une demande du Parlement. Elle ne public de la Cour, en novembre 20117 sujet du plafonnement des loyers à la relocation en Île-de-France, institué pas dans ce rapport sur le volet de la rénovation urbaine qui concerne en Île-de-France 135 quartiers et près de 4,4 % de la politique nationale de rénovation urbaine. Il constitue donc un enjeu financier

6 7 Cour des comptes,

publiques : La politique publique de , novembre 2011, 505 p., disponible sur www.ccomptes.fr.

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16 ses missions8-t-elle pas la lutte contre la précarité s en 2011,

mais dont la montée en puissance est très lente. Face à une situation à bien des égards préoccupante (chapitre I), la

Cour constate les limites des politiques menées en Île-de-France depuis

15 ou 20 ans dans trois domaines majeurs

t, qui encadre et conditionne la production de logements (chapitre II); le logement social (chapitre III) ; le logement privé (chapitre IV).

8 Cour des comptes, Enquête demandée par la commission des finances du Sénat,

, juin 2014, 122 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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