[PDF] Audit sur les conditions de mise en œuvre du prélèvement à la source

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SEPTEMBRE 2017

Inspection générale des Finances

www.igf.finances.gouv.fr Audit sur les conditions de mise en oeuvre du prélèvement

à la source

Michel FUZEAU

Lucie RUAT

Rémi TARDIVO

Victor

BLONDE

Audit sur les conditions de mise en œuvre du prélèvement à la source R

N°201

7-M-046 AUDIT SUR LES CONDITIONS DE MISE EN

DU P

RÉL

ÈVEMENT

À LA SOURCE Établi par

Lucie RUAT

Inspectrice des finances

Rémi TARDIVO

Inspecteur des finances

Victor BLONDE

Inspecteur des finances

Sou s la supervision de

Michel

FUZEAU

Inspecteur général des finances

S

EPTEMBRE 2017

Rapport

SYNTHÈSE

Par lettre de mission en date du 12 juin 2017, le ministre de l'action et des comptes publics a

confié à l'inspection générale des finances (IGF) une mission visant à évaluer les charges

induites par la réforme du prélèvement à la source (PAS) et s'assurer de sa robustesse.

1/ L'opportunité de la réforme du PAS apparaît lorsque ses coûts sont comparés aux

avantages.

Pendant de nombreuses années, l'objectif légitime de " contemporanéité » de l'impôt sur

le revenu a fait l'objet de réflexions et de travaux nourris, dont est issue la réforme adoptée

en loi de finances initiale pour 2017 (LFI 2017). La mission conduite par l'IGF ne visait pas à

examiner les alternatives au prélèvement à la source mais à travailler sur la réforme adoptée

fin 2016, en tenant compte du report de son entrée en vigueur d'un an, au 1 er janvier 2019. À l'issue de trois mois d'audit, l'IGF dresse un bilan positif entre les bénéfices attendus de la réforme pour les contribuables et les charges anticipées dans sa mise en œuvre pour l'administration fiscale et les " collecteurs à la source ». Les charges seront concentrées sur la période de mise en œuvre, juste avant et après l'entrée en vigueur au 1 er janvier. En pratique, la mission anticipe que la réforme sera globalement intégrée dans les plans de charge des acteurs, donc " internalisée » (paramétrage des logiciels, adaptation à la marge des processus de paie, réponses aux questions des salariés...), et que les surcoûts externes seront minoritaires.

2/ À l'été 2017, la faisabilité de la réforme du PAS au 1

er janvier 2019 ne fait pas de doute, malgré les difficultés anticipées et les risques à maîtriser. L'analyse de l'état de préparation des parties prenantes à la réforme permet d'avoir une assurance raisonnable sur la maîtrise des risques, notamment informatiques. Aucun risque particulier n'apparaît dans la gouvernance du projet ou dans sa conduite par les pouvoirs publics. Le risque principal est lié à la mobilisation des tiers responsables de la collecte de l'impôt et leur capacité à être prêts pour l'échéance fixée.

L'étude réalisée par le cabinet Mazars pour la mission sur plusieurs cas-types d'entreprises,

ainsi que le " test usagers » organisé par la société BVA, révèlent en effet les sujets de crispation potentiels dans la réception de la réforme par l'ensemble des collecteurs et contribuables. Les auditions des organisations patronales et syndicales ont confirmé les difficultés et doutes que la réforme suscite encore. Les interrogations des contribuables et des collecteurs apparaissent par ailleurs singulièrement imbriqués (par exemple, les employeurs craignent que leurs salariés se retournent vers eux en cas de question et sont donc particulièrement attentifs à la lisibilité de la réforme pour les contribuables). - 1 -

Rapport

3/ Afin d'assurer la solidité de la réforme, l'année de report devra être mise à profit

pour adopter des mesures susceptibles de simplifier sa mise en oeuvre et d'améliorer son acceptabilité.

La mission a donc étudié l'opportunité et la faisabilité des différentes réponses qui pourraient

être apportées pour :

1. conforter l'intérêt du prélèvement à la source pour les contribuables ;

2. alléger les modalités et règles de gestion pour les collecteurs, notamment les

entreprises ; 3. sécuriser le déploiement de la réforme dans son nouveau calendrier.

Quinze propositions découlent de ces analyses.

En tout état de cause,

la charge globale n'apparaît pas insurmontable : sur la base des anticipations des entreprises dans la période d'incertitude qui était celle de l'été 2017, la mission estime que cette charge pourrait être comprise, pour elles, entre 3 1

0 et 420 M€ (plus de 70 % de cette charge est liée à la valorisation monétaire

du temps de travail interne aux entreprises) ; cette charge devrait être réduite par la mobilisation forte des pouvoirs publics (dispositif d'assistance aux collecteurs dans le déploiement, plan de communication

auprès des contribuables...), étant précisé que le coût de la réforme pour l'État est

évalué à

140 M€ ;

plusieurs propositions de la mission permettraient en outre d'alléger la charge globale au prix d'investissements modérés de la part de l'administration. La mise en oeuvre de la réforme reste toutefois, à ce jour, conditionné e à une décision

politique de nature à mettre fin à l'attentisme qui a découlé de l'annonce du report et à

mobiliser les parties prenantes jusqu'au 1 er janvier 2019. - 2 -

SOMMAIRE

INTRODUCTION ........................................................................ ................................................................... 1

1. LE BILAN ENTRE LES COÛTS ET LES AVANTAGES DU PRÉLÈVEMENT À LA

SOURCE EST POSITIF........................................................................ ................................................. 4

1.1. Les avantages attendus de la réforme sont réels ......................................................................... 4

1.1.1. Le prélèvement à la source permet l'ajustement du paiement de l'impôt à

la situation des contribuables, avec des effets économiques bénéfiques ................. 4

1.1.2. La réforme adoptée fin 2016 offre de nombreuses souplesses aux

contribuables ....................................................................................................................................... 4

1.1.3. Les contribuables actuels bénéficieront financièrement de la réforme ................... 6

1.2. Les charges seront concentrées sur l'année de déploiement de la réforme et

majoritairement assurées en interne, tant par les collecteurs que par la DGFiP ........... 7

1.2.1. L'étude du cabinet Mazars identifie les charges et coûts anticipés par les entreprises selon leur dimension et modalités de gestion de la paie ......................... 9

1.2.2. La réforme implique également les employeurs publics et les tiers verseurs de revenus de remplacement ..................................................................................................... 12

1.2.3. Le déploiement de la réforme par l'administration fiscale représente un investissement d'au moins 140 M€ sur trois ans ............................................................. 13

2. À L'ÉTÉ 2017, L'AVANCEMENT DANS LA PRÉPARATION DE LA RÉFORME EST

SATISFAISANT EN VUE

D'UN DÉPLOIEMENT AU

1 ER

JANVIER 2019 ET LES

RISQUES SONT GLOBALEMENT MAÎTRISÉS ........................................................................

... 14

2.1. La préparation globale de la DGFiP est d'un bon niveau ....................................................... 14

2.2. Les risques liés à l'infrastructure informatique diffèrent selon les porteurs de

projet concernés ..................................................................................................................................... 15

2.2.1. L'adaptation des systèmes d'information de la DGFiP implique des travaux

lourds mais maîtrisés .................................................................................................................... 15

2.2.2. Le système DSN porte un faible niveau de risque, malgré le contexte de généralisation de la phase 3 en 2017 .................................................................................... 16

2.2.3. Le système PASRAU, créé pour la réforme, porte davantage de risques, dont le niveau est hétérogène selon les collecteurs ........................................................ 17

2.3. Les réponses apportées aux difficultés rencontrées par les collecteurs et en vue d'assurer la bonne réception de la réforme par les usagers ne sont pas toujours

suffisantes ................................................................................................................................................. 21

2.3.1. L'application du taux neutre " par défaut » (sans option du contribuable)

génèrera des sur-prélèvements et des incompréhensions ........................................... 21

2.3.2. Plusieurs règles de gestion apparaissent complexes à mettre en place pour

les collecteurs, notamment celle envisagée pour traiter le PAS sur les

indemnités journalières subrogées ......................................................................................... 23

2.3.3. L'arsenal prévu pour protéger la confidentialité des contribuables est

suffisant ............................................................................................................................................... 24

2.3.4. Plusieurs points de la réforme sont susceptibles d'être mal compris par les

contribuables, notamment le décalage nouveau entre le prélèvement de

l'impôt et la restitution des crédits et réductions d'impôt ........................................... 24

2.3.5. Un besoin fort d'information et de communication, concentré sur la

période de déploiement de la réforme, apparaît clairement ..................................... 26

2.3.6. La collecte du PAS par les particuliers-employeurs pose de sérieuses

difficultés, et ce malgré l'intermédiation des plateformes de titres

simplifiés ............................................................................................................................................. 26

2.4. La mobilisation des acteurs jusqu'au déploiement au 1

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